III SA/KR 1680/22

III SA/Kr 1680/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Hanna Knysiak-Sudyka /sprawozdawca/
Marta Kisielowska
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 2445/23 - Wyrok NSA z 2025-11-21
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
stwierdzono że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1526
Art. 32  ust. 2  pkt 5, art. 78, art. 82
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2268
Art. 122  ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant: Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej [...] I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, II. orzeka, że zaskarżona uchwała wywołuje skutki prawne do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Zarządu Powiatu w [...] na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zarząd Powiatu w [...] podjął w dniu [...] 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...]. Uchwałę podjęto na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 oraz art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 920; dalej powoływanej jako "u.s.p.").
Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski (dalej też jako: skarżący) domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz zobowiązania strony przeciwnej do przedłożenia oryginału uchwały i pism powołanych w skardze.
Skarżący zarzucił zakwestionowanej uchwale istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm.; dalej powoływanej jako "u.p.s.").
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wpłynęła do niego interwencja, z której powziął wiedzę na temat wydania przez Zarząd Powiatu w [...] ww. uchwały z dnia [...] 2020 r., wobec czego w dniu 16 czerwca 2021 r. wystąpił do Starosty [...] z pismem, wzywając organ do przedłożenia odpisu przedmiotowej uchwały wraz z uzasadnieniem podstawy prawnej i faktycznej jej wydania. Skarżący zaznaczył przy tym, że w odpowiedzi na powyższe Starosta [...] przekazał pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. w dniu 2 lipca 2021 r. odpis zaskarżonej uchwały oraz odpis karty informacyjnej do załatwienia sprawy przez Zarząd Powiatu w [...] traktującej o kwestii powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...]. Skarżący wskazał, że w piśmie tym Starosta podał, iż powierzenie pełnienia obowiązków ma charakter jedynie tymczasowy – do czasu obsadzenia stanowiska Dyrektora po przeprowadzeniu otwartego i konkurencyjnego postępowania konkursowego. Podano także, że poprzednio przeprowadzone postępowanie konkursowe zakończyło się wynikiem negatywnym, gdyż kandydat nie spełniał wymogów formalnych przedstawionych w ogłoszeniu. Jednocześnie wskazano, że na dzień formułowania odpowiedzi opublikowane zostało kolejne ogłoszenie o naborze z terminem końcowym aplikacji wyznaczonym na dzień 31 lipca 2021 r. Ponadto dodano, że zaproponowane w zaskarżonej uchwale rozwiązanie zdaniem Starosty zapewniało sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej.
W dalszej kolejności skarżący zaznaczył, że zawiadomieniem z dnia 13 lipca 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze w przedmiocie legalności zaskarżonej uchwały, podnosząc, że jasno sprecyzowane w art. 122 ust. 1 u.p.s. wymagania, które muszą spełniać kandydaci kierujący jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, nie zostały spełnione. Skarżący powołując się na treść ww. przepisu wskazał, że wybrany kandydat nie spełniał wymogów formalnych określonych w powyżej powołanym przepisie, w tym m.in. nie posiadał co najmniej 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej oraz nie posiadał specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, w dacie podjęcia uchwały. Zaznaczono przy tym, że w zawiadomieniu wezwano ponownie o przesłanie dokumentów, które potwierdziłyby spełnienie przez kandydata wymogów formalnych, w odpowiedzi na które to wezwanie wpłynęły pisma z dnia 20 lipca 2021 r., 5 sierpnia 2021 r. oraz 17 sierpnia 2021 r., w których jednak nie znalazły się informacje potwierdzające spełnienie wymagań przez wybranego kandydata. Skarżący wskazał, iż przedłożono dyplom uzyskania specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, który kandydat otrzymał w dniu [...] 2021 r., a zatem prawie rok po powołaniu go na stanowisko Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...]. Powyższe – zdaniem skarżącego – potwierdzało, że w dacie wydania przedmiotowej uchwały wybrany kandydat nie spełniał wymogów formalnych, aby móc skutecznie powierzyć mu funkcję osoby pełniącej obowiązki Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...], choćby nawet tymczasowo.
Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa, w tym art. 122 ust. 1 u.p.s. Podniesiono bowiem, że jak wynikało wprost z przedłożonych dokumentów, dat ich wydania oraz przedłożonych przez stronę przeciwną pism o charakterze wyjaśniającym, Zarząd Powiatu w [...] powierzył obowiązki Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] osobie, która nie spełniała przewidzianych prawem wymogów formalnych, a braki te częściowo uzupełniła w trakcie pełnienia funkcji prawie rok po podjęciu obowiązków, co - zdaniem skarżącego - przemawia za stwierdzeniem nieważności ww. uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w [...] (dalej też jako: organ) wniósł o jej oddalenie jako niczym nieuzasadnionej oraz o wzajemne zniesienie kosztów postępowania pomiędzy stronami. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do poszczególnych zarzutów i wniosków skargi wskazał, że w treści zaskarżonej uchwały jednoznacznie wyrzeczono, iż powierzenie pełnienia obowiązków ma jednoznacznie charakter czasowy, tj. następuje na czas określony – do czasu zatrudnienia Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] po przeprowadzonym postępowaniu konkursowym. Wyjaśniono przy tym, że za pismem z dnia 12 stycznia 2021 r. zwrócono się o dostarczenie dokumentacji na potwierdzenie kwalifikacji zawodowych osoby aktualnie pełniącej obowiązki Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...], gdzie w odpowiedzi na powyższe za pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. wskazano m.in. okoliczności mające potwierdzać prawidłowość powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] na podstawie zaskarżonej uchwały z dnia [...] 2020 r., w tym m.in. heroiczne zapobieganie przez wybranego kandydata rozprzestrzenianiu się COVID-19 w placówce w kwietniu i maju 2020 r., nowoczesne podejście do zagrożenia i skuteczność we wdrożonych rozwiązaniach, praktykowanie podobnych rozwiązań w strukturach jednostek organizacyjnych pomocy społecznej (tj. powierzenie pełnienia obowiązków kierownika/dyrektora jednostki do czasu wyboru kierownika/dyrektora po przeprowadzeniu otwartego postępowania konkursowego), które po przeprowadzanych kontrolach w tych placówkach (również w zakresie polityki zatrudnienia) nie dostarczyły uwag czy zastrzeżeń. Dodano, że w piśmie tym podniesiono, iż stosowane i akceptowane czasowe powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora jednostki organizacyjnej pomocy społecznej dokonało się z udziałem osoby posiadającej najlepsze kwalifikacje i doświadczenie z punktu widzenia realizacji usług dedykowanych pensjonariuszom Domu, również i z tego powodu, że osoby, które dotychczas zastępowały w kierowaniu Domem Pomocy Społecznej byłego Dyrektora podczas jego nieobecności, nie posiadały żadnych kwalifikacji z punktu widzenia realizacji usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi, czy w podeszłym wieku.
Następnie organ przytoczył przebieg postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. uchwały, zainicjowanego zawiadomieniem skarżącego z dnia 13 lipca 2021 r., m.in. wskazując, że za pismem z dnia 20 lipca 2021 r. zajęto stanowisko, w którym podano, że konkurs na stanowisko Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] ogłoszony w dniu 30 marca 2021 r. zakończył się wynikiem negatywnym, albowiem jedyny kandydat nie spełniał minimalnych wymagań kwalifikacyjnych i dlatego też powtórnie Zarząd Powiatu w [...] uchwałą z dnia 29 czerwca 2021 r. ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] z terminem składania ofert wyznaczonym na dzień 30 lipca 2021 r., wobec czego podniesiono, że na obecnym etapie ingerencja w treść zaskarżonej uchwały z dnia [...] 2020 r. pozostawałaby w sprzeczności z obowiązkiem zapewnienia ciągłości działania Domu Pomocy Społecznej w [...]. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, skarżący w pełni akceptował działania Zarządu Powiatu w [...] nakierowane na wyłonienie Dyrektora Domu Pomocy Społecznej spełniającego wymagania określone w art. 122 ust. 1 u.p.s. po przeprowadzeniu otwartego postępowania konkursowego, a tym samym czasowy charakter powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej zgodnie z brzmieniem ww. uchwały z dnia [...] 2020 r.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu, w tych okolicznościach faktycznych oraz formalno-prawnych jest oczywistym, iż działanie Zarządu Powiatu w [...] dokonywało się zgodnie z przepisami prawa (w kierunku obsadzenia stanowiska Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] po przeprowadzeniu otwartego postępowania konkursowego zgodnie z wymaganiami określonymi brzmieniem art. 122 ust. 1 u.p.s.), albowiem w przeciwnym przypadku organ nadzoru zakwestionowałby proces zarządzania placówką przez pełniącego obowiązki Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...], co przecież nie nastąpiło. Dodano przy tym, że na dzień formułowania odpowiedzi na skargę osoba pełniąca obowiązki Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] na podstawie ww. uchwały posiada specjalizację z zakresu pomocy społecznej oraz prawidłowo świadczy obowiązki w obszarze pomocy społecznej. Jednocześnie - w ocenie organu - powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej nie jest w żadnej mierze równoznaczne z powołaniem na to stanowisko, stąd też względem osoby wymienionej w treści ww. uchwały z dnia [...] 2020 r. wymagania, o których mowa w art. 122 ust. 1 u.p.s., nie znajdują bezpośredniego zastosowania.
Odnosząc się natomiast do wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały organ zakwestionował taką możliwość wskazując m.in. na upływ rocznego terminu liczonego od dnia jej podjęcia i powołując w tym zakresie stosowne przepisy u.s.p. (art. 78, art. 79 ust. 1 i art. 82 ust. 1) oraz przytaczając poglądy orzecznictwa i doktryny. W tym zakresie w nawiązaniu do wymagań zawartych w art. 82 u.s.p. i w powiązaniu z okolicznościami niniejszej sprawy wskazano, że kwestionowana uchwała jest w posiadaniu skarżącego od dnia 2 lipca 2021 r., a przy tym nie jest ona aktem prawa miejscowego oraz z jej udziałem nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru w trybie art. 78 u.s.p. Stąd też w ocenie organu, w okolicznościach sprawy niewątpliwie warunki ujawnione w przepisie art. 82 u.s.p. zostały spełnione i tym samym pozostają one w opozycji do oczekiwań zawartych w treści skargi związanych ze stwierdzeniem nieważności uchwały organu.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu, zarzuty wyrażone w treści skargi należy uznać za nieuzasadnione, co powinno skutkować jej oddaleniem.
Na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. strona przeciwna wniosła z ostrożności procesowej o wyrzeczenie w wyroku, że uchwała wywołuje skutki prawne do chwili uprawomocnienia się wyroku, w oparciu o art. 152 § 1 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] 2020 r. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...].
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, aczkolwiek wniosek zaskarżenia o stwierdzenie nieważności uchwały nie mógł zostać uwzględniony.
Wojewoda Małopolski jest podmiotem legitymowanym do zaskarżenia uchwały.
Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, że w myśl art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1526; powoływanej dalej jako "u.s.p.") do zadań zarządu powiatu należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.
Stosownie do treści art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268; powoływanej dalej jako "u.p.s.") w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że osoba, której zaskarżoną uchwałą powierzono pełnienie obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] – S. L. - powyższych wymogów nie spełniała. Dyplom uzyskania specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej kandydat otrzymał w dniu [...] 2021 r., a zatem prawie rok po powierzeniu mu pełnienia obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...].
Zdaniem Sądu za wadliwą należy uznać uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, jak i taką, która nie realizuje powierzonego zakresu zadań, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za niezbędne. Wymóg posiadania co najmniej 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej oraz specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, wynika wprost z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Omawiany przepis wymaga od osoby kierującej jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej stosownych kwalifikacji i spełnienia określonych warunków, wymogi te - w braku odmiennej regulacji - obowiązują również w chwili powierzenia stanowiska danej osobie. W przeciwnym razie dochodziłoby do sytuacji zatrudniania na takich stanowiskach osób niespełniających kryteriów ustawowych, co stanowi naruszenie prawa w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za niezbędne.
Reasumując, w świetle bezspornych ustaleń stanu faktycznego należy przyjąć, że wymogi określone w art. 122 ustawy o pomocy społecznej obowiązują także osoby, którym powierzono pełnienie obowiązków kierownika jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Skoro zakwestionowaną uchwałą powierzono te obowiązki osobie niespełniającej wymogów ustawowych, czego organ nie negował, to uchwała narusza prawo w sposób istotny. Konsekwentnie należy przyjąć, że realizując powołane zadania organ (strona przeciwna) nie może działać w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.
Należy podnieść, że zgodnie z art. 78 u.s.p. starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Starosta przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w art. 78 ust. 1 u.s.p., uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu oraz inne uchwały objęte zakresem nadzoru izby. Doręczenie wojewodzie odpisu uchwały przez inny podmiot, w odrębnym celu i jako kopia nie potwierdzona za zgodność z oryginałem, nie spełnia wymogów doręczenia, o jakim mówi art. 78 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Wynikający z powołanych wyżej przepisów obowiązek przedstawiania wojewodzie uchwał rady powiatu dotyczy wszystkich uchwał organu stanowiącego powiatu, choćby nawet miały charakter decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Natomiast jeśli chodzi o uchwały zarządu powiatu, ustawodawca postanowił, że starosta zobowiązany jest do przedstawienia wojewodzie tylko niektórych z nich, a mianowicie stanowiących przepisy porządkowe oraz objętych zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej. Ograniczenie to nie rzutuje w żaden sposób na zakres kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwał zarządu. Organ nadzoru może poznać treść uchwał zarządu powiatu, które nie podlegają doręczeniu w trybie art. 78 u.s.p., dzięki skorzystaniu z kompetencji ustanowionej na mocy art. 77a u.s.p. Na tej samej podstawie organ nadzoru może uzyskać uzasadnienie uchwały i towarzyszącej jej dokumentacji.
W niniejszej sprawie starosta nie miał obowiązku przedstawienia zaskarżonej uchwały wojewodzie. Uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego. Wobec powyższego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż upłynął rok od jej podjęcia. Zgodnie z art. 82 ust. 2 u.s.p. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 tego przepisu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Powyższa regulacja wprowadza zasadę niewywoływania przez uchylony akt lub czynność skutków prawnych, dopuszczając jednocześnie odstępstwo od powyższej zasady, gdy sąd postanowi inaczej. W punkcie II wyroku Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała wywołuje skutki prawne do chwili uprawomocnienia się wyroku, uznając, że jest to niezbędne w celu zapewnienia funkcjonowania Domu Pomocy Społecznej w [...]. Strona skarżąca nie zarzucała nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówki, a strona przeciwna podkreślała, że osoba, której zaskarżoną uchwałą powierzono wykonywanie obowiązków Dyrektora tej placówki z obowiązków wywiązuje się prawidłowo. Zdaniem Sądu w tej sytuacji konieczne jest zapewnienie ciągłości funkcjonowania placówki.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III wyroku, zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.