III SA/Kr 1665/21

III SA/Kr 1665/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-05-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /sprawozdawca/
Hanna Knysiak-Sudyka
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 2586/22 - Wyrok NSA z 2025-10-23
Skarżony organ
Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
Art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Ewa Michna ( spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu Anny Kojs na uchwałę Rady Gminy Chełmiec z dnia 3 czerwca 2016 r. nr XVIII/354/2016 w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących projektów statutów sołectw stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Uzasadnienie
Rada Gminy Chełmiec, działając na podstawie art. 5a i art. 35 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 583) - dalej: u.s.g., podjęła 3 czerwca 2016 r. uchwałę nr XVIII/354/2016 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących projektów statutów. Treść uchwały brzmiała:
"Na podstawie art. 5ai art. 35 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 poz. 446) Rada Gminy Chełmiec uchwala co następuje:
§1
1.Przeprowadzić konsultacje społeczne z mieszkańcami Gminy Chełmiec zamieszkałymi w sołectwach: Biczyce Dolne, Biczyce Górne, Boguszowa, Chełmiec, Chomranice, Dąbrowa, Januszowa, Klęczany, Klimkówka, Krasne Potockie, Kunów, Kurów, Librantowa, Naściszowa, Mała Wieś, Niskowa, Marcinkowice, Paszyn, Piątkowa, Rdziostów, Świniarsko, Trzetrzewina, Ubiad, Wielogłowy, Wielopole, Wola Kurowska, Wola Marcinkowska w celu zasięgnięcia opinii w sprawach projektów statutów sołectw.
2.Udział w konsultacjach dotyczących projektów statutów sołectw mogą brać mieszkańcy danego sołectwa.
3.Konsultacje zostaną przeprowadzone w okresie od 1 lipca 2016 roku do 30 września 2016 roku.
§2
Projekty statutów sołectw udostępnione będą do publicznego wglądu w okresie konsultacji w:
Biurze Rady Gminy Chełmiec Urzędu Gminy Chełmiec,
Na stronie internetowej BIP Gminy Chełmiec oraz www.chelmiec.pl
U Sołtysów wymienionych w § 1 ust. 1.
§3
1.Konsultacje polegać będą na kierowaniu do Sekretarza Gminy Chełmiec pisemnych opinii, wniosków i uwag mieszkańców Sołectw do projektów Statutów Sołectw.
2.Opinie, wnioski i uwagi o których mowa w ust. 1 mogą być indywidualne od mieszkańców lub złożone przez Sołtysa zbiorcze podjęte podczas Zebrania Wiejskiego.
§4
1.Wyniki konsultacji mają charakter opiniodawczy i nie będą wiążące dla organów Gminy.
2.Opinie, uwagi i wnioski dotyczące projektów na sesji Rady Gminy Chełmiec do dnia 31 października 2016 r.
§5
Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Chełmiec.
§ 6
Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t.j. Dz.U. 2019, poz. 1461), przez zaniechanie jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym i przyjęcie, że zaskarżona uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, podczas gdy jako akt prawa miejscowego podlegała ona ogłoszeniu we wskazanym organie publikacyjnym i mogła wejść w życie najwcześniej 14 dni od dnia jej ogłoszenia.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy zasadniczej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Uszczegółowieniem powyższej normy konstytucyjnej jest art. 40 ust. 1 u.s.g., który przyznaje radzie gminy kompetencję do stanowienia - na podstawie upoważnień ustawowych - aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Tak ustanowione przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego akty podlegają - zgodnie z art. 42 u.s.g. - ogłoszeniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis art. 4 ust. 1 powołanej ustawy przewiduje zaś, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie aktu normatywnego jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy). Obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego w odpowiednim organie publikacyjnym jest jednym ze standardów demokratycznego państwa prawnego i nie doznaje wyjątków.
Prokurator wskazał, że mimo że ustawodawca nie przedstawił definicji legalnej aktu prawa miejscowego, to jednak w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjęto, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zdaniem Prokuratora taki charakter posiada zaskarżona uchwała rady gminy mająca swoje oparcie ustawowe w normie art. 5a ust. 2 u.s.g. Treść i zakres podmiotowy tej uchwały rozstrzyga bowiem o jej charakterze jako aktu prawa miejscowego. Uchwała ta zawiera normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające uprawnionych do udziału w konsultacjach. Takiej kwalifikacji nie może przy tym zmieniać to, że akt ustanowiono na potrzeby jednych tylko konsultacji. Przyjmuje się, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada dyskrecjonalną kompetencję w zakresie decyzji o wyborze sposobu regulowania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Ma on bowiem możliwość podjęcia jednej uchwały, na podstawie której w danej jednostce samorządu terytorialnego będą przeprowadzane wszystkie konsultacje z mieszkańcami. Możliwe jest także ustanowienie uchwały określającej zasady i elementy trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami wspólne dla wszystkich konsultacji, które będą uzupełniane regulacjami odrębnych uchwał zawierających zasady i elementy trybu swoiste tylko dla konkretnych konsultacji. Kolejną możliwością jest stanowienie zasad i trybu przeprowadzania każdych konsultacji odrębną uchwałą. Niewątpliwie zatem zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego skutkowało wnioskiem, że zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Co więcej, taka uchwała, jak każdy akt normatywny, zwierający przepisy powszechnie obowiązujące, winna była zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy przewidywać odpowiednie vacatio legis, które co do zasady nie mogło być krótsze niż 14 dni. W zaskarżonej uchwale w § 4 uregulowano zaś, że wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.
Prokurator wskazał też, że Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na jego pismo z 1 października 2021 r., zawierające pytanie o to, czy zaskarżone uchwała była opublikowana w Dzienniku Urzędowym, a jeżeli tak to w jakiej dacie i pod jakim numerem, nie odpowiedział na tak zadane pytanie. Natomiast Przewodniczący Rady Gminy Chełmiec na tożsame pytanie odpowiedział wprost, że uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym.
Prokurator wskazał, że brak publikacji zaskarżonej uchwały, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oznaczał, że uchwała ta nie weszła w życie. Powyższe jednak nie oznaczało, że przez sam brak publikacji uchwała nie była ona aktem prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego nie staje się bowiem aktem kierownictwa wewnętrznego przez sam fakt braku publikacji przepisanej dla prawa miejscowego, ale pozostaje aktem prawa miejscowego, który nie wszedł w życie z powodu braku prawidłowej publikacji. Prokurator cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12 podał, że "uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 u.s.g., zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.".
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Chełmiec wniósł o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie art. 5a i art. 35 ust. 1 u.s.g. Rada Gminy Chełmiec podjęła zaskarżoną uchwałę. Uchwała ta była przekazana do Wojewody Małopolskiego, który w trybie nadzoru nie wniósł żadnych uwag i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie organu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjną przesłanką ustanowienia przez nie aktu prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie ustanowione w akcie rangi ustawy. Ustawowa norma kompetencyjna upoważniająca do działania nie jest jednak jedynym kryterium kwalifikującym dany akt jako akt prawa miejscowego. Przyjmuje się, że normy powszechnie obowiązujące to normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kreujące prawa i obowiązki po stronie obywateli. Cecha generalności oznacza, że ta norma skierowana jest do nieoznaczonego bliżej kręgu adresatów. Organ cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2011 r., II OSK 2039/11, podał, że "dany akt organu gminy jest aktem prawa miejscowego jeśli jest aktem o charakterze normatywnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), ogólnym (generalnym) i abstrakcyjnym". Podał też, że akt taki musi być wydany na podstawie upoważnienia ustawowego, a zatem o akcie prawa miejscowego można mówić, jeśli kształtuje on sytuację prawną nieograniczonej ilości adresatów (w tym też określonej ich kategorii) i może mieć zastosowanie w nieograniczonej ilości przypadków w przyszłości. W tym zakresie organ powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2011 r., II OSK 674/11.
W ocenie organu to Prokurator błędnie zakwalifikował zaskarżoną uchwałę jako akt prawa miejscowego, podczas gdy uchwałę tą nie cechuje abstrakcyjność. Organ wskazał, że cecha abstrakcyjności wyraża się tym, że norma prawna będzie wielokrotnie stosowana, o ile tylko zaistnieją przesłanki faktyczne warunkujące jej zastosowanie. Tymczasem kwestionowana uchwała określa zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji dotyczących projektów statutów sołectw. Moc obowiązywania tego aktu ustała po zakończeniu jednorazowych konsultacji w sprawie projektów statutów sołectw. Na podstawie podjętej uchwały nie ma możliwości przeprowadzenia ponownie konsultacji w tej samej sprawie. Wobec tego w ocenie organu brak było podstaw do zastosowania w przedmiotowej uchwale trybu wejścia w życie określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Organ podał, że publikacji w dzienniku urzędowym podlegają wyłącznie uchwały zakwalifikowane do aktów prawa miejscowego oraz uchwały nie będące prawem lokalnym - jednakże wyłącznie w przypadku, gdy przepisy szczególne tak stanowią. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów prawnych podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zdaniem organu uchwała podjęta na podstawie art. 5a u.s.g. nie posiada waloru aktu prawa miejscowego. Walor aktu prawa miejscowego mają jedynie te uchwały, których regulacje nie będą ograniczały się do konkretnych konsultacji, ale z woli organu stanowiącego możliwe będzie ich wielokrotne stosowanie w nieograniczonej przestrzeni czasowej. Na poparcie zajętego stanowiska organ wskazał na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2018r., II OSK 2353/16. Organ podał też, że przepis art. 5a u.s.g. upoważnia Radę Gminy do podejmowania uchwał ustalających tryb i zasady przeprowadzania konsultacji odrębnie (indywidualnie) dla każdej sprawy. Potrzeba taka może wystąpić ze względu na specyfikę konsultowanego problemu lub inne szczególne okoliczności sprawy. Jednakże taka uchwała pozbawiona będzie waloru aktu prawa miejscowego. Powyższy przepis daje także prawo normowania tych spraw w sposób ogólny, wyznaczający reguły postępowania, które będą wyznaczane zawsze wtedy, gdy zaistnieje potrzeba przeprowadzenia konsultacji, bez względu na ich przedmiot. Wówczas taka uchwała mieścić się będzie w kategorii aktów prawa miejscowego. Organ powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2012 r., sygn. II OSK 1848/12.
Na rozprawie w dniu 23 maja 2022 r. strony podtrzymały swoją argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ zaskarżona uchwała nawet w sytuacji przygotowania jej dla potrzeb jednorazowej sytuacji konsultowania z mieszkańcami projektów statutów sołectw, była aktem prawa miejscowego. Skierowana została bowiem do wszystkich mieszkańców gminy i zawierała ogólne normy o charakterze abstrakcyjnym. Powinna więc zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak publikacji i błędne określenie daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały był istotnym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały.
Przedmiotem kontroli Sądu był uchwała Rady Gminy Chełmiec z dnia 3 czerwca 2016 r., nr XVIII/354//2016 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznej.
Rozpoznając sprawę Sąd kierował się poglądami sądów administracyjnych, w analogicznych sprawach, w szczególności oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 listopada 2020 r., III SA/Kr 500/20. Z tych to powodów uzasadnienie powtarza przedstawioną w nim argumentację.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.".
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
W niniejszej sprawie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Brak jest ustawowych definicji obu pojęć, co powoduje konieczność odwołania się w tym zakresie do stanowiska wypracowanego przez doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie między innymi przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi w szczególności o naruszenia przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy też wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści naruszonego przepisu. Nie jest natomiast konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy uchwała w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących projektów statutów sołectw, podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., stanowi akt prawa miejscowego podlegający obowiązkowemu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stosownie do art. 2 ust. 1 w zw. art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Przepis art. 5a cyt. ustawy stanowi zaś (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały), że wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (ust. 2). Kwalifikacja uchwał stanowionych na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. jako aktów prawa miejscowego jest powszechna w literaturze i orzecznictwie. Takiej kwalifikacji nie zmienia to, że akt ustanowiono na potrzeby jednych tylko konsultacji (wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11; E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 113; I. Skrzydło-Niżnik, Komentarz do art. 10a ustawy o samorządzie województwa [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, pod redakcją. P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, s. 101). Odmiennego poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z 20 marca 2012 r. w sprawie I OSK 2299/11 (z glosą krytyczną Jakuba Wilka, LEX nr 126470), jako odosobnionego i bez szerszego uzasadnienia Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę nie podziela.
Zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy tworzą zespół norm adresowanych do mieszkańców, które określają uprawnienia i obowiązki mieszkańców, a nie poszczególnych osób. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie prezentowany był pogląd, że mimo jednorazowego zastosowania określone akty są aktami prawa miejscowego, jeżeli zawierają normy prawne, z których wynikają uprawnienia lub obowiązki dla określonej kategorii podmiotów. Przykładem takich aktów są uchwały o nadaniu lub pozbawieniu drogi określonej kategorii uchwały nadając nazwę ulicom, czy uchwały o likwidacji szkoły (wyrok NSA z 29 maja 2015 r., II GSK 942/14).
Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/01).
Zdaniem Sądu fakt, że zaskarżona uchwała dotyczy jednorazowych konsultacji w wymienionych sołectwach, nie uzasadnia przyjęcia, że nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera ona normy prawne w postaci zasad i trybu przeprowadzenia tych konsultacji określające uprawnienia pewnej kategorii podmiotów wyróżniających się wskazaną cechą. W tym przypadku adresatem tych norm są mieszkańcy sołectw, a więc podmioty określone przez wskazanie cechy w postaci zamieszkiwania na danym terenie, nie zaś określonych z imienia, czy nazwy. Zatem treść i zakres przedmiotowej uchwały przesądzają jej charakter, jako aktu prawa miejscowego, dlatego że zawiera normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające uprawnionych do udziału w konsultacjach.
Powyższe ustalenie prowadzi do konstatacji, że warunkiem wejścia w życie przedmiotowego aktu jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 88 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak publikacji powyższego aktu we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, że nieważność zaskarżonej uchwały mogła zostać stwierdzona nawet po roku od daty jej podjęcia. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyroki NSA: z 23 października2008 r., I OSK 701/08; z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis ten stanowi: "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy". Końcowy § 6 zaskarżonej uchwały jest ewidentnie sprzeczny z powołaną wyżej regulacją prawną.
Nie miało przy tym znaczenia dla stwierdzenia istotności naruszeń procedury podejmowania i ogłaszania aktów prawnych, że sam akt został przekazany do Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, który nie wnosił żadnych uwag i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd administracyjny kontrolując uchwałę organów samorządu terytorialnego nie jest ograniczony stanowiskiem organów nadzoru podejmowanych w trybie art. 91 u.s.g, chyba że zaskarżona uchwała przed rozstrzygnięciem sądu, została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Zarzuty skargi są zatem uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.