III SA/Kr 1654/21

III SA/Kr 1654/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-04-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Ewa Michna /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2136/22 - Wyrok NSA z 2023-08-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję w części tj. w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 111
Art. 17 ust. 1 i 4, art. 24, 27, 27  ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia: "za okres od 1 października 2021 r."
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 7 października 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 4, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej E. S. uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021 r. nr [...] i orzekło o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 01.10.2021r., na czas nieokreślony w kwocie 1971 zł (słownie jeden tysiąc dziewięćset siedemdziesiąt jeden złotych 00/00 ), z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką panią M. C.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 11 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką M. C.
Prezydent Miasta po rozpoznaniu ww. wniosku decyzją z dnia [...] 2021 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z przedłożonej dokumentacji wynika, że M. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na stałe. Niepełnosprawność istnieje od 72 roku życia, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 16 grudnia 2020 r. W związku z powyższym świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane, bowiem niepełnosprawność postała później niż do ukończenia 18 roku życia. Ponadto przeciwko przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przemawia treść art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma, tak jak w niniejszej sprawie, ustalone prawo do emerytury.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skarżąca. Wskazała, że jej matka M. C. jest osobą wymagającą stałej opieki i niemogącą samodzielnie egzystować, a ona jest jej jedynym dzieckiem i tylko na niej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki. Z uwagi na zły stan zdrowia M. C., nie może podjąć zatrudnienia. Do odwołania dołączyła zaświadczenie lekarskie z dnia 7 maja 2021r., podpisane przez lekarza medycyny rodzinnej, z którego wynika iż: pacjentka M. C. leczona jest wielospecjalistycznie, wymaga leków, opieki lekarskiej i opieki osób trzecich, pacjentką opiekuje się córka. Następnie do akt dołączono kolejne zaświadczenie lekarskie z dnia 17 sierpnia 2021r. dot. stanu zdrowia M. C., z którego wynika, m.in., iż pacjentka z zaawansowaną chorobą Alzheimera wymaga całodobowej opieki, którą opiekuje się córka.
W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję.
W swoich rozważaniach Kolegium, zwróciło uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 który stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania niepełnosprawności.
W dalszej części rozważania, organ odwoławczy powołując się na treść art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., stwierdził, że osoba opiekująca się osobą niepełnosprawną mająca ustalone prawo do emerytury (renty) może dokonać wyboru pomiędzy prawem do emerytury (renty) a prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, a wybór świadczenia pielęgnacyjnego jest równoznaczny z koniecznością zawieszenia prawa do emerytury.
Organ odwoławczy wskazał również, że skarżąca opiekuje się chorującą na Alzheimera matką, która jest wdową. Z oświadczenia skarżącej z dnia 7 maja 2021r., wynika, że od maja 2020r. choroba szybko postępuje, a opieka nad matką jest praktycznie całodzienna. Skarżąca z matką przebywa od 7.00 lub 8.00 rano, do wieczora. Zdarza się, że całodobowo. W chwili kiedy jej nie ma, po pracy przyjeżdża syn, który zostaje na noc. Opieka polega na czesaniu, czasem ubieraniu i rozbieraniu, pomocy przy prysznicu, robieniu zakupów, gotowaniu, pomocy przy jedzeniu.
Nadto jak wynika z akt sprawy skarżąca do końca września 2021r. pobierała emeryturę, jednak na wniosek złożony w dniu 22 września 2021r. wypłata emerytury została wstrzymana od dnia1 października 2021r. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że zasadnym jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, poczynając od dnia 1 października 2021 r. tj. od dnia zawieszenia emerytury.
Kolegium podkreśliło, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności art. 17 ust 5 pkt. 1 nie jest możliwym pobieranie obu tych świadczeń jednocześnie. W ocenie Kolegium przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia przez nią wniosku tj. 11 stycznia 2021 r., spowodowałoby w istocie pobieranie przez nią zarówno emerytury jak i świadczenia pielęgnacyjnego, co w świetle cyt. przepisu ustawy jest niedopuszczalne.
Na powyższą decyzję skarżąca E. S., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie w jakim odmówiono jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od stycznia 2021 r. do 30 września 2021 r.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że świadczenie powinno jej zostać przyznane od dnia złożenia przez nią wniosku o jego przyznanie a nie od dnia, w którym zawiesiła emeryturę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonych decyzji wykazała, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem prawa.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej u.ś.r.. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. a, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26.06.2019 r. (SK 2/17, OTK-A 2019, nr 36) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał w uzasadnieniu wskazał, że mając na względzie te ustalenia, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W odniesieniu do pozostałych świadczeń określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1a u.ś.r. trafnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że należy uzupełnić wynik wykładni językowej tej normy o wynik wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można jedynie do nich ograniczać się i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. W w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.03.2022 r. (I OSK 1160/21, LEX nr 3327421) stwierdzono, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Zgodnie z kolei z art. 24 ust. 2 u.ś.r. świadczenie rodzinne ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżąca E. S. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matka M. C., który orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 16 grudnia 2020r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Pani M. C. jest wdową. Skarżąca jest jedyna osobą, która ma możliwość zapewnienia matce opieki. Organy administracyjne nie miały wątpliwości co do istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowanie zatrudnienia a sprawowaniem przez skarżąca opieki nad niepełnosprawną matką.
W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać także stanowisko Kolegium, że w przypadku skarżącej nie bierze się pod uwagę warunku ustalonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trafnie w tym zakresie przyjęto - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - że art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały podstawy do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, poczynając od 1 października 2021r., pomimo, że wniosek skarżącej został złożony 11 stycznia 2021r. Kolegium odmówiło bowiem wypłaty świadczenia za okres od stycznia 2021r. do października 2021r. Podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium za sporny okres stanowiło ustalenie, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., ponieważ skarżąca pobierała emeryturę. Wypłata emerytury ta została zawieszona na podstawie Decyzji z dnia 30.09.2021r. począwszy od dnia 1 października 2021r.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wnioskowane świadczenie powinno być przyznane począwszy od miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek inicjujący postępowanie w sprawie.
Art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewiduje, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Taki wybór przysługuje również w przypadku pobierania przez stronę emerytury. Aktualnie za taką interpretacją opowiada się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach w sprawach o sygn. akt: I OSK 1546/19, I OSK 254/20, I OSK 2375/19 oraz I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Podkreślenia jeszcze wymaga, że na tle wykładni omawianych przepisów obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy interpretować obecnie w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, ale jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Należy bowiem wskazać, że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1257; OTK-A 2019/36). Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, a z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. W ocenie Trybunału sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Mimo zakresowego charakteru wyrok ten ukierunkowuje interpretację przepisów ustawy, wskazując na podstawy do dokonania wykładni w zgodzie z Konstytucją. Stąd w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 i 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 prezentowane jest rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń - pielęgnacyjnego albo emerytalno-rentowego.
Trafnie też akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując odpowiednio rozwiązania proceduralne gwarantujące jej przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej wcześniejszą decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy faktycznie uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego (por. wyrok NSA z 25.11.2021 r., I OSK 1004/20, LEX nr 3268931., wyroki NSA z dnia: 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18; 12 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1175/18; 18 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1676/18; 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20; dnia 28 października 2021 r., sygn. I OSK 729/21 oraz wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20; z dnia 22 października 2021 r., sygn. I OSK 690/21, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Co więcej na czas trwania procedury administracyjnej, strona, która za zawiesiłaby wcześniej wypłatę należnej jej emerytury byłaby pozbawiona środków do życia.
Zagadnieniem prawnym w niniejszej sprawie jest jednak określenie od kiedy skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji gdy faktycznie pobierała ona emeryturę.
Należy zauważyć, że celem regulacji określonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesne pobieranie różnych świadczeń. Samo jednak dokonanie przez skarżącą wyboru świadczenia jest decydujące dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W kontrolowanej sprawie Kolegium tego wyboru nie uwzględniło, biorąc pod uwagę wyłącznie fakt zawieszenia wypłaty emerytury począwszy od 1 czerwca 2021 r. Takie działanie organu spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącej do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. Sąd nie podziela stanowiska, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (wyrok NSA z 24.02.2021 r., I OSK 2478/20, LEX nr 3147465). Stanowisko to jest bowiem sprzeczne z wykładnią prokonstytucyjną art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz w zw. z odpowiednio stosowanym art. 27 ust. 5 u.ś.r. to jest z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Osoba, która bowiem nie otrzymuje żadnego świadczenia w momencie złożenia wniosku byłaby lepiej traktowana, niż ta która otrzymuje świadczenie emerytalne, gdyż jej świadczenie pielęgnacyjne zostałoby wypłacone od momentu wystąpienia z wnioskiem do organu gminy. Co więcej stanowi to zaprzeczenie prawa do dokonania wyboru świadczenia przez osobę opiekującą się osobą niepełnosprawną, przez okres trwania postępowania administracyjnego w sprawie przegnania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jej prawo wyboru ograniczałoby się jedynie do albo wstrzymania wypłaty emerytury od momentu wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne i pozostanie bez środków do życia przez czas trwania całej procedury (ten czas może przeciągnąć się nawet na wiele miesięcy), albo nie zawieszać wypłacania emerytury przez czas trwania postępowania administracyjnego i liczyć się z tym, że świadczenie pielęgnacyjne zostanie jej wypłacone dopiero od faktycznego momentu jej zawieszenia. Zdaniem Sądu orzekającego nie jest to de faco pozostawienie stronie jakiegoś racjonalnego wyboru, który powinna mieć zagwarantowany na podstawie odpowiednio stosowanego art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Należy przy tym podkreślić, że istnieje możliwość na podstawie art. 138 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504) zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego (wyrok SN z 4.09.2007 r., I UK 90/07, OSNP 2008, nr 19-20, poz. 301) nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu art. 138 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) to świadczenie wypłacone mimo zaistnienia leżących po stronie ubezpieczonego okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części. Niewątpliwie w tym przypadku skarżąca powinna była bowiem zawiesić wypalanie emerytury począwszy od dnia wystąpienia z wnioskiem i miała świadomość, że przysługuje jej tylko jedno świadczenie wybrane przez nią jako wyższe, od momentu wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zrobiła tego jedynie z uwagi na fakt, że w ten sposób zostałaby pozbawiona środków do życia na czas trwania całej procedury.
Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyrokach m.in. z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19) i z dnia 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 764/20) wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny oparł się w tym względzie na wykładni literalnej, która w przypadku gdy świadczenie jest wypłacane z budżetów różnych organów administracyjnych jest także zgodna z wykładnia funkcjonalną i systemową. Gdyby bowiem organ jednostki samorządu terytorialnego dokonał swoistego potrącenia ze świadczenia pielęgnacyjnego kwot wypłaconych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczeń emerytalnych, to okazałoby się, że niejako jest on wzbogacony kosztem budżetu ZUS. Stąd organ gminy powinien w całości wypłacić świadczenie pielęgnacyjne od momentu wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem, a ZUS powinien dochodzić wypłaconej emerytura jako nienależnie pobrane świadczenie.
W związku z powyższym zastosowanie procedury administracyjnej, która po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od momentu wystąpienia z wnioskiem nakazuje zwrot nienależnie pobranego świadczenia emerytalnego jest zgodna z zaprezentowaną linią orzeczniczą. Zdaniem Sądu nie sposób bowiem przyjąć interpretacji, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, aby uzyskać je począwszy od daty wystąpienia z wnioskiem, musiała od razu rezygnować z innego należnego jej świadczenia. Oznaczałoby to bowiem, że na czas trwania procedury, która może toczyć się nawet kilka lat pozostawałaby bez żadnych środków do życia, bo z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną nie może podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. System prawny oferuje możliwość rozwiązania tego problemu, w ten sposób, że ani osoby wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ani budżet Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie poniosą szkody.
W konsekwencji powyższego uznać należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., z pominięciem treści przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy zawieszona została wypłata emerytury, a więc w rozważanym przypadku od 1 października 2021 r.
Wobec powyżej stwierdzonego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa materialnego Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie daty początkowej przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego.