III SA/Kr 1645/21

III SA/Kr 1645/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /sprawozdawca/
Marta Kisielowska
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
Art. 15 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 września 2021 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 września 2021 r. (znak [...]), wydana na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195), art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. I5zzzn ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2021 r. (znak: [...]) o wymierzeniu L. W. kary pieniężnej 5 000 zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie - i orzekająca tę karę w kwocie 1 000 zł.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
L. W. (dalej skarżący) został w dniu 15 marca 2021 r. skierowany przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej do wykonania testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2, w związku z wystąpieniem u niego objawów grypopochodnych. Skierowanie na wykonanie wskazanego wyżej testu było równoznaczne z obowiązkiem poddania się kwarantannie. Powyższe, jak wskazywały orzekające organy, wynikało z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316). Okres kwarantanny trwał zatem od dnia skierowania do wykonania testu (15 marca 2021 r.) do dnia 24 marca 2021 r., zaś kwarantanna odbywać się miała w miejscu zamieszkania L. W., tj. przy ul. Centralnej 84 w Łowiczkach. Informacja o kwarantannie została wpisana do systemu EWP i miała zostać przekazana skarżącemu przez lekarza w ramach telekonsultacji, która miała miejsce w dniu 15 marca 2021 r.
Przeprowadzona w dniu 16 marca 2021 r. przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji w Z kontrola wykazała, że L. W. w tym dniu nie przebywał na kwarantannie w miejscu zamieszkania. Na tę okoliczność została sporządzona w dniu kontroli notatka urzędowa funkcjonariuszy Policji. W oparciu o tę notatkę, Powiatowy Inspektor Sanitarny, w dniu 24 marca 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie wobec L. W. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązującej go kwarantanny.
W dniu 30 marca 2021 r. L. W. złożył przed organem I instancji wyjaśnienia, z których wynikało, że wskutek wystąpienia objawów chorobowych kontaktował się telefonicznie z lekarzem Ośrodka Zdrowia w Z, a następnie wobec braku poprawy, po 5 lub 6 dniach kontakt ten ponowił. Telekonsultacja lekarska miała miejsce w dniu 15 marca 2021 r. Od lekarza otrzymał receptę oraz informację, że zostanie skierowany na badanie w kierunku infekcji SARS-CoV-2. Nadto, L. W. oświadczył, że 15 lub 16 marca 2021 r. (tj. w dacie kontroli przestrzegania kwarantanny) udał się do szpitala prywatnego, którego nazwy nie podał, a po 5-ciu dniach wrócił do domu po przebytym leczeniu. Podkreślił, że nie miał wiedzy, iż od 15 do 24 marca 2021 r. obowiązywała go kwarantanna w miejscu zamieszkania. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji zwrócił się do L. W. o dostarczenie zaświadczenia o pobycie w szpitalu wraz ze wskazaniem okresu leczenia w tej placówce. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący podał, że zaświadczenia takiego nie posiada. Nadto organ I instancji sprawdził, czy L. W. poddał się badaniu, na które został skierowany, tj. czy wykonał test diagnostyczny w kierunku SARS-CoV-2. W aktach znajduje się adnotacja pracownika PSSE z dnia 20 kwietnia 2021 r., z której wynika, że przedmiotowego testu skarżący nie wykonał. W toku postępowania, organ I instancji, realizując wniosek skarżącego, doręczył mu kopie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Po dokonaniu tej czynności, Powiatowy Inspektor Sanitarny, pismem z dnia 25 maja 2021 r. wystąpił do Przychodni Z z zapytaniem, czy L. W. został poinformowany za pomocą SMS-a lub w inny udokumentowany sposób o konieczności przeprowadzenia testu w kierunku COVID-19 oraz o nałożeniu na niego obowiązku kwarantanny. Z odpowiedzi powyższej placówki (pismo z dnia 2 czerwca 2021 r.), udzielonej w oparciu o dokumentację medyczną wynikało, że L. W. został poinformowany podczas teleporady w dniu 15 marca 2021 r. przez lekarza o zleceniu pobrania wymazu w kierunku infekcji SARS-CoV-2. Zlecenie zostało wystawione poprzez system "gabinet.gov.pl" z adnotacją o potrzebie karetki wymazowej w celu pobrania materiału do badań w domu pacjenta. Ze wskazanego wyżej pisma wynikało również, iż Przychodnia Z nie powiadamia pacjentów o zleceniu wykonania testu i kwarantannie poprzez system SMS, a pacjenci są o tym informowani osobiście podczas teleporady, co wpisywane jest do dokumentacji medycznej.
W oparciu o przedstawione ustalenia, Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...] 2021 r. decyzję (znak: [...]), którą wymierzył L. W. karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za niezastosowanie się w dniu 16 marca 2021 r. do obowiązku poddania się kwarantannie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 48a ust. 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wskazany przepis stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa m.in. w art. 46b pkt 5 (obowiązku poddania się kwarantannie), podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 złotych. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy, kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W ocenie organu I instancji, kara 5 000 zł była w tym przypadku adekwatna.
Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniósł L. W. kwestionując prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.
W toku postępowania odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Sanitarny ustalił, że L. W. utrzymuje się z renty inwalidzkiej w wysokości 1739 zł i od ponad 30 lat samotnie wychowuje niepełnosprawnego syna.
Organ odwoławczy decyzją z dnia 23 września 2021 r. (znak [...]) orzekł w sposób wskazany na wstępie uzasadnienia. Podzielił ustalenia organu I instancji o naruszeniu przez L. W. obowiązku kwarantanny nałożonej na niego w związku ze skierowaniem do diagnostyki laboratoryjnej w celu wykonania testu diagnostycznego w kierunku wirusa SARS-CoV-2. Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaakcentował, że odwołujący się został poinformowany podczas teleporady w dniu 15 marca 2021 r. przez lekarza o zleceniu pobrania wymazu w kierunku infekcji SARS-CoV-2 i o kwarantannie. Zlecenie zostało wystawione poprzez system "gabinet.gov.pl" z adnotacją o potrzebie karetki wymazowej w celu pobrania materiału do badań w domu pacjenta. W tym zakresie organ odwoławczy powołał, cytowane wyżej pismo placówki medycznej. Stwierdził też, iż w sprawie nie ulegało wątpliwości, że L. W. zleconego testu nie wykonał, jak i to, że w dniu 16 marca 2021 r. nie przebywał na kwarantannie. Brak też dowodu o pobycie odwołującego się, w okresie nałożonej kwarantanny, w prywatnym szpitalu w celu odbycia leczenia.
Organ II instancji wskazał, że obowiązek poddania się kwarantannie od dnia wystawienia skierowania do wykonania testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2 w czasie wystawienia skierowania, wynikał z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316). Obecnie taki sam obowiązek wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 861). Kwarantanna nałożona w przedstawionym trybie, jest wynikiem wydania skierowania przez lekarza POZ, a okoliczność ta jest samoistną i jedyną przesłanką do objęcia danej osoby kwarantanną.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny - chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, skoro w dniu 16 marca 2021 r. zgodnie z ustaleniami Policji, L. W. nie przebywał pod adresem wskazanym jako miejsce kwarantanny, to organ I instancji prawidłowo przyjął, iż naruszył obowiązek poddania się kwarantannie, o którym mowa w art. 46b pkt 5 ww. ustawy. Miał zatem organ I instancji podstawę do wymierzenia odwołującemu się administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 5000 zł, a podstawę tę stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wg tych regulacji, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46b pkt 5 podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł. Organ odwoławczy zauważył, iż kara została wymierzona odwołującemu się w najniższym ustawowym wymiarze.
Z uzasadnienia opisywanej decyzji wynika, że organ odwoławczy, odmiennie od organu I instancji ocenił kwalifikację prawną czynu odwołującego i zastosował w tej sprawie art. I5zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie zaś z tym przepisem: W razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł. W myśl art. I5zzzn ust. 2, stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa powyżej może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów.
Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że zmiana powołanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w zakresie art. 15 zzzn, tj. zmiana wynikająca z ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020, póz. 568) weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2020 r., tj. w tym samym dniu, co zmiana do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w zakresie nakładania kar pieniężnych art. 48a Rozdział 8a "Kary pieniężne". Organ II instancji akcentował, że przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...) - nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, co nakazuje stosować regulacje k.p.a. w tym zakresie (art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a.). Przesłankami natomiast wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (art. 189d k.p.a.) są m.in.: waga i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzeba ochrony życia lub zdrowia, stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa, a także w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą kara administracyjna jest nakładana. Wskazał organ odwoławczy na szczególną wagę tej sprawy, tj. potrzebę ochrony życia lub zdrowia, jednocześnie zwracając uwagę na to, że organ I instancji nie rozważył warunków osobistych strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna (czego wymagał art. 189d pkt 7 k.p.a.). Ocena sytuacji osobistej i majątkowej odwołującego się, dokonana w oparciu o dane ustalone w postępowaniu odwoławczym, doprowadziła Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do ustalenia tej kary na poziomie 1 000 zł.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na opisaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 września 2021 r., wniósł L. W. Zarzucił naruszenie następujących przepisów:
1. art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności dotyczących poinformowania o zleceniu przez lekarza przeprowadzenia testu na Covid-19 i nałożeniu obowiązku kwarantanny oraz przyjazdu rzekomo skierowanej do skarżącego karetki, celem pobrania wymazu;
2. art. 7, art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez brak weryfikacji, czy rzeczywiście została wysłana do skarżącego karetka, celem pobrania wymazu;
3. art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez powielenie wniosków organu I instancji;
4. art. 7, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez odmowę przyznania wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom skarżącego wskazującym na to, iż nie został on prawidłowo poinformowany o nałożeniu obowiązku kwarantanny oraz zleceniu przeprowadzenia badań na Covid, a także tego, że w dniach 15 lub 16 marca przebywał przez 5 dni w szpitalu;
5. art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji ustalenia stanu faktycznego sprawy;
6. art. 73 par. 2 k.p.a. w zw. z par. 1 tego przepisu, poprzez brak ujawnienia skarżącemu w toku postępowania administracyjnego całego materiału dowodowego, pomimo złożenia wniosku o przesłanie kopii wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie; nie zostało przesłane skarżącemu pismo organu I instancji z dnia 25.05.2021 r., kierowane do Przychodni Z oraz odpowiedź uzyskana od wskazanej placówki medycznej z dnia 2.06.2021 r., uchybienie to spowodowało, że skarżący nie miał wypowiedzenia się co do całości zgromadzonego materiału dowodowego;
7. art. 75 par. 1 k.p.a. poprzez potraktowanie jako dokumentu, notatki urzędowej z dnia 27.03.2020 r. sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, podczas gdy notatka taka została uzyskana bez podstawy prawnej;
8. art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;
9. art. 52 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa poruszania się po terytorium RP;
10. art. 34 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi w zw. z par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.12.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń (...) – poprzez brak przesłanek do nałożenia kwarantanny oraz brak podania terminu tego ograniczenia i miejsca odbywania;
11. art. 15 zzzn ust. 1 i ust. 2 ustawy Covid-19 poprzez zawyżoną kwotę kary przy braku działań nacechowanych świadomym działaniem stwarzającym zagrożenia dla osób trzecich.
Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także wydania orzeczenia co do istoty sprawy i zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych rozstrzygnięć wykazała, że naruszają one przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu nakazującym wyeliminowanie tych aktów z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie i określająca wysokość tej kary na kwotę 1 000 zł. Jak wynika z ustalonej przez orzekające organy administracji podstawy faktycznej przyjętego rozstrzygnięcia, nałożona kara stanowiła konsekwencję nieprzestrzegania przez skarżącego obowiązku kwarantanny, na której miał on przebywać w dniach 15–24 marca 2021 r. Wskazana podstawa faktyczna rozstrzygnięć organów administracji nakazywała zatem, w pierwszej kolejności dokonać ocen co do tego, czy samo nałożenie na T. W. obowiązku poddania się kwarantannie było uprawnione, tj. zgodne z prawem. Brak bowiem podstaw do objęcia skarżącego kwarantanną, wykluczał dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej za brak przestrzegania tego obowiązku. Zwrócić zatem należy uwagę, że kwarantanna została nałożona na skarżącego w wyniku skierowania przez lekarza - z którym skarżący odbywał w dniu 15 marca 2021 r. telekonsultację (teleporadę) - do wykonania testu diagnostycznego w kierunku obecności wirusa SARS-CoV-2. Skierowanie zaś na wykonanie tego testu miało pozostawać w związku ze stwierdzeniem występowania u skarżącego objawów grypopochodnych. Jak wskazał orzekający organ administracji, podstawą prawną obowiązku poddania się przez skarżącego kwarantannie, od dnia skierowania do wykonania testu diagnostycznego, był przepis par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że powołane wyżej rozporządzenie obowiązywało do dnia 27 lutego 2021 r., co przy uwzględnieniu, że skierowanie na test diagnostyczny miało miejsce w dniu 15 marca 2021 r. oznacza, że wskazana przez organ podstawa prawna nałożenia kwarantanny nie była należycie powołana, gdyż powyższe rozporządzenie nie obowiązywało już w dacie tej czynności. Stwierdzić jednak trzeba, że uchybienie to nie miało istotnego znaczenia dla oceny tej sprawy albowiem kolejne rozporządzenia Rady Ministrów wydawane w sprawie ustanowienia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, identycznie jak powołany wyżej akt, regulowały kwestię obowiązku kwarantanny, odbywanej w związku ze skierowaniem pacjenta przez lekarza do wykonania testu diagnostycznego w kierunku obecności wirusa SARS-CoV-2. W dacie skierowania skarżącego na badania diagnostyczne (15 marca 2021 r.) obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 447). To zatem wskazany akt mógł stanowić adekwatną dla dalszych ocen, podstawę prawną nałożenia kwarantanny na skarżącego T. W. Stosownie do par. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, osoba skierowana do diagnostyki laboratoryjnej w kierunku wirusa SARS-CoV-2 zgodnie ze standardem organizacyjnym w przypadku postępowania z pacjentem podejrzanym o zakażenie wirusem SARS-CoV-2, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, jest obowiązana poddać się kwarantannie od dnia wystawienia skierowania do wykonania testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2, chyba że skierowanie na test nastąpiło za pośrednictwem systemu, o którym mowa w § 2 ust. 14 pkt 1. Analiza tego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów wskazuje, że samoistną, jedyną przesłanką do objęcia osoby kwarantanną, była wyłącznie okoliczność skierowania jej przez lekarza do wykonania testu diagnostycznego celem dopiero oceny obecności w organizmie wirusa Sars-CoV-2. Samo więc skierowanie pacjenta na test, nawet bez stwierdzenia jego kontaktu z osobą zakażoną wirusem, czy pewnym ustaleniem występowania charakterystycznych dla tego wirusa objawów, skutkowało powstaniem obowiązku kwarantanny.
Poprzedzając dalsze oceny podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt pod kątem jego zgodności z prawem. Nie jest więc przedmiotem ocen sądu to, jakie czynności i obowiązki dla ochrony zdrowia należało podjąć w stanie zagrożenia epidemicznego, a jedynie ustalenie tego, czy te czynności i obowiązki, które podjęto, zostały wprowadzone zgodnie z porządkiem prawnym. Zwrócić przy tym należy uwagę, że sądy administracyjne upoważnione są do samodzielnej kontroli zgodności rozporządzenia z normami wyższego rzędu, czyli w szczególności zawartymi w ustawie bądź w Konstytucji. Sąd administracyjny, rozpoznający konkretną sprawę jest uprawniony do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą oraz może odmówić zastosowania przepisu pozostającego w kolizji z przepisami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu (por. postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, wyrok siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05). NSA w wyroku z 17 maja 2016 r. (sygn. akt I OSK 1744/14) wskazał, że uprawnienie sądu administracyjnego do oceny zgodności z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 188 pkt 3 Konstytucji RP kompetencją Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego są bowiem odmienne od kompetencji sądu administracyjnego rozpoznającego konkretną indywidualną sprawę. O ile Trybunał, w wyniku dokonanej kontroli, eliminuje z obrotu prawnego przepis rozporządzenia (art. 190 ust. 1-3 Konstytucji), o tyle sąd administracyjny, po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, decydując się na niezastosowanie sprzecznego z ustawą lub Konstytucją przepisu, nie usuwa go z obrotu prawnego, lecz odmawia zastosowania tego przepisu in concreto. Sąd administracyjny, odmawiając zastosowania przepisu rozporządzenia nie wkracza zatem w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego.
W związku z powyższym zbadać należało, czy nałożenie przepisem rozporządzenia Rady Ministrów obowiązku kwarantanny w związku z samym skierowaniem pacjenta do wykonania testu diagnostycznego, nastąpiło zgodnie prawem.
Powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845). Stosownie do art. 46a ustawy wskazanej ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b.
Zgodnie natomiast z art. 46b tej ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:
1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;
2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;
5) obowiązek poddania się kwarantannie;
6) miejsce kwarantanny;
7) (uchylony);
8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;
10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;
13) nakaz zakrywania ust. i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji uznał, że taką podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z powodu niespełnienia obowiązku poddania się kwarantannie, ustanowionego w powołanym wyżej akcie (rozporządzeniu) dawały przepisy art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Organ odwoławczy poglądu tego nie podzielił, i wskazał, że podstawą prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z powyżej wskazanego powodu, stanowił art. I5zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Ten ostatnio wskazany przepis stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia m.in. obowiązku kwarantanny wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł.
W ocenie sądu, o ile istniała podstawa do nałożenia kary pieniężnej na osobę, która naruszała wynikający z przepisów prawa obowiązek kwarantanny, to brak było podstaw do uznania, że wynikający z cytowanego powyżej przepisu rozporządzenia Rady Ministrów przypadek ustanowienia kwarantanny, objęty jest dyspozycją z art. 15zzzn ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). Wg sądu, norma stanowiąca podstawę orzekania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a zawarta w par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nie była zgodną z Konstytucją i ustawą, przez co została przez Sąd pominięta w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Zwrócić należy uwagę, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być regulowane treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1138/20).
Analiza wskazanych uregulowań prawnych (art. 46a, art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń) doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów, będące samoistną podstawą nałożenia na obywatela obowiązku poddaniu się kwarantannie, w związku z wyłącznie skierowaniem osoby do wykonania testu diagnostycznego, zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych. Z art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m. in obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6). Zdaniem Sądu, wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia, normy określającej obowiązek poddania się kwarantannie stanowi wprowadzenie do porządku prawnego jednej z form ograniczenia, chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli. Tego rodzaju wolność została zagwarantowana wprost art. 52 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP). Każdy może też swobodnie opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 2 Konstytucji RP). Wolności, o których mowa we wskazanym przepisie, mogą podlegać ograniczeniom, lecz ograniczenia te, co wyżej już akcentowano, mogą być jednak ustanawiane wyłącznie w ustawie. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie, nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia. Ustawodawca nie może więc przekazać do regulowania w drodze rozporządzenia istotnych materii związanych z ograniczeniem wolności poruszania się (por. P. Tuleja, (red.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, wyd. II, LEX publikacja elektroniczna, 2021). W świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, to ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Oceniając zaś zawarte w art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (...) upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia stwierdzić należy, że nie zawiera ono jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia w zakresie odnoszącym się do badanej w tej sprawie kwestii, tj. odnośnie do sytuacji, w jakich ustanowiony może zostać obowiązek poddania się kwarantannie. Oznacza to, że powyższe rozporządzenie oceniane w zakresie powyżej przedstawionym, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych (...) nie spełnia opisanego wyżej konstytucyjnego warunku. W istocie więc, rozporządzenie to nie wykonuje ustawy, lecz uzupełnia ją o treści, których w tej ustawie nie ma (por. cytowany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2021 r.). W tej sprawie podkreślić należy, że niewątpliwe obowiązek poddania się kwarantannie przez skarżącego wynikał wyłącznie i jedynie z przepisów powoływanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a nie np. z przepisów ustawowych – art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Za podstawę nałożenia przedmiotowego obowiązku nie mógł być przy tym także uznany art. 46b ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń (...), gdyż jest to podstawa do wydania rozporządzenia, a zatem element normy kompetencyjnej, a nie normy, która kształtuje sytuację prawną podmiotów zewnętrznych, adresatem tej normy jest bowiem Rada Ministrów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1342/21). W rezultacie, w dniu nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, brak było przepisów z których wynikałby obowiązek kwarantanny nałożony na skarżącego w tej sprawie. Obowiązek ten, wbrew wymogom, ustanowiony został w rozporządzeniu, a zatem w akcie podustawowym, co należy uznać za niedopuszczalne z punktu widzenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 1-3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już bowiem wyżej wskazano, w rozporządzeniu mogą być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki zagwarantowanych w Konstytucji, przy jednoczesnym określeniu, odpowiednio szczegółowego upoważnienia ustawowego (por. szerzej NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21). W związku z powyższym Sąd, realizując przypisaną mu przez Konstytucję (art. 184 Konstytucji RP) funkcję sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz mając na względzie treść art. 178 Konstytucji RP, regulacje zawarte w art. 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania, będącego w ocenianej sprawie podstawą prawną nałożenia na skarżącego obowiązku kwarantanny - par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 447) - w zakresie w jakim nie spełnia on wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych.
Ponadto dostrzec należy, że orzekające organy administracji uchybiły też przepisom postępowania (art. 7, art. 77 par. 1 k.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że kategoryczne ustalenie organów administracji, iż skarżący został poinformowany o obowiązku kwarantanny, nie ma należytego oparcia w materiałach zgromadzonych w sprawie. Z pisma Przychodni Z (z dnia 2 czerwca 2021 r.), na którym oparły się organy administracji wynika jedynie, że w trakcie teleporady w dniu 15 marca 2021 r. skarżący został poinformowany o zleceniu pobrania wymazu, z adnotacją przeprowadzenia tej czynności w domu pacjenta (przyjazd karetki wymazowej). Nadto, pismo to zawiera stwierdzenie, że przychodnia nie wysyła wiadomości SMS do pacjenta, a o kwarantannie jest on informowany przez lekarza w trakcie teleporady. Ta informacja natomiast ma być wpisywana do dokumentacji medycznej. W toku postępowania skarżący kwestionował okoliczność poinformowania go o kwarantannie. Ocena cytowanej treści pisma placówki medycznej, nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że poinformowanie skarżącego, rzeczywiście miało miejsce. Autor pisma z dnia 2 czerwca 2021 r. nie stwierdza bowiem kategorycznie, że w dokumentacji medycznej skarżącego rzeczywiście znajduje się adnotacja o udzielonej skarżącemu informacji o nałożeniu kwarantanny. Poza tym dostrzec trzeba, iż pobranie materiału do oceny występowania w organizmie skarżącego wirusa Sars-CoV-2, miało odbyć się w miejscu zamieszkania skarżącego. Organ nie ustalił, czy karetka wymazowa w rzeczywistości przyjechała do skarżącego celem przeprowadzenia powyższego badania. Nie wiadomo zatem, czy brak poddania się skarżącego badaniu wynikał z jego postawy, czy też z tego, że karetka wymazowa w istocie do niego nie przyjechała.
Za nieuzasadniony sąd uznał natomiast zarzut skargi dotyczący ustalenia faktu naruszenia obowiązku kwarantanny w oparciu o notatkę urzędową Policji. Taki sposób ustaleń powyższej okoliczności jest dopuszczalny przez prawo – por. art. 15 zzzn ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...).
Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, o czym orzekł w pkt I sentencji, w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.). Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych już przyczyn, brak jest aktualnie podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za brak przestrzegania obowiązku kwarantanny, wobec czego, na zasadzie art. 145 par. 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku).