III SA/Kr 1641/23

III SA/Kr 1641/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban /sprawozdawca/
Jakub Makuch /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 145  par. 1  pkt 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Sygn. akt III SA/Kr 1641/23 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr SKO.UP/4121/138/2023 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego G. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 23 sierpnia 2023 r., nr SKO.UP/4121/138/2023 uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Starosty O. z 22 marca 2023 r. i orzekło o cofnięciu G. K. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii AM, B1, B na okres 3 lat liczony od dnia 27 stycznia 2023 r. do dnia 26 stycznia 2026 r. (włącznie).
W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U.2023.127 t.j.), art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U.2023.622 t.j.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Organ I instancji decyzją z 22 marca 2023 r., nr WK.5430.5.83.2023 orzekł o cofnięciu G. K. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi potwierdzonych prawem jazdy kategorii AM, B1, B, nr [...] wydanym w dniu 5 lipca 2019 r. nadruku serii [...] przez Starostę O.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że wpłynął wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt [...] orzekający wobec G. K. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat. Organ I instancji powołał treść § 17 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami i wskazał, iż zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat rozpoczyna się od dnia 27 stycznia 2023 r., a kończy 27 stycznia 2026 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji G. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił, iż zaskarżona decyzja nie zawiera wskazania okresu na jaki cofnięto mu uprawnienia. Odwołujący podniósł, iż dokument prawa jazdy został mu zatrzymany w dniu 31 lipca 2021 r. podczas interwencji policji na miejscu wypadku. W związku z powyższym na poczet okresu cofnięcia uprawnień powinien być zaliczony okres rzeczywistego zatrzymania prawa jazdy.
Kolegium uzasadniając opisaną na wstępie decyzję, wskazało, że u podstaw jej wydania legł prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt [...], którym orzeczono wobec G. K. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat. Wyrok ten w tym zakresie został utrzymany u mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt [...]. Zatem wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt [...] stał się prawomocny i wykonalny z dniem 27 stycznia 2023 r. Powołując się na art. 12 c kkw, wskazano, że okres zatrzymania uprawnień do kierowania pojazdami należy liczyć od dnia 27 stycznia 2023 r. do dnia 26 stycznia 2026 r. Ponadto Kolegium uchyliło przedmiotową decyzję i orzekło merytorycznie wskazując w sentencji decyzji początek i koniec okresu cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 106/22.
Odnosząc się do dołączonego do odwołania od przedmiotowej decyzji wniosku odwołującego się skierowanego do Sądu Rejonowego w O. o zaliczenie na poczet środka karnego okresu zatrzymania prawa jazdy, Kolegium wskazało, iż jeśliby wniosek ten został uwzględniony, będzie to podstawą do ewentualnego wniesienia podania o wznowienie postępowania w sprawie o cofnięcie uprawnień.
Skargę na powyższą decyzje wniósł G. K. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata Ł. R. wskazując, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa prowadząc de facto do stanu nierozpoznania istoty sprawy. Zdaniem skarżącego przyznało to pośrednio Kolegium wskazując, iż podnoszone przez niego okoliczności mogą być rozpatrzone w drodze podania o wznowieniem postępowania. Skarżący podniósł, iż nie wykonuje swoich uprawnień do kierowania pojazdami od dnia 31 lipca 2021 r. i na poczet orzeczonego zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat powinien być zaliczony okres rzeczywistego zatrzymania prawa jazdy. Skarżący wskazał także, iż zacytowany przez SKO wyrok z dnia 7 grudnia 2022 r. odnosi się do tematyki świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ administracyjny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 13 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku łącznego z 7 grudnia 2023 r. wydanego przez Sąd Rejonowy w O. II Wydział Karny, wskazując, że wyrok ten na poczet orzeczonego łącznego zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych zalicza skarżącemu okres wykonywania zakazu w sprawie [...] – od 31 lipca 2021 r. oraz z sprawie [...] od 27 stycznia 2023 r.
Sąd na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił dopuścić dowód z wyroku łącznego z 7 grudnia 2023 r. wydanego przez Sąd Rejonowy w O. II Wydział Karny, sygn. akt [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c).
Wskazać nadto trzeba, że wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skutecznie wniesionej skargi są zatem upoważnione dokonywać oceny legalności działania organów administracji również z urzędu.
W kontrolowanej sprawie Sąd uznał za słuszne uwzględnienie skargi właśnie z przyczyn, których dopatrzył się w ramach kontroli dokonywanej z urzędu.
Odnosząc się natomiast do zarzutów przedstawionych przez stronę skarżącą, Sąd podziela stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę o ich bezzasadności.
Istotnym dla stwierdzenia legalności zaskarżonej decyzji był fakt wydania przez Sąd Rejonowy w O., Wydział II Karny w dniu 7 grudnia 2023 r., sygn. akt [...] wyroku łącznego, w którym w pkt II na zasadzie art. 577 k.p.k. w zw. z art. 90 § 2 k.k. na poczet orzeczonego łącznego zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych zaliczono skazanemu G. K. okres wykonywania zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych:
- w sprawie Sądu Rejonowego w O. o sygnaturze akt [...] od 31 lipca 2021 roku;
- w sprawie Sądu Rejonowego w O. o sygnaturze akt [...] od 27 stycznia 2023 roku.
Jak bowiem stanowi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
W tej sprawie zaskarżoną decyzję SKO wydało w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt [...], w którym orzeczono wobec G. K. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat. Na skutek wydania przez sąd karny wyżej opisanego wyroku łącznego z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt [...] sporna w tej sprawie kwestia, odnośnie określenia okresu cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, wymagała ponownego rozważenia i dlatego sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylił decyzję wobec naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Jako stabilne uznać należy stanowisko judykatury, a także piśmiennictwa prawniczego co do tego, że podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny stanowi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych zawartych w art. 145 § 1 k.p.a., a nie tylko tych, które wiążą się z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011r., z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1321/05, czy wyrok tego Sądu w składzie 7 sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, publ. CBOSA, a także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 528-529; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pod red. T. Wosia, Warszawa 2011, s. 662-663). Uznaje się tam, że pojęcia "naruszenia prawa" o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie można ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji (co miało miejsce w kontrolowanej sprawie). Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego np. określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a., czy też w art. 145a k.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (tak NSA w wyroku z 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14, WSA w Gliwicach w wyroku z 21 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 552/14; baza CBOSA)
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sytuacja taka ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Jak stanowi bowiem art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2023 r., poz. 622 t.j.) starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ma charakter związany co oznacza, że organ musi działać w granicach związania i nie może, ani interpretować wydanego wyroku sądu karnego, ani dokonywać rozszerzenia czy zawężenia orzeczonego przez sąd zakazu, zwłaszcza zaś, nie jest uprawniony do weryfikacji wyroku sądu karnego. Decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień powinna określić nie tylko kategorie objęte zakazem kierowania ale również okres na jaki sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii.
Aby dokonać prawidłowego wskazania okresu, na jaki powinny skarżącemu zostać cofnięte uprawnienia do kierowania pojazdami, należało sięgnąć do wyroku łącznego z 7 grudnia 2023 r., II K 566/23 (okoliczność stanowiąca podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.).
Zdaniem składu orzekającego rozpoznającego sprawę ze skargi skarżącego, wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą Sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu powinna być także zaistniała w tej sprawie sytuacja, gdy prawomocnym wyrokiem łącznym Sąd karny zmodyfikował kwestie okresu wykonywania zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych. Stanowisko to uzasadniają także poglądy prezentowane w doktrynie. Wynika z nich, że zmiany stanu faktycznego sprawy, które zaszły po wydaniu ostatecznej decyzji, nie mogą stanowić - co do zasady - podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia tej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny, ale wyjątek od tej zasady stanowią jednak zdarzenia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 k.p.a. (por. M.Jaśkowska, E.Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne", Wydawnictwo LexisNexis 2004, s. 150). Okoliczności te miały miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie podzielił ponadto pogląd, zgodnie z którym w pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., mieszczą się wszelkie okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły. Tożsame stanowisko zajmują w tej kwestii Barbara Adamiak (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 1998, s. 364) i Tadeusz Woś (zob. T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2012, s. 748-749). Wskazani autorzy uważają, że Sąd administracyjny jest obowiązany uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi którąkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania.
Podobne stanowisko zajmuje T. Kiełkowski ("Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny", PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.). Autor przyznaje, że termin "naruszenie prawa", użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., można kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa, jednakże możliwe jest także przypisanie terminowi "naruszenia prawa" znaczenia bardziej zobiektywizowanego, które nawiązywać będzie do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego rozstrzygnięcia, na którym oparto decyzję).
W tym (zobiektywizowanym) ujęciu "naruszenia prawa" nie jest zatem istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo. W takim wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji.
Za przyjęciem, że każda podstawa wznowieniowa postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem jest przesłanką uchylenia zaskarżonego aktu przez Sąd administracyjny, przemawia również to, że takie rozwiązanie przyśpiesza i upraszcza osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (tak też: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Białymstoku z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 727/11; w Gdańsku z 13 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 932/13; w Bydgoszczy z 10 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Bd 15/15, w Kielcach z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 764/16 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W podjętym przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r. o sygn. I OPS 4/05 (publ. ONSAiWSA 2006/2/39) została podkreślona błędność założenia upatrującego w naruszeniu prawa jedynie prostej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Naruszenie prawa - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej w powyższym orzeczeniu - może być bowiem odnoszone tak do sytuacji, gdy decyzja administracyjna zostaje wydana z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który w ocenie sądu administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą, jak i do przypadków, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) lub gdy kontrolowana przez sąd decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Przyjęte w powyższym wyroku rozumienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. koresponduje ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanym w innych orzeczeniach tego Sądu (por. wyrok z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11; wyrok z dnia 8 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1110/08; wyrok z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1640/06; wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05).
Podsumowując, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte m.in. w wyroku z: 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 566/21 oraz 25 stycznia 2023 r., sygn.. akt I OSK 3191/19 (baza CBOSA) "że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności. Pomimo przeprowadzenia czynności zgodnie z prawem, ich wynik może być wadliwy co może uzasadnić uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (...)".
Organy ponownie rozpoznając sprawę, mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a., wezmą pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), zobowiązany był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzec jak w punkcie pierwszym wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego równowartość uiszczonego wpisu od skargi i zwrot kosztów zastępstwa prawnego.