III SA/Kr 1636/24

III SA/Kr 1636/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Ewelina Dziuban
Jakub Makuch
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne~Wójt Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2151
Art. 12  ust. 3, 5, 7
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Lanckorona NR XXXV/301/18 z dnia 1 sierpnia 2018 roku w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy Lanckorona, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1 i art. 41 ust.4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465) oraz art.12 ust. 1 i 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz.U. 2023 r., poz. 2151) podjęła 1 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XXXV/301/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości.
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.
1. art. 12 ust.1, 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz.U. z 2016, poz. 283) – dalej: "rozporządzenie", polegające na ustaleniu w § 1 i § 2 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania na terenie Gminy Lanckorona, o jakich mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób:
– arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, a w konsekwencji
– z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji - brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 o samorządzie gminnym (oraz przez sądy administracyjne - w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, a także
– bez uprzedniego zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych gminy, tj. sołectw: Lanckorona, Izdebnik, Skawinki, Jastrzębia i Podchybie, po myśli art.12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Prokurator podniósł, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przy czym zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu powyższych kwestii. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.
W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano m.in., że powodem nowelizacji dotychczas obowiązującej w tym zakresie uchwały była nowelizacja z dnia 10 stycznia 2018 r. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. Rada Gminy w żaden sposób nie odniosła się do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018, ani też nie wskazała powodów dla których przyjęła takie, a nie inne zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - w tym zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki, a nie inny sposób pomiaru, co uniemożliwia faktyczna kontrolę czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy.
Organ nie wskazał także jakimi przesłankami kierował się uznając, że przyjęte liczby i odległości są wystarczające dla realizacji obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu, wynikającego z ustawy, dlaczego te, a nie inne obiekty postanowił chronić oraz dlaczego zaproponowany sposób pomiaru odległości jego zdaniem jest właściwy (por: wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20). W uzasadnieniu projektu uchwały w tym zakresie stwierdzono jedynie, że proponowane rozwiązania nie różnią się od wcześniej obowiązujących.
Tak sformułowane uzasadnienie, w istocie nie uzasadniało w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego, zdaniem Prokuratora, miało charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem dlaczego proponowane tą uchwałą zasady lokalizacji miejsc sprzedaży napojów alkoholowych zostały uznane za odpowiednie i czy wpływały one na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu zwłaszcza, że w gminnym programie profilaktyki nie zdiagnozowano problemów społecznych związanych ze spożywaniem alkoholu.
Nadto uzasadnienie w powyższym kształcie naruszało § 12, 131 ust.1 i 143 rozporządzenia, gdyż zgodnie z ich dyspozycją powinno ono m.in. zawierać przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych. W ocenie Prokuratora należało przyjąć, że dołączone do projektu ww. uchwały uzasadnienie z uwagi na brak wymaganej treści, w istocie nie jest uzasadnieniem o jakim mowa w § 12, 131 ust. 1 i 143 rozporządzenia.
Tymczasem w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny posiadać uzasadnienie (por. np. wyroki NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12, z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20; z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 421/19).
Tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków - w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii o jakich mowa w art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jednakże w niniejszej sprawie, Rada Gminy w ogóle zignorowała obligatoryjną dyspozycję ww. przepisu i nie przekazała projektu opiniowania jednostkom pomocniczym.
Pominięcie szczegółowego odniesienia się ww. projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych uniemożliwiało dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. Programu - czego wymaga dyspozycja art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jest to istotne tym bardziej, że Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wskazuje na szereg badań, które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców.
Uzasadnienie uchwały organu gminy warunkowało możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Prokurator podkreślił, że sąd administracyjny ma bowiem prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma także prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie.
Prokurator podniósł ponadto, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarczył koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji Rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr XXXV/2018 z nadzwyczajnej sesji Rady Gminy Lanckorona z 1 sierpnia 2018 r.). Opisane dowolne i bez rzetelnego uzasadnienia ustalenie maksymalnej ilości zezwoleń na sprzedaż alkoholu w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 ww. ustawy.
Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia tej nieważności jest istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Wójt Lanckorony wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania.
Organ podał, że do projektu zaskarżonej uchwały dołączono uzasadnienie, w którym wskazano, że bezpośrednią przyczynę podjęcia uchwały, stanowiła nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która weszła w życie z dniem 9 marca 2018 r. Następnie opisano stan dotychczasowy i propozycję ustalenia limitu punktów sprzedaży w takiej samej liczbie jak w dotychczas obowiązującej uchwale i przedstawiono propozycję w zakresie zapisów nowej uchwały. W uzasadnieniu podano również stan prawny na dzień sporządzenia projektu uchwały powołano również regulacje prawne oraz przedstawiono przebieg czynności podjętych przed podjęciem uchwały. W uzasadnieniu przedstawiono również, że w dniu 2 lipca 2018 r. projekt uchwały skonsultowano Gminną Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, która nie wniosła żadnych uwag i zaakceptowała utrzymanie ilości zezwoleń odrębnie dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych na dotychczasowym poziomie.
Zawarte w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnienie dla rady gminy ma charakter ogólny. Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie, określa ono jedynie organ wyposażony w kompetencję prawotwórczą oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Poza wskazanym powyżej odwołaniem do kryterium konieczności ograniczania dostępności alkoholu, ustawowe upoważnienie nie zawiera wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, a więc precyzyjnych wskazań dotyczących treści uchwał podejmowanych na podstawie tego upoważnienia ustawowego. Swoboda w ustaleniu przez organ samorządu terytorialnego treści aktu prawa miejscowego jest przejawem przyznanej konstytucyjnie samorządowi terytorialnemu samodzielności(art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), w tym samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP).
W świetle przedstawionych faktów i obowiązującego w dniu podjęcia uchwały stanu prawnego zarzut skarżącego, że uchwała została podjęta "w sposób arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały" jest bezzasadny.
W odniesieniu do zarzutu braku uprzedniego zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych gminy, tj. sołectw: Lanckorona, Izdebnik, Skawinki, Jastrzębia i Podchybie, po myśli art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – Wójt Gminy przyznał, że w dokumentach rady gminy dotyczących procedowania nad przedmiotową uchwałą brak było potwierdzenia - mimo powołania w podstawie prawnej uchwały faktu opiniowania projektu aktu przez organy sołectw. Zmiany kadrowe, które zaszły w Urzędzie Gminy w okresie od podjęcia uchwały a dniem złożenia skarg nie pozwalały na potwierdzenie faktu, o którym mowa w art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Wójt Gminy wskazał, że w celu wyeliminowania nieprawidłowości w procesie stanowienia zaskarżonej uchwały dotyczącej opinii jednostek pomocniczych gminy, w myśl art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziała alkoholizmowi podjęto działania naprawcze, które będą obejmować podjęcie nowej uchwały w tym:
– opracowano i skierowano projekt uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych,
– Rada Gminy przekazała wszystkim sołtysom sołectw Lanckorona, Izdebnik, Skawinki, Jastrzębia i Podchybie projekt uchwały z prośbą o zaopiniowanie na najbliższym zebraniu wiejskim;
– sołtysi wspólnie z Wójtem Gminy ustalili harmonogram zebrań wiejskich, ustalając dzień, godzinę, miejsce oraz tematykę zebrań wiejskich;
– 11 października 2024 r. odbyło się już zebranie wiejskie w sołectwie Lanckorona, na którym podjęto uchwałę w sprawie zaopiniowania projektu uchwały Rady Gminy.
Wcześniejsze działania naprawcze w zakresie opiniowania projektu uchwały były niemożliwe z uwagi na upływ kadencji organów sołectw. Wybory we wszystkich sołectwach gminy odbyły się w dniu 22 września 2024r. Termin sesji Rady Gminy Lanckorona, na której procedowana będzie uchwała planowany był na 27 listopada 2024 r.
Za pismem z dnia 29 listopada 2024 r. organ poinformował Sąd, że w dniu 27 listopada 2024 r. podjęta została uchwała nr XI/52/2024 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, która uchyliła zaskarżoną przez Prokuratora uchwałę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ rada gminy nie wykazała, że skonsultowała projekt zaskarżonej uchwały z wszystkimi sołectwami położonymi na jej terenie.
Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4 (tj. m.in. uchwał dotyczących maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania takich napojów), zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy przyznała, że w dokumentacji Rady Gminy brak było potwierdzenia – mimo powołania w podstawie prawnej uchwały faktu opiniowania projektu aktu przez organy sołectw. W konsekwencji uchylona została zaskarżona uchwała i podjęta została "nowa" uchwała po dopełnieniu wszystkich przewidzianych prawem warunków, w tym obowiązkowego zasięgnięcia opinii funkcjonujących na terenie gminy sołectw.
Odnosząc się do tego typu wyjaśnień organu, Sąd nie mógł jednak uwzględnić faktu, że zaskarżona uchwała przed datą wydania wyroku została uchylona, ponieważ stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ma skutek wsteczny (ex tunc), podczas gdy uchylenie uchwały przez organ, który tę uchwałę, następuje z dniem wskazanym w uchwale, ale zasadniczo nie jest to skutek wsteczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się więc pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r., III OSK 464/21). Orzekające w analogicznych sprawach sądy administracyjne powszechnie powołują się przy tym, na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7), że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10. Jest to spowodowane tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną.
W rozpatrywanej sprawie Rada Gminy nie wykazała, że dopełniła obowiązku zaopiniowania procedowanej uchwały. Naruszenia w zakresie prawidłowości procedury legislacyjnej prawa miejscowego traktowane są przez sądy administracyjne jako istotne naruszenia prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego wydanego z naruszeniem tego typu przepisów zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., III OSK 1358/22 i powołane tam orzeczenia oraz poglądy doktryny).
Z tych to powodów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględnienie skargi z powodu najdalej idącego skutku (stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości) spowodowało zwolnienie składu orzekającego od rozważania pozostałych zarzutów skargi.