III SA/Kr 1626/22

III SA/Kr 1626/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /sprawozdawca/
Jakub Makuch
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
|Sygn. akt III SA/Kr 1626/22 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 lipca 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.), WSA Jakub Makuch, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę Rady Gminy w Gołczy z dnia 28 marca 2003 r. nr VI/55/03 w sprawie zmiany uchwały Nr VIII/61/90 Rady Gminy w Gołczy z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia Sołectwa Ulina Wielka stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy w Gołczy, działając na podstawie art. 35 ust. 1, w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: ustawy o samorządzie gminnym), podjęła w dniu 28 marca 2003 r. uchwałę nr VI/55/03 w sprawie zmiany uchwały Nr VIII/61/90 Rady Gminy w Gołczy z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia Sołectwa Ulina Wielka.
Zgodnie z § 1 ww. uchwały, zmienia się § 2 uchwały Nr VIII/61/90 Rady Gminy w Gołczy z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia Sołectwa Ulina Wielka w ten sposób, że ustala się nową treść Statutu Sołectwa Ulina Wielka, stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały. Zgodnie z § 3 uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy w Miechowie. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając:
1. istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przez niepoddanie projektu statutu Sołectwa Ulina Wielka społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami;
2. istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym przez:
a) nadanie w § 9 ust. 1 pkt. 1 i 2 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej;
b) wprowadzenie w § 17 ust. 4 Statutu pojęcia quorum dla dokonania wyboru organu jednostki pomocniczej.
Prokurator wskazał, że w § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, przyznano kompetencje do wyboru i odwołania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej. Natomiast w § 17 ust. 4 Statutu wprowadzono pojęcie quorum dla dokonania wyboru organu jednostki pomocniczej. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała zapadła z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a nadto art. 35 ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, i jako taka winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w całości.
Prokurator wskazał, że zgodnie z informacją przekazaną przez Gminę Gołcza nie podsiadała ona żadnych dokumentów potwierdzających, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały w Sołectwie Ulina Wielka zostały przeprowadzone rzeczywiste, rzetelne konsultacje społeczne. Co więcej, zgodnie z informacją przekazaną przez Gminę Gołcza, uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych została przyjęta dopiero w roku 2017. Należało zatem przyjąć, że uchwalony przez Radę Gminy Gołcza statut Sołectwa Ulina Wielka nie został w żaden sposób poddany konsultacjom społecznym. Brak było jakichkolwiek danych przemawiających za tym, że jakakolwiek propozycja czy też zastrzeżenie do statutu zostały zgłoszone. Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania, co powodowało jej nieważność. Prokurator wskazał też, że z redakcji § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 Statutu wynikało wprost, że organowi uchwałodawczemu, jakim jest zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawy o samorządzie gminnym w sołectwie zebranie wiejskie, przyznano kompetencje do wyboru i odwoływania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, przy czym nie było możliwe rozumienie takiego postanowienia Statutu w ten sposób, że czynności wyborcze byłyby jedynie podejmowane na zebraniu wiejskim. Z konstrukcji tego przepisu nie wynikało, aby prawo do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska czy opinii w określonej sprawie. W ocenie Prokuratora, treść tego przepisu w sposób oczywisty wskazywała, że do kompetencji Zebrania jako organu uchwałodawczego należało dokonywanie wyboru oraz odwoływanie Sołtysa, a także członków Rady Sołectwa. Zatem, powołane wyżej przepisy statutu były niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym Przepisy te bowiem w żadnym wypadku nie wymieniały zebrania "wiejskiego" jako organu elekcyjnego. Powyższe oznaczało, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany Zebraniem była tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, to zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawniony do wyboru i odwołania sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Prokurator zwrócił uwagę, że w ramach uchwalonego Statutu pojawia się jedno pojęcie "zebrania" w dwóch odrębnych rolach, po pierwsze jako organu uchwałodawczego, a po drugie jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej. Prokurator podniósł, że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznaczało, że niedopuszczalne było przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. W przypadku tej drugiej roli zebrania brak było również upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia w § 17 ust. 4 Statutu pojęcia quorum dla dokonania wyborów organów jednostki pomocniczej, albowiem art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym był regulacją kompletną i nie przewidywał żadnego quorum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Zdaniem Prokuratora, za sprzeczną z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ustawy o samorządzie gminnym ustawy o samorządzie gminnym uznać należało zatem cześć § 17 ust. 4 Statutu, który stanowi: "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyskano wymaganego quorum". Prokurator podał też, że ustawa nie wprowadzała żadnych dodatkowych wymogów dla ważności zebrania, na którym wybierano Sołtysa. Nie wprowadzała również obowiązku podpisania listy obecności przez uprawnionych do głosowania, tak jak było to określone w § 17 ust. 6 Statutu. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w sposób kompletny regulował podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gołcza wniósł o oddalenie skargi w całości.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że uchwała będąca przedmiotem skargi została uchylona uchwałą nr XXVIII/284/21 z dnia 8 grudnia 2021 r., a zatem stan prawny opisywany w skardze jest nieaktualny.
Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że na chwilę obecną w Urzędzie Gminy Gołcza nie zostały odnalezione dokumenty potwierdzające, że podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzało przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami sołectwa Gołcza. Organ zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała została podjęta 18 lat temu i przez ten czas w Gminie Gołcza niejednokrotnie dochodziło do zmian, m.in. członków Rady Gminy, a także urzędników. Zdaniem organu, uwagi na znaczny upływ czasu nie można jednoznacznie i z całą pewnością stwierdzić, że konsultacje z mieszkańcami Sołectwa Ulina Wielka w przedmiocie statutu sołectwa rzeczywiście nie zostały przeprowadzone.
Organ zaznaczył, że wprawdzie uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych została podjęta w roku 2017, jednak nie oznaczało to, że przed datą podjęcia tej uchwały konsultacje społeczne w ogóle nie były przeprowadzane. Niewykluczone więc, że w przypadku statutu Sołectwa Ulina Wielka takie konsultacje również się odbyły, a jedynie zagubione zostały dokumenty potwierdzające tę okoliczność. W odniesieniu do zarzutu nadania w Statucie organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej – organ podniósł, że formułując § 9 ust. 1 pkt. 1 i 2 Statutu, Rada Gminy Gołcza miała na celu tylko i wyłącznie wskazanie, że uprawnienie do wyboru i odwołania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania. Podał też, że użycie ww. zapisie sformułowania "do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy" w żadnym wypadku nie miało na celu przyznania tego uprawnienia Zebraniu Wiejskiemu jako organowi uchwałodawczemu. Rada Gminy Gołcza w kwestionowanym zapisie statutu posłużyła się bowiem pojęciem "zebrania wiejskiego" rozumianym jako ogół uprawnionych do głosowania mieszkańców Sołectwa Ulina Wielka. Niefortunność użytego przez Radę Gminy Gołcza sformułowania wynikała natomiast z faktu, że choć zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, skład obu tych gremiów pokrywa się. Z kolei w odpowiedzi na zarzut wprowadzenia w Statucie pojęcia quorum dla dokonania wyboru organu jednostki pomocniczej oraz wprowadzenia obowiązku podpisania listy obecności przez uprawnionych do głosowania organ wskazał, że art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do określenia w statucie jednostki pomocniczej zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Zapisy § 17 ust. 4 i 6 Statutu Sołectwa Ulina Wielka mieściły się zatem w granicach upoważnienia ustawowego. Ponadto organ zauważył, że ustawodawca użył w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym sformułowania "w szczególności", przez co pozostawił radzie gminy możliwość zamieszczenia w statucie jednostki pomocniczej, poza obligatoryjnymi regulacjami, możliwość dalszych regulacji.
Na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. nikt się nie stawił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga była zasadna ponieważ bezspornie Rada Miejska Gołcza nie podjęła odrębnej uchwały w przedmiocie przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy, ani co w tej sytuacji oczywiste, takich konsultacji w ogóle nie przeprowadziła.
Wobec informacji organu, że uchylona została zaskarżona przez Prokuratora uchwała, "a zatem stan prawny opisywany w przedmiotowej skardze jest nieaktualny", Sąd zaznacza, że okoliczność ta nie ma znaczenia. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sadów uchylenie przez organ uchwały, inną, kolejną uchwałą, wywołuje jedynie skutek na przyszłość – ex nunc i przerywa działanie skutków prawnych poprzedniej uchwały dopiero od daty wejścia w życie "nowej" uchwały uchylającej, jednocześnie pozostawiając w mocy skutki powstałe od wejścia "starej" uchwały do dnia jej uchylenia. Z kolei stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części wywołuje skutki prawne od daty jej podjęcia – ex tunc. Dlatego też w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego zastosować wyłącznie sankcję nieważności, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. postanowienie NSA z 12 listopada 2019 r., II OZ 1022/19 i powołane tam orzeczenia; wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie:www.orzecenia.nsa.gov.pl). Z tych to powodów Sąd przyjął skargę Prokuratora do rozpoznania.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Gołcza z dnia 28 marca 2003 r., nr VI/55/03 w sprawie zmiany uchwały Nr VIII/61/90 Rady Gminy w Gołczy z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia Sołectwa Ulina Wielka.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., III SA/Kr 702/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał w identycznej przedmiotowo sprawie, a dotyczącej zmiany uchwały Rady Gminy Gołcza w sprawie utworzenia Sołectwa Cieplice. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w powołanym wyroku i przyjmuje je za własne. Z tych to powodów argumentacja zawarta w niniejszym wyroku jest praktycznie taka sama.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Należy przy tym zauważyć, że art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13; wszystkie powoływane wyroki dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.
Zgodnie z 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).
Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym
W niniejszej sprawie Rada Gminy Gołcza w odpowiedzi na skargę wskazała, że z zasobach archiwum urzędu nie odnaleziono dowodów poddania projektu Statutu Sołectwa Ulina Wielka konsultacjom społecznym.
W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwaloną uchwałą z dnia 28 marca 2003 r. nr VI/51/03 zmieniono § 2 uchwały Nr VIII/57/90 Rady Gminy w Gołczy z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia Sołectwa Ulina Wielka w ten sposób, że ustalono nową treść Statutu Sołectwa Ulina Wielka, stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały, a statut ten nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, gdyż należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji.
Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.
Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutu Sołectwa Ulina Wielka nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 116-117; por. też: P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).
Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Pogląd o konieczności podjęcia uchwały w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a następnie w oparciu o postanowienia tejże uchwały – przeprowadzenia konsultacji co do projektowanych zapisów statutu – nieodmiennie powtarzany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 6 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że konsultacje z mieszkańcami przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się przy tym do poglądów Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z 23 marca 2003 r., U 10/01 (OTK-A 2003, Nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Przepis art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy zatem odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały (por. wyroki NSA: z 3 września 2013 r., II OSK 652/13; z 18 listopada 2021 r.,. III OSK 4305/21).
W powołanym ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał też trafność stanowiska sądu I instancji, że: "projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Nadto sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji". Uchwała w przedmiocie konsultacji jest aktem prawa miejscowego. Zawiera normy abstrakcyjne umożliwiające generalnie wszystkim mieszkańcom danej jednostki samorządu lokalnego wzięcie w udziału w konsultacjach na zasadach i w trybie przewidzianym w tym akcie. Konsekwencją przyjęcia, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jest wskazanie, że podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11). Nie jest więc prawnie dopuszczalne prowadzenie konsultacji np. poprzez nieformalne spotkania przewodniczącego rady osiedla z mieszkańcami. W demokratycznym państwie prawa wymagane jest, aby reguły partycypacji członków wspólnoty samorządu lokalnego w tworzeniu prawa (tu: konsultacje w przedmiocie statutów) zostały określone w sposób jasny i czytelny - w formie uchwały podejmowanej w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - i były znane, poprzez wymóg publikacji takiej uchwały. W wyroku z 29 czerwca 2020 r.,. II OSK 3930/19 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że: "rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców (...), tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy".
W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy w uchwale lub zarządzeniu przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej bądź wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.
Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w Gołczy wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.
W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku