III SA/Kr 1614/24

III SA/Kr 1614/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
Art. 40 ust. 1  i 12
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 7, 77, 80, 138 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi S. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 lipca 2024 r., nr SKO.Dr/4122/68/2024 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez S. I., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 24 lipca 2024 r. nr SKO.Dr/4122/68/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 stycznia 2024 r., znak: 17/G/PK/K2/KC/24/ZDMK, w przedmiocie ustalenia i nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 44 745,00 zł za zajęcie i rozkopanie jezdni w celu budowy sieci wodociągowej na odcinku od ul. R. do ul. W. w dniach od 4 sierpnia 2022 r. do 24 sierpnia 2022 r.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 24 stycznia 2024 r., znak 17/G/PK/KZ/KC/24/ZDMK, Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu i nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 44 745,00 zł za zajęcie i rozkopanie jezdni w celu budowy sieci wodociągowej na odcinku od ul. R. do ul. W. w dniach od 4 sierpnia 2022 r. do 24 sierpnia 2022 r.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 4 sierpnia 2022 r. przeprowadzono kontrolę ul. S. i stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego na odcinku od budynku nr [...] do budynku nr [...] w celu wykonania sieci wodociągowej na działkach drogowych nr: [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś., stanowiących pas drogowy ww. ulicy. Nielegalne zajęcie pasa drogowego nastąpiło ponadto w dniach: 5 sierpnia 2022 r., 8 sierpnia 2022 r., 10-12 sierpnia 2022r., 16 - 19 sierpnia 2022 r., 22 - 24 sierpnia 2022 r. Odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego jest skarżący. Z ustaleń organu wynika nadto, że w dniu 3 sierpnia 2022 r. do Zarządu Dróg Miasta Krakowa wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie prac w związku z budową sieci wodociągowej w ciągu ul. S., jednak ze względu na przedłożenie niekompletnej dokumentacji wezwano pisemnie inwestora, tj. W. S.A. do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Ponieważ braki formalne nie zostały uzupełnione, decyzja zezwalająca na prowadzenie prac w pasie drogowym nie została wydana. Ponadto, po przeanalizowaniu umowy zawartej pomiędzy W. S.A. a wykonawcą (umowa z dnia 27 lutego 2022 r., dotycząca wykonania zamówienia pod nazwą "Budowa sieci wodociągowej w ul. S., na odcinku od ul. R. do ul. W.") uznano, że za spełnienie wszelkich formalności wobec zarządcy drogi odpowiada wykonawca, tj. skarżący. W szczególności wskazuje na to treść § 6 ust. 3 tej umowy, zgodnie z którym "wykonawca na podstawie udzielonego pełnomocnictwa zobowiązuje się uzyskać w imieniu zamawiającego od zarządcy drogi decyzję lub umowę na zajęcie pasa drogowego", a także § 6 ust. 4, który przewiduje, że "wynagrodzenie wykonawcy uwzględnia koszty zajęcia pasa drogowego".
W związku z powyższym organ uznał, że stroną postępowania winien być wykonawca robót, w toku których doszło do zajęcia pasa drogowego. W ocenie organu wyjaśnienia przedłożone przez skarżącego w czasie trwania postępowania nie dają podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Będące przedmiotem sprawy działki drogowe nr [...], [...], [...] obr. [...] Ś., w ewidencji gruntów oznaczone są symbolem "dr" i stanowią pas drogowy drogi publicznej, jaką jest ul. S. Jest to droga gminna, której władającym jest Zarząd Dróg Miasta Krakowa, będący podmiotem właściwym do wskazania granic pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie, na fragmencie ww. działek drogowych doszło do zajęcia pasa drogowego dla potrzeb wykonania sieci wodociągowej, na co zarządca drogi nie wydał zgody. Organ wskazał, że Rada Miasta Krakowa, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uchwałą Nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg, ustaliła w § 2 ust. 1 pkt 1 stawkę za zajęcie pasa drogi gminnej jaką jest ul. S., dla jezdni (do 50 % szer.) —5,50 zł/m2/dzień, dla zieleńca — 2 zł m2/dzień.
Badając możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. organ podniósł, że waga naruszenia prawa, jakim jest zajęcie pasa drogowego bez zgody jego zarządcy, nie może być co do zasady traktowana jako znikoma w rozumieniu przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszym przypadku również skala nielegalnego zajęcia pasa drogowego: powierzchnia (wynosząca w zależności od dnia kontroli od 32 do aż 210 m2 zajęcia) oraz czas trwania (13 dni) nie pozwala na uznanie przedmiotowego naruszenia prawa za znikome. Przedmiotowa kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego jest sankcją za niedostosowanie się do przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a zatem za działanie będące wyrazem braku poszanowania, wręcz lekceważenia obiektywnego porządku prawnego. Analizując możliwość wystąpienia przesłanek określonych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. organ wziął również pod uwagę wyjaśnienia, przedstawione przez skarżącego. Organ podkreślił, że skarżący jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, zajmującym się m.in.: wykonywaniem instalacji wodno-kanalizacyjnych, wykonywaniem pozostałych instalacji budowlanych, wynajmem i dzierżawą maszyn budowlanych, wykonywaniem wykopów i wierceń geologiczno - inżynierskich, przygotowaniem terenu pod budowę, robót związanych z budową dróg i autostrad. Od tego rodzaju podmiotu należy oczekiwać odpowiedniego poziomu profesjonalizmu podczas prowadzenia prac, jakie realizowane były w dniach 4 sierpnia - 24 sierpnia 2022 r. — w tym w zakresie uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W ocenie organu wyjaśnienia co do okoliczności, iż prace prowadzone w obrębie pasa drogowego realizowane były pod wpływem stanu wyższej konieczności również nie zasługują na uwzględnienie. Nie wskazano bowiem na żaden realny, skonkretyzowany fakt (poza możliwością wystąpienia awarii), który pozwalałby na stwierdzenie, iż przywołany stan wyższej konieczności - słuszny interes obywateli - faktycznie zaistniały.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności poprzez brak uznania bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, a to wobec okoliczności, że zdaniem skarżącego ul. S. w Krakowie nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu art. 2a ustawy o drogach publicznych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podkreślił, że zamieszczenie tej ulicy w wykazie dróg publicznych nie jest wystarczające dla uznania takiego jej charakteru. Konieczne jest dysponowanie uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, a do tego potrzebne jest dysponowanie przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga. Zważywszy na powyższe wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.
Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy Kolegium wskazało, że celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a., nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Wskazuje się przy tym, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu. W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji wprawdzie została doręczona jedynie skarżącemu z pominięciem jego pełnomocnika, jednak nie spowodowało to ujemnych konsekwencji dla skarżącego. Pełnomocnik skarżącego skutecznie złożył odwołani, w związku z czym zaistniałe uchybienie nie może być powodem uchylenia kwestionowanej decyzji.
W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele inne niż wymienione w tym przepisie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. Ustawodawca wyraźnie rozróżnił umieszczanie (tj. posadowienie, lokalizowanie) w pasie drogowym obiektu/urządzenia (art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych) i prowadzenie robót z tym związanych. I tak jak zezwolenie na pierwszą z czynności zaadresował do inwestora, tak stanowiąc o konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym w żaden sposób nie wskazał podmiotu, który może być adresatem takiej decyzji. Należy zatem przyjąć, że uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót będzie zarówno inwestor, jak też prowadzący te roboty wykonawca - faktycznie pas drogowy zajmujący.
Kolegium powtórzyło ustalenia organu pierwszej instancji i uznało je za własne. Kolegium sprecyzowało, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nastąpiło w dniach:
- 4 sierpnia 2022 r. - jezdnia do (50% szerokości): 2m x 2m = 4 m2, 9m x 3m = 27 m2 oraz 15m x 3m =45 m2 i 10 m x 2,5 m =252, łącznie 101 m2 jezdni;
5 sierpnia 2022 r. — jezdnia (do 50% szerokości): 40m x 2,4m= 96 m2 oraz 20 m x 1,7 m=34 m2, łącznie 130m2;
- 8 sierpnia 2022 r. — jezdnia (do 50% szerokości): 68 m x 2,5 m = 170 m2 oraz zieleniec: 40m x 1 m2;
- 10 -11 sierpnia 2022r. — jezdnia (do 50% szerokości): 15m x 2 m=30 m; 12 sierpnia 2022 r. — jezdnia (do 50% szerokości): 20m x 2 m=40 m2;
- 16 sierpnia 2022 r. — jezdnia (do 50% szerokości): 16m x 2m = 32 m2;
- 17 sierpnia 2022 r. — jezdnia (do 50% szerokości): 48m x 2= 96 m2;
- 18 sierpnia 2022 r. — jezdnia (do 50% szerokości): 16m x 2m =32 m2;
- 19 sierpnia 2022 r. — jezdnia (do 50% szerokości): 17 m x 2 m= 34 m2;
- 22 sierpnia 2022 r. — jezdnia (do 50% szerokości): 19 m x 2 m= 38 m2;
- 23 sierpnia 2022 r. — jezdnia (do 50% szerokości): 15 m x 2 m=30 m2;
- 24 sierpnia 2022 r. — jezdnia (do 50% szerokości) :18m x 2m =36 m2;
- i w tym zakresie wydano decyzję w przedmiocie kary pieniężnej w łącznej wysokości 44 745,00 zł.
Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo zweryfikował również możliwość zastosowania w sprawie regulacji art. 189f K.p.a. i przyjął, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia wymierzonej kary. Nie została spełniona przesłanka dotyczącej znikomej wagi naruszenia. Skarżący miał bowiem wiedzę o obowiązujących przepisach oraz obowiązkach wynikających z regulacji przepisów prawa. Waga naruszenia prawa, jakim jest zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy, nie może być co do zasady traktowana jako znikoma w rozumieniu przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto umieszczanie w pasie drogowym infrastruktury innej, niż mieszcząca się we wspomnianym katalogu, odbywa się na zasadzie wyjątku jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach" i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Taka konstrukcja służy celowi wyższemu, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego osiągane nie tylko poprzez brak urządzeń bezpośrednio kolidujących z ruchem, ale także brak czynników rozpraszających uwagę uczestników ruchu. Stąd, waga naruszenia prawa, jakim jest zajęcie pasa drogowego bez zgody jego zarządcy, nie może być co do zasady traktowana jako znikoma w rozumieniu przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszym przypadku również skala nielegalnego zajęcia pasa drogowego: jego powierzchnia (wynosząca w zależności od dnia kontroli od 32 do aż 210 m2 zajęcia) oraz jego czas trwania (13 dni), nie pozwala na uznanie przedmiotowego naruszenia prawa za znikome, a tym samym na zastosowanie możliwości pouczenia, przewidzianej we wskazanym wyżej przepisie. Z kolei wyjaśnienia skarżącego co do okoliczności, iż prace w obrębie pasa drogowego realizowane były pod wpływem stanu wyższej konieczności również nie zasługują na uwzględnienie. Nie wskazano bowiem na żaden realny fakt, który pozwalałby na stwierdzenie, iż przywołany stan wyższej konieczności faktycznie zaistniał. Kolegium wyjaśniło nadto, że przedmiotowa kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego jest sankcją za niedostosowanie się do przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Celem nałożenia kary administracyjnej jest nie tylko zastosowanie sankcji wobec podmiotu dokonującego naruszenia, ale także przywrócenie zaufania do porządku prawnego. Nie można zatem postawić w gorszej sytuacji podmiotu, który podjął działania zmierzające do zgodnego z prawem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (a w konsekwencji ponosi z tego tytułu stosowne opłaty) od podmiotu, który ten pas zajął nielegalnie, bez ponoszenia kosztów takiego działania.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił Kolegium naruszenie przepisów:
- art. 2a ust 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie - za organem pierwszej instancji - ul. S. w Krakowie za drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, gdy tymczasem nie jest ona drogą publiczną, co miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja o nałożeniu na Stronę kary pieniężnej opiera się na twierdzeniu, że zajął on bez zgody pas jezdni na drodze publicznej;
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. wraz z art. 6 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że decyzja organu pierwszej instancji była nieważna z powodu wydania jej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z faktu, iż ulica S. w Krakowie nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu art. 2a ustawy o drogach publicznych, tym samym nie mogą być względem niej stosowane przepisy dotyczące nakładania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi publicznej na podstawie których organ wydał przedmiotową decyzję;
- art. 7 i art 8 k.p.a. poprzez zignorowanie podniesionego przez skarżącego i wprost wynikającego z okoliczności sprawy faktu, iż prowadzone przez skarżącego prace odbywały się ewidentnie w słusznym interesie społecznym, który powinien zostać przez organ uwzględniony - nawet przy przyjęciu, że ul. S. stanowi drogę publiczną - poprzez zastosowanie art 189f § 1 k.p.a. i odstąpienie od wymierzenia kary Stronie, co stanowiło naruszenie zarówno zasady uwzględnienia w rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (a więc art. 7 k.p.a.) jak i zasady zaufania do władzy publicznej (wyrażone w art 8 k.p.a.).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przeprowadzona bowiem według wyżej wskazanych kryteriów kontrola wydanych w niej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu skutkującym jej uchyleniem.
Istotnie, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) - zajęcie pasa drogowego na cele inne niż wymienione w tym przepisie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.
Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych.
Z powyższych regulacji wynika więc bezsprzecznie, zdaniem Sądu, że wydanie decyzji z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych musi być poprzedzone jednoznacznych ustaleniem przez orzekające organy okoliczności zajęcia przez określony podmiot pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi na cele inne niż wymienione w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
W myśl art. 1 ustawy o drogach publicznych droga publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne.
W rozpatrywanej sprawie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjmując za własne ustalenia organu pierwszej instancji stwierdziło, że będące przedmiotem sprawy działki drogowe nr [...], [...], [...] obr. [...] Ś., w ewidencji gruntów oznaczone są symbolem "dr" i stanowią pas drogowy drogi publicznej, jaką jest ul. S. Jest to droga gminna, której władającym jest Zarząd Dróg Miasta Krakowa, będący podmiotem właściwym do wskazania granic pasa drogowego.
W ocenie Sądu ustalenia w tym zakresie uznać należało za niewystarczające, tym bardziej w sytuacji kwestionowania zaliczenia przedmiotowej drogi do drogi publicznej przez skarżącego w odwołaniu do decyzji pierwszoinstancyjnej.
Obowiązkiem Kolegium było więc dokonanie jednoznacznych ustaleń w tym względzie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, w ramach art. 136 § 1 k.p.a..
O ile zgodzić się należy z wywodem Kolegium, że zgodnie z przepisami art. 1 i art. 2 ustawy o drogach publicznych status drogi publicznej posiadają tylko drogi zaliczone na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg wskazanych w ww. przepisach, to niezbędne jest jednak ustalenie, że przedmiotowa droga na mocy stosownej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, istotnie mocą tej uchwały uzyskała status drogi publicznej – np., jak w tym wypadku drogi gminnej.
W aktach sprawy brak takiej uchwały.
Twierdzenia Kolegium nie znajdują więc potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Wobec treści informacji z ewidencji gruntów i budynków, z których wynika, że władającymi wskazanymi działkami są oprócz Skarbu Państwa osoby prywatne, budzi wątpliwości kategoryczne stwierdzenie Kolegium, że ul. S. jest drogą publiczną, gdyż jest drogą gminną, a tą zalicza się jako jedną z kategorii dróg publicznych. Taka argumentacja Kolegium kwalifikacji przedmiotowej drogi publicznej jako drogi publicznej w rozumieniu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 1 i 2 tej ustawy, u podstaw której legł pewnego rodzaju automatyzm, że skoro przedmiotowa droga jest drogą gminną, a ta jest jedną z kategorii dróg publicznych, to nie wymaga dalszych pogłębionych ustaleń, nie jest właściwa.
Jak stanowi bowiem 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1).
Ustawa o drogach publicznych w brzmieniu obecnie obowiązującym definiuje drogę jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Pas drogowy natomiast to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W świetle tych przepisów własność dróg, o których mowa w art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, rozumianych jako budowle, nie może być automatycznie utożsamiana z własnością gruntów, na których są one położone.
Niemniej jednak nie ulega również wątpliwości, że drogi, dla wykonywania przypisanych im funkcji, muszą być na trwałe powiązane z nieruchomością gruntową.
W konsekwencji, bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 3152/15, wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 156/10, w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 585/14).
Uchwała o zakwalifikowaniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być zatem poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2030/15).
Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych.
Stąd też, przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej, działki przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy.
Wobec powyższego uznać należało za zasadne zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 2a ust 2 i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie przez Kolegium - za organem pierwszej instancji - ul. S. w Krakowie za drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Do takiej jej kwalifikacji niezbędne jest dysponowanie wskazaną uchwałą na mocy której uzyskała ona status drogi gminnej – a więc jednej z kategorii dróg publicznych.
Wobec powyższego skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek wobec naruszenia przez Kolegium przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie ustalając okoliczności istotnych dla treści rozstrzygnięcia, co wobec postanowień art. 1451 pkt 1 lit. c. skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Kolegium nie mogło więc utrzymać w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji pierwszoinstancyjnej.
W ponownym rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a. uwzględni powyższe stanowisko Sądu i dokona jednoznacznych ustaleń uzupełniając materiał dowodowy o wskazaną uchwałę potwierdzającą zaliczenie przedmiotowej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych - drogi gminnej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.