III SA/KR 1596/22

III SA/Kr 1596/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Hanna Knysiak-Sudyka /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ustg. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie: WSA Ewa Michna WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 27 lipca 2022 r., znak: SKO-NP-4115-170/22, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez E. S., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia
27 lipca 2022 r., znak: SKO-NP-4115-170/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r.,
poz. 735 ze zm.) art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
(Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 25 lutego 2022 r.,
znak: GOPS.527.000572.SP.02.2022, o odmowie przyznania skarżącej prawa
do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem M. S.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych:
Decyzją z dnia 25 lutego 2022 r., znak: GOPS.527.000572.SP.02.2022,
Wójt Gminy J. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazał, że w dniu 2 grudnia 2021 r. wpłynął do wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego
w związku z opieką nad ojcem, który legitymuje się orzeczeniem kwalifikującym
go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy
o świadczeniach rodzinnych, tj. orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia
21 sierpnia 2020 r.. Z orzeczenie tego wynika, że jest on trwale niezdolny
do samodzielnej egzystencji, a niezdolność ta istniała 1 października 2019 r.
Organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonego w dniu 23 lutego 2022 r. wywiadu środowiskowego ustalił, że ojciec skarżącej ze względu na stan zdrowia
- porusza się na wózku - nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować
i wymaga opieki i pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności dnia codziennego. Organ wskazał, że nie kwestionuje iż skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad ojcem i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak i tego, że obejmuje ona opieką również matkę, która nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności ale ze względu na stan zdrowia - przewlekłe choroby – także wymaga pomocy.
Pomimo tych ustaleń, w ocenie organu pierwszej instancji, nie zachodzą przesłanki określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy
o świadczeniach rodzinnych nadto niepełnosprawny ojciec pozostaje w związku małżeńskim a współmałżonek nie legitymuje się stosownym orzeczeniem
(o znacznym stopniu niepełnosprawności).
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca, zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie:
- art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K38/13, którym Trybunał uznał niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej
w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190
ust. 1 Konstytucji RP,
- błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas
gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie odwołania
i o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i bezpośrednie przyznanie
jej świadczenia .
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium przedstawiło przebieg postępowania oraz powołało treść przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a i oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy
o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium wskazało następnie, że organ pierwszej instancji orzekając
o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnił - co słusznie podniosła w odwołaniu skarżąca - zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). W wymienionym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego
w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Kolegium podkreśliło, że wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym,
nie wywołuje on skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje to więc konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym
w wyroku Trybunału.
Skutkiem zatem ww. orzeczenia Trybunału jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo
do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie
ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
W obecnej zatem sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie
tej części wskazanego przepisu, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Stanowisko odnośnie wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b ustawy po wejściu w życie wyroku
TK w sprawie o sygn. K 38/13 jest jednolite i utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo: wyroki NSA z dnia: 14 grudnia 2016 r. sygn. l OSK 1614/16, z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. l OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r.
sygn. l OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r. sygn. l OSK 755/16, z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. l OSK 1079/17, z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. l OSK 1600/16, z dnia
2 czerwca 2018 r. sygn. l OSK 108/17), i sprowadza się ono do tego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu
art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Okoliczność, że niepełnosprawność ojca skarżącej powstała w stopniu znacznym w październiku 2019 r., tj. gdy miał 74 lata, nie mogła więc stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo
do świadczenia pielęgnacyjnego.
Dalej Kolegium wskazało, że w sprawie niniejszej ustaleniu podlega jednak także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby
jego przyznanie.
Kolegium podkreśliło istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Polega ona na tym, że ma ono zapewnić dochód i ubezpieczenie społecznego osobie, która sama
nie może sobie tego uczynić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując),
gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu,
który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Fakt, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji
lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna.
Tak więc w grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy
przez opiekuna. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu,
a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
albo pracy w gospodarstwie rolnym, wywiodło Kolegium.
Zdaniem Kolegium z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności.
Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę
nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu
jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt l OSK 2820/13, z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt l OSK 2454/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Olsztynie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/O1 231/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie w wyroku z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/O1 265/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia
25 kwietnia 2019r., sygn. akt III SA/Gd 135/19, pub. CBOSA).
Z ustaleń wywiadu środowiskowego, który został przeprowadzony
przez pracownika socjalnego w dniu 23 lutego 2022 r. jak i załączonych orzeczeń
o niepełnosprawności, oraz oświadczeń złożonych przez skarżącą w trakcie postępowania wynika, że niepełnosprawny ojciec skarżącej mieszka wraz z żoną, skarżącą i wnuczką. Skarżąca oświadczyła, że z dniem 2 listopada 2021 r. rozwiązała umowę z pracodawcą na podstawie porozumienia stron, została uznana za osobę bezrobotną z dniem 9 listopada 2021 r. i do dziś nie dostała żadnej propozycji pracy jaki i sama tej pracy nie podejmuje ze względu na stan zdrowia rodziców.
Kolegium ustaliło także, że ojciec skarżącej od 1987 r. pobierał świadczenia rentowe z powodu ogólnego stanu zdrowia. Obecnie choruje na cukrzycę powikłaną
z makroangiopatią i stopą cukrzycową, przewlekłą chorobą nerek. We wrześniu
2019 r. amputowano mu trzy palce prawej stopy (trzeci, drugi i piąty) co powoduje problemy z poruszaniem się - porusza się przy pomocy wózka lub balkonika
z asekuracją drugiej osoby. Wymaga on pomocy w wykonywaniu codziennych czynności, tj. asekuracji przy wstaniu, ubieraniu się, porannej toalecie, pielęgnacji ciała, zmiany opatrunku wykonywaniu i ćwiczeń, kąpieli. Nadto nie jest w stanie sam dojechać do lekarza i na rehabilitację. Pomoc i opiekę niepełnosprawnemu ojcu zapewnia skarżąca.
Żona wymagającego opieki (jak oświadczyła skarżąca) ze względu
na pogarszający się stan zdrowia nie jest w stanie wykonać niektórych czynności opiekuńczych nad mężem. W wywiadzie wskazano, że cierpi na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, chorobę zwyrodnieniową stawów.
Kolegium wskazało, że w sprawie bezsporne jest, iż na skarżącej jako córce ciąży obowiązek alimentacyjny wobec wymagającego opieki ojca.
Nadto, co istotne w sprawie, osoba wymagająca opieki - pozostaje w związku małżeńskim, przy czym żona legitymuje się tylko orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Sprawa Orzekania o Niepełnosprawności w L. w dniu 26 maja 2022 r.,
znak: [...] na stałe.
Kolegium podkreśliło więc, że na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne
nie będzie przysługiwało. Literalna wykładnia tego przepisu jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Konsekwentne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2022 r. sygn. l OSK 1035/21 (CBOSA). Kolegium w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela
je i przyjmuje za swoje, wskazując, iż sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia), to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo
to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie zaś do art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej
oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi,
lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Nie można również pomijać, że w świetle przepisów k.r.o., obowiązek alimentacyjny małżonka
(w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny jego krewnych, a co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61 oraz art. 130 k.r.o. W związku z tym, brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dorosłemu dziecku w związku z rezygnacją przez nie z zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, gdy ten ostatni pozostaje
w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady
- z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wyraźnie wskazał bowiem,
że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.
Ustosunkowując się więc do postawionego w odwołaniu w tym zakresie zarzutu, Kolegium wskazało, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena
czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a które to orzeczenie zostaje wydane
w odrębnym trybie i podlega kontroli zarówno instancyjnej jak i sądowej.
W ocenie składu orzekającego Kolegium znajdujące się w aktach niniejszej sprawy oświadczenie skarżącej nie może być utożsamiane ze spełnieniem kryteriów ustawowych w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium wyjaśniło, że standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz postępowanie w sprawie orzekania
o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności pozostają szczegółowo uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2021 r. póz. 857).
Skoro zatem bezsporne jest, że w toku trwającego postępowania administracyjnego ustalono, że małżonka wymagającego opieki nie została zaliczona w odrębnym postępowaniu dotyczącym stopnia niepełnosprawności do znacznego stopnia, a jedynie do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, który występuje
u niej od dłuższego czasu, Kolegium nie miało innej możliwości niż stwierdzić,
że na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy odwołującej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem.
Ponadto, jak stwierdziło Kolegium czynności, jakie wykonuje skarżąca takie jak: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, organizowanie wizyt lekarskich, robienie zakupów, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej
jej dyspozycyjności. Zdaniem Kolegium opisane wyżej czynności to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Z powyższego bezspornie wynika, że wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym ojcem są do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z akt sprawy
nie wynika, aby niepełnosprawny ojciec był osobą nie kontaktową, wymagającą ciągłego nadzoru, nie potrafił samodzielnie załatwić swoich potrzeb fizjologicznych
czy też przygotować posiłku.
Kolegium nie kwestionuje tego, że wymaga on pomocy, a skarżąca tej pomocy mu udziela, jednakże na podstawie przedstawionego materiału dowodowego
nie można przyjąć, iż zakres opieki nad niepełnosprawnym ojcem, powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przy współudziale pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnego szczególnie, jego żony jak i przy skorzystaniu z usług opiekuńczych, które są udzielane w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo i mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym zakresie czasowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
- błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych
poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie
w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
- rażącą obrazę art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych
do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż matka skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawnym mężem, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze wniosła o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa
do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania
- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone
w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi
oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji
z przepisami prawa.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku pełnomocnika skarżącej, zawartego w skardze i postanowień art. 119 § 2 P.p.s.a.
Skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
(Dz. U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych),
w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia
9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób
o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności
albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału
na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione
w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie
lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie orzekające w sprawie organy podjęły, zdaniem Sądu, trafne i prawidłowe rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia.
Podkreślić bowiem należy, że prawo do tego świadczenia może być przyznane tylko wówczas, gdy zaistniały wszystkie przewidziane ku temu przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych pozytywne przesłanki,
a jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wykluczających przyznanie prawa do tego świadczenia.
Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy
o świadczeniach rodzinnych – osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy są spełnione i to łącznie (kumulatywnie) następujące warunki – rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych
w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób o których mowa w ust. 1
pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skoro z ustalonego w sposób niewątpliwy stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że matka skarżącej – współmałżonek wymagającego opieki ojca skarżącej - która w pierwszej kolejności jest zobowiązana do pomocy, żyje, to istotne dla treści rozstrzygnięcia w tej sprawie, jest to, iż nie legitymuje się
ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Istotnie, rację mają orzekające w sprawie organy obydwu instancji,
że nie została więc już spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy
o świadczeniach rodzinnych. Wykluczało to rzeczywiście prawną możliwość przyznania skarżącej – prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – nawet, gdyby pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego byłyby spełnione.
Przyznać należy, że wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita.
Na tle wykładni ww. przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych
oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo
do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny
i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy
z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji,
gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych
nie są w stanie realnie sprawować opieki.
Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione
w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a ustawy
o świadczeniach rodzinnych.
Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy
o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:
1. "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.,
innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17
ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)" - (sygn. akt I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a
oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznejoraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a
tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...).
Jak podniósł dalej Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1056/22; LEX nr 3513981, "..regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu
na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim
do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi
do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego.
W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące
na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej - również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających
bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18,
art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP."
Stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt
I OPS 2/22 podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte
w uchwale wiąże bowiem pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować, co wynika z postanowień art. 269 § 1 P.p.s.a.
Wobec wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty przedstawione w skardze, w świetle których zdaniem pełnomocnika skarżącej doszło do rażącej obrazy art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych – nie mogły zostać uwzględnione wobec jednoznacznego uznania,
że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych innym niż spokrewnione
w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się
przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Nie można było skutecznie postawić orzekającym organom zarzutu naruszenia art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych
poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie.
Wobec powyższego drugi z podniesionych w skardze zarzutów - błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych
poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie
w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji - nie mógł mieć znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Wystąpienie bowiem wskazanej powyżej negatywnej przesłanki jest decydujące. Podobnie błąd organu pierwszej instancji polegający błędnej wykładni art. 17 ust.1b ustawy i niewłaściwym jego zastosowaniu nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji skoro Kolegium, działające
jako organ odwoławczy mając kompetencje do korygowania wad prawnych
w postępowaniu odwoławczym naprawiło ten błąd organu trafnie zwracając uwagę,
że przepis ten należy wykładać z pominięciem niekonstytucyjnego kryterium i z tegoż względu nie może być ono podstawą do odmowy przyznania prawa
do przedmiotowego świadczenia.
Sąd zdaje sobie sprawę z trudności związanych ze stanem zdrowia ojca skarżącej, jak i jej matki, ale wobec wiążącej Sąd, jak i organy uchwały nie było podstaw do odmiennej interpretacji powołanych wyżej przepisów, gdyż nie znajduje
to uzasadnienia prawnego.
Skarga nie mogła zatem z powyższych przyczyn osiągnąć zamierzonego skutku. Kolegium podjęło prawidłową decyzję o utrzymaniu w mocy negatywnej
dla skarżącej decyzji pierwszoinstancyjnej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,
na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych
oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.