III SA/KR 1573/24

III SA/Kr 1573/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
Art. 1  par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 138 par. 1  pkt 1  w zw. z art. 127 par. 3  i art. 156 par. 1  i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 lipca 2024 r. znak SKO.GN/4160/71/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej granicę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 lipca 2024 r. znak: SKO.GN/4160/71/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku M. Ż. (dalej: skarżąca) o ponowne rozpatrzenie spawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 6 czerwca 2024 r. znak: SKO.GN/4160/7/2024 orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ryglic z dnia 5 grudnia 2023 r. znak: N.6830.2.2020 zatwierdzającej granicę pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...], położonymi w miejscowości Z., Gminy Ryglice.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 5 grudnia 2023 r. znak: N.6830.2.2020 Burmistrz Ryglic zatwierdził granicę pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] położonymi w miejscowości Z., Gmina Ryglice.
Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2024 r. skarżąca wystąpiła do Kolegium o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Ryglic z dnia 5 grudnia 2023 r. Skarżąca wskazała, że spór graniczny powstał na skutek nawożenia ziemi ponad przeciętną miarę przez sąsiada A. S. na działkę nr [...], w tym na działkę wnioskodawczyni nr [...], naruszając spokojny stan posiadania. Spokojny stan posiadania od lat 70 ubiegłego wieku wyznaczały płoty drewniane. Zdaniem skarżącej ten spokojny stan posiadania funkcjonował do czasu budowy kanalizacji, której inwestorem była Gmina Ryglice, a A. S. był pracownikiem firmy wykonawczej, która wygrała przetarg na budowę kanalizacji. Przedmiotowy płot z czasem się rozleciał, ale jak wskazuje skarżąca, na mapie satelitarnej z 2008 r. jest widoczny.
Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie geodeta nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności, a organ I instancji nie zweryfikował sposobu postępowania geodety, a tym samym nie dostrzegł naruszenia art. 31 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. ustawy z dnia 17 maja 1989r. (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1752, z późn. zm., dalej: p.g.k.).
Skarżąca zarzuciła, że geodeta prowadzący czynności rozgraniczeniowe nie uwzględnił większości elementów wymaganych przez art. 31 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie wykazując się przy tym należytą dociekliwością, jakiej oczekuje się od biegłego – np. nie zbadał historii ewentualnych ogrodzeń, ani przyczyn powstania sporu granicznego w ramach wywiadu terenowego. Podniosła również naruszenie art. 34 ww. ustawy, argumentując, że ustalenie granicy według ostatniego stanu spokojnego posiadania nie może opierać się wyłącznie na danych ze zdigitalizowanej mapy z zasobu geodezyjnego. Zdaniem skarżącej, dane te mają charakter jedynie poglądowy i są niewiarygodne, co potwierdzać ma orzecznictwo oraz opinie środowiska geodezyjnego wskazujące na chaos w zasobach. W jej ocenie, bardziej wiarygodnym źródłem informacji, ukazującym faktyczny sposób użytkowania, przebieg płotów czy zmiany w terenie (jak stopniowe zajmowanie jej gruntu przez sąsiada na działkach nr [...] i [...] poprzez zakaszanie czy przesuwanie skarpy), są zdjęcia satelitarne. Skarżąca uważa, że geodeta nienależycie wykonał swoje obowiązki, opierając się wyłącznie na niewiarygodnym materiale cyfrowym i pomijając istotne aspekty, takie jak możliwość zasiedzenia czy analiza ukształtowania terenu (na podstawie rzędnych) sprzed budowy kanalizacji, które mogłyby determinować przebieg granicy. W efekcie, zdaniem strony, znaki graniczne zostały umieszczone niezgodnie ze stanem spokojnego posiadania, a wobec braku możliwości wiarygodnego ustalenia tego stanu w postępowaniu administracyjnym, organ powinien był umorzyć postępowanie i przekazać sprawę sądowi powszechnemu, zamiast wydawać decyzję o rozgraniczeniu.
Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2024 r. znak: SKO.GN/4160/7/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zawiesiło postępowanie wskazując, iż w niniejszej sprawie konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie czy wniosek skarżącej z żądaniem przekazania sprawy sądowi powszechnemu zostanie merytorycznie rozpatrzony. W takim bowiem wypadku decyzja organu o rozgraniczeniu straci moc wiążącą.
Następnie, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 21 lutego 2024 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dna 31 stycznia 2024 r. znak: SKO.GN/4160/7/2024, Kolegium postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2024 r. znak: SKO.GN/4160/26/2024 uchyliło ww. postanowienie z dnia 31 stycznia 2024 r.
Jednocześnie postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zawiadomiło o wszczęciu na wniosek skarżącej z dnia 2 stycznia 2023 r. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Ryglic z 5 grudnia 2023 r. znak: N.6830.2.2020 zatwierdzającej granicę pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] położonymi w miejscowości Z., Gmina Ryglice.
Kolegium, decyzją z dnia 6 czerwca 2024 r. znak: SKO.GN/4160/7/2024 orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ryglic z dnia 5 grudnia 2023 r. znak: N.6830.2.2020 zatwierdzającej granicę pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] położonymi w miejscowości Z., Gmina Ryglice.
Pismem z dnia 4 lipca 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów. Zarzuciła także niewłaściwe uzasadnienie faktyczne oraz prawne decyzji. Zdaniem skarżącej, błędy proceduralne stanowią podstawę do unieważnienia decyzji ze względu na uchybienia procesowe. Ponadto Kolegium błędnie uznało za wystarczające jedynie formalne przyjęcie operatu geodezyjnego do zasobu przez Starostwo, nie dokonując własnej, merytorycznej oceny. Kluczowym zarzutem jest pominięcie w uzasadnieniu decyzji i brak wyjaśnienia, dlaczego nie uwzględniono podnoszonego przez skarżącą długotrwałego (od lat 70.), spokojnego stanu posiadania, który opierał się na historycznych granicach wskazanych przez geodetę (punkty graniczne na mapie zasadniczej), istniejącym od lat ogrodzeniu oraz dawnym ukształtowaniu terenu. Skarżąca twierdzi, że geodeta nie dokonał należytej oceny przydatności istniejącej dokumentacji, a Kolegium nie zweryfikowało, czy w postępowaniu ujawniono wszystkie istotne okoliczności. W rezultacie, zdaniem skarżącej, ustalony przez Burmistrza przebieg granicy jest niezgodny z faktycznym stanem posiadania trwającym ponad 30 lat oraz z istniejącymi mapami (zasadniczą i ewidencyjną), a prawidłowo przeprowadzone postępowanie mogłoby doprowadzić do innych ustaleń i odmiennego rozstrzygnięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własną z dnia 6 czerwca 2024 r.
W uzasadnieniu organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazał, że podziela argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia 6 czerwca 2024 r.
W ocenie Kolegium zarzut skarżącej dotyczący braku poinformowania jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego jest niezasadny. Kolegium podkreśliło, że postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2024 r. zawiadomiło skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ryglic, na jej własny wniosek z dnia 2 stycznia 2024 r.. Następnie, odwołując się do orzecznictwa sądowo-administracyjnego i doktryny, wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił, że ma ono miejsce tylko wtedy, gdy istnieje oczywista, jawna sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a treścią przepisu prawa, widoczna już przy prostym zestawieniu obu tych elementów.
SKO wskazało, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja rozgraniczenia, w tym protokół graniczny z dnia 7 września 2023 r. sporządzony przez geodetę P. B. Geodeta ocenił dokumenty stanowiące podstawę ustalenia granicy (mapa zasadnicza, mapa ewidencyjna, operat z wcześniejszego ustalenia granic) i w sprawozdaniu technicznym z dnia 20 września 2023 r. potwierdził badanie ksiąg wieczystych. Na gruncie dokonano wyniesienia punktów granicznych (nr 1-7) między działkami nr [...] i [...], opierając się na współrzędnych uzyskanych z digitalizacji mapy zasadniczej.
Dalej Kolegium podkreśliło, że decyzja organu I instancji oparta była na art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, iż burmistrz wydaje decyzję o rozgraniczeniu, gdy brak jest ugody, a ustalenie granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji musi być poprzedzone oceną przez organ prawidłowości czynności geodety i zgodności dokumentacji z przepisami oraz włączeniem dokumentacji do zasobu geodezyjnego. Z treści art. 31 ust. 2 ww. ustawy wynika, że przy ustalaniu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy, inne dokumenty oraz punkty osnowy. Dowody w postaci dokumentów geodezyjnych, śladów i znaków granicznych mają pierwszeństwo przed zgodnymi oświadczeniami stron, a w razie sprzeczności między oświadczeniami a zebranymi dowodami, organ ma obowiązek wydać decyzję na podstawie tych dowodów. W pierwszej kolejności organ musi więc zbadać, czy istnieją dowody pozwalające na wydanie decyzji o rozgraniczeniu, zgodnie z procedurą określoną w art. 33 ust. 2 ustawy i ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym.
Kolegium zwróciło również z uwagę, że organ administracji może wydać merytoryczną decyzję o rozgraniczeniu jedynie wtedy, gdy dysponuje dowodami geodezyjnymi i kartograficznymi pozwalającymi ustalić przebieg granicy. Kluczowe jest przy tym, że organ administracyjny nie ma kompetencji do orzekania o rozgraniczeniu na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. Ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron jest możliwe tylko wtedy, gdy nie sprzeciwia się temu treść innych miarodajnych dowodów, zwłaszcza dokumentów. Podkreślił, że ugoda zawarta przed geodetą definitywnie kończy postępowanie administracyjne. W konsekwencji, jeśli brakuje odpowiednich dokumentów pozwalających jednoznacznie określić granicę, a stanowiska stron są sprzeczne, organ administracyjny nie jest władny dokonać rozgraniczenia. Jednakże, jeżeli – jak stanowi art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego – nie doszło do ugody, ale przebieg granicy ustalono na podstawie zebranych dowodów lub zgodnych oświadczeń, organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu.
Organ powołując się na treść myśl § 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, wskazał, że granicę nieruchomości nie ustala się na podstawie ostatniego spokojnego posiadania. Granica bowiem, w postępowaniu rozgraniczeniowym administracyjnym, jest ustalana na podstawie zgodnego oświadczania stron bądź dokumentów, o których mowa wyżej, albo na podstawie ugody. Nie ma więc racji skarżąca zarzucając, iż geodeta do ustalenia granic uwzględnił takie dokumenty jak: mapa zasadnicza w skali 1:2000- 174.213.21 (dok 324); mapa ewidencyjna; operat z ustalenia granic pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...]. Mało tego, tylko na tej podstawie można było ustalić granicę. Są to bowiem dokumenty opisanie w w/w przepisach, które muszą zostać uwzględnione w toku rozgraniczenia.
W konsekwencji w niniejszej sprawie przesłanki dla wydania decyzji o rozgraniczeniu zostały spełnione. Geodeta wykazał dokumenty, które stanowiły podstawę dla ustalenia punktów granicznych. W żaden sposób nie została zakwestionowana legalność i poprawność owych dokumentów. Dość powiedzieć, że Starosta Tarnowski protokołem nr GGK-II.6640.4806.2023_88593 z dnia 31 października 2023 r. pozytywnie zweryfikował prace wykonane przez geodetę P. B. Zarzuty strony w tym względnie, a sprowadzające się do tego, że Starosta jedynie wyrywkowo kontroluje operat, nie mogą zostać uwzględnione.
Kolegium za niezasadny uznał również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 34 ustawy, ponieważ nie znalazł zastosowania w sprawie.
Podkreślił, że rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będące podstawą stwierdzenia nieważności, musi być oczywiste i wynikać wprost z porównania treści decyzji i przepisu, co w tej sprawie nie miało miejsca przy zestawieniu decyzji z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
W ocenie SKO właściwym trybem dla skarżącej, kwestionującej samo ustalenie przebiegu granicy, było żądanie przekazania sprawy do sądu powszechnego zgodnie z pouczeniem na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, a nie wnoszenie o stwierdzenie nieważności decyzji. Wyjaśniono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie służy badaniu merytorycznej poprawności rozstrzygnięcia (tego, czy skarżąca zgadza się z przebiegiem granicy), lecz wyłącznie weryfikacji wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych, których w decyzji organu I instancji nie stwierdzono.
Kolegium stwierdziło również, że decyzja Burmistrza Ryglic nie jest obarczona innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (m.in. została wydana przez właściwy organ, miała podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej, została skierowana do osób będących stronami w sprawie, w dniu jej wydania była wykonalna, jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, a także decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa).
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- art. 33 ust. 1 i 2 p.g.k. z treści którego jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji o rozgraniczeniu przez Burmistrza Ryglic poprzedza wydanie przez niego oceny w zakresie prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Z dyspozycji tego przepisu wynikają bowiem niewątpliwie przesłanki, które muszą zaistnieć, ocena merytoryczna ustalenia granic (w tym na gruncie) pracy geodety przez burmistrza, w tym zgodności sporządzonych przez niego dokumentów (dowodów) z przepisami, nie wykluczając uzasadnienia czy wyjaśnień w przypadku oparcia się na dokumentach o niskiej wartości dowodowej jak i skonfrontowania nowych granic ze stanem faktycznym na gruncie zgodnie z innymi przepisami w celu wykluczenia sprzeczności;
- art. 31 ust. 2 p.g.k. z treści którego jednoznacznie wynika, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Z dyspozycji tego przepisu wynikają bowiem niewątpliwie przesłanki, że znaki i ślady graniczne ustawodawca stawia na w hierarchii na pierwszym miejscu, można uznać na równi z dokumentami. Jest on bardzo ważny i chyba nie jest właściwie rozumiany przez część samych geodetów. Bierze się, analizuje ślady graniczne a nie ustala z nich granic;
- art. 31 ust. 3 p.g.k. z treści którego jednoznacznie wynika, że jeżeli brak jest danych, o których mowa w art. 31 ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Z dyspozycji tego przepisu wynikają bowiem niewątpliwie minimum dwie przesłanki, że po szczegółowej analizie danych pozyskanych np. z zasobu i ocenie a następnie skonfrontowanie ich z innymi elementami: śladami, dokumentami w celu wykluczenia sprzeczności tj. dokumentami, śladami granicznymi, opiniami stron co do zakresu użytkowania gruntu właścicieli rozgraniczanych nieruchomości i że można się nimi posłużyć w rozgraniczanych nieruchomościach czyli nie bezkrytyczne przyjęcie, że jak pochodzą z zasobu geodezyjnego nie objętego żadną rękojmią to można z nich wynosić punkty graniczne w celu ustalenia granicy. Jeśli okaże się, że nie są wystarczające i sprzeczne należy przejść do ustalenia granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Analizując zapis art.31 ust. 2 i 3 p.g.k. należy uznać, że jeżeli ślady graniczne są sprzeczne z dokumentem, to jest sprzeczność dowodów, o którym mowa w ust. 3 i jest podstawa do ustalenia przebiegu granic na zgodne oświadczenia stron;
- § 7 Rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej: rozporządzenie), z treści którego jednoznacznie wynika, że przy wykonywaniu prac geodezyjnych wykorzystuje się materiały zasobu. Jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez kierownika prac geodezyjnych pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do osiągnięcia celu pracy geodezyjnej i dokładności określonych w § 16 oraz § 20, z uwzględnieniem zasad określonych w § 18. Z dyspozycji tego przepisu wynika bowiem niewątpliwie przesłanka, która musi zaistnieć, ocena materiału z zasobu powinna być dokonana pod względem dokładności, aktualności i kompletności i dopiero wtedy można wykorzystać te materiały z zasobu w celu ustalenia granic rozgraniczanych nieruchomości. Nie wykluczając wyjaśnień w przypadku oparcia się na dokumentach niskiej wartości dowodowej jak i skonfrontowania ustalenia granic ze stanem faktycznym na gruncie;
II. naruszenie przepisów prawa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania wyjaśniającego i treść wydanego rozstrzygnięcia tj.:
- art. 33 ust. 1 i 2 p.g.k. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę w sprawie materiału dowodowego, skutkującego między innymi bezzasadnym przyjęciem przez Burmistrza Ryglic, iż praca geodety w tym wykonane czynności ustalenia przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami za prawidłowe i zgodne z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. W ocenie skarżącej ocena w postaci opinii jest enigmatyczna, lakoniczna i skrótowa, pozbawiona uzasadnienia, wykluczająca wiarygodność przyjętych dowodów do wykonania rozgraniczenia wobec braku stwierdzenia ich wiarygodności pod względem aktualności, dokładności jak i braku sprzeczności dokumentacji z wykazu (digitalizacja rastra mapy zasadniczej, mapa ewidencyjna, operat) jak i ze śladami granicznymi i sposobem użytkowania. Organ nie dokonał tak naprawdę oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, w tym uzasadnienia. Brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego co do mocy przepisów: dokumentów i dowodów, oceny w jakim zakresie w sprawie znajdzie zastosowanie przy braku poszanowania dla własności.
- art.31 ust. 2 p.g.k. przez brak wzięcia pod uwagę wyczerpująco śladów granicznych i dokumentów w pasie granicznym. Ślady graniczne opisane w pkt. 9.3 wywiadu terenowego protokołu granicznego nie określają charakteru, czy ślady graniczne są odzwierciedleniem wieloletniego, ustabilizowanego stanu posiadania czy przeciwnie. Brak wymienionych drzew (dwie wierzby ponad 50-letnie między punktami granicznymi szkicu z protokołu granicznego nr 4 a 5, będące również na mapie zasadniczej jako punkty graniczne w latach 70 a zasadzone w granicy płotu funkcjonującego od lat 70 do ok. 2012r), brak ich na szkicu granicznym. Ukształtowania terenu - skarpy. Zarysy użytkowania gruntu przez wiele lat widoczne na mapach satelitarnych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym, w tym płot czy opinia wójta Ryglic z 1992r do protokołu z przeprowadzonych oględzin drogi wjazdowej na działkę [...] (we wcześniejszych dokumentach pomyłka że to była decyzja wójta)
- art. 31 ust. 3 p.g.k. poprzez brak dokonania wnikliwej oceny i uzasadnienia na okoliczność istnienia lub wykluczenia sprzeczności dokumentów i dowodów przyjętych do rozgraniczenia (pkt. 9.1 Protokołu granicznego czytamy: "wszystkie dokumenty są czytelne"). Brak jednoznacznego potwierdzenia wiarygodności dowodów czy też stwierdzenia braku wykluczających się dowodów co prowadzi w konsekwencji do przekonania nie spełnienia warunków brzegowych i konieczności zastosowania kolejnego kryterium rozgraniczenia tj. zgodnego oświadczenia stron. Ponadto brak skonfrontowano spójności danego dokumentu z innymi dokumentami zamieszczonymi w wykazie (w celu potwierdzenia wiarygodności) lub braku informacji o takiej możliwości, w tym nie odniesiono się do stwierdzonego stanu na gruncie. W przypadku danych o niskiej jakości szczególnie wymagane jest uzasadnienie ich przydatność. Zapewne dokument będzie wiarygodny, gdy znajdzie potwierdzenie w innych dowodach zgromadzonych w sprawie. Spójność dowodów będzie świadczyła o wiarygodności danego dokumentu, natomiast rozbieżność - o niewiarygodności któregoś ze zgromadzonych dokumentów. Jeżeli geodeta upoważniony do ustalenia granic nie może określić, które dowody (dokumenty) są poprawne (a tylko geodeta wskazał że ich czytelność "czytelne"), a które błędne (bo ma do czynienia z dwoma kompletami wzajemnie sprzecznych, ale wiarygodnych, "kwitów", to mamy do czynienia ze sprzecznością dowodów (dokumentów). Ten punkt "Protokołu granicznego" jest bardzo ważny dla całej procedury rozgraniczeniowej bo konfrontuje dokumenty świadczące o przebiegu granicy, z wyobrażeniem stron o przebiegu tej granicy, oraz ze stanem faktycznym zastanym na gruncie;
- naruszenie § 7 rozporządzenia poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału w sprawie, skutkującego między innymi bezzasadnym przyjęciem bez wykazanej analizy i uzasadniania w aktach sprawy, że wykorzystane materiały z zasobu przez geodetę do pracy geodezyjnej rozgraniczanych nieruchomości spełniają standardy pod względem dokładności, aktualności i kompletności uznano za wiarygodne. Tymczasem współrzędne punktów granicznych pochodzą z digitalizacji rastra mapy zasadniczej 1:2000, oparto się również na mapie ewidencyjnej i operacie z ustalenia granic w 2020r. Operat był wynikiem ustalenia granic w trybie rozporządzenia w 2020 r. Przyjęto w nim prawdopodobnie granicząc z pewnością takie same dane wyjściowe jak do rozgraniczenia o atrybutach SPD, ISO nie spełniające kryterium dokładności w rozumieniu rozporządzenia (wtedy w 2020 r. ZRD=8 tj. ekranowa wektoryzacja ewidencyjnej mapy rastrowej bez wykorzystania wyników geodezyjnych pomiarów terenowych i BPP=5 lub 4; 1,51 - 3,00 m jako błąd względem osnowy, które nie spełniających wymogów dokładności punktów granicznych) Spełniające natomiast kryteria wiarygodności atrybuty to ZRD = 1, 3, 5, 6 dla BPP = 1 i 2. W protokole tym brak jej podpisu a geodetka odmówiła jej wniesienia do niego uwag;
a) brak wyjaśnienia dlaczego i ewentualnie z powodu jakich okoliczności faktycznych przyjęto współrzędne punktów granicznych pozyskane z digitalizacji rastra mapy zasadniczej i dlaczego nie ujawniono w materiałach sprawy atrybutów SPD , ISD (ZRD i BPP) zgodnie z rozporządzeniem (zasada prawdy obiektywnej);
b) niewyjaśnienie organów czy nadsypanie powierzchni w pasie granicznym działek [...] i [...] miała wpływ na zmianę ukształtowania terenu i jak się ma do śladów granicznych (zasada prawdy obiektywnej);
c) brak wyjaśnienia, dlaczego i ewentualnie z powodu jakich okoliczności faktycznych dane pozyskane z zasobu geodezyjnego do rozgraniczenia wykorzystano jako wiarygodne powołując się na dokumenty np. "naciągany operat" ustalenia granic w trybie rozporządzenia;
d) nieuprawnione oparcie się na treści geodety, zupełnie pomijając oświadczenia, dowody, zarzuty i wnioski kierowane przez skarżącą w trakcie prowadzonego zwłaszcza przez organ I instancji postępowania dowodowego, a także brak przeprowadzenia dowodu z pomiarów, obliczeń i analiz wynikających z danych rzędnych terenu na zmianę położenia skarp i drogi wjazdowej na działkę nr [...] skarżącej na okoliczności śladów granicznych obecnych i wcześniejszych, która w ocenie skarżącej powinna poprzedzać wydanie rozstrzygnięcia w tym także z mapy wysokościowej;
e) absolutny brak konfrontacji ze stanem faktycznym, brak wyjaśnienia, dlaczego i kiedy ewentualnie z powodu jakich okoliczności faktycznych skarpy wzdłuż drogi wjazdowej wraz z drogą na działkę [...] (tj. między nowymi punktami granicznymi 7 a 6) zostały przesunięte w stronę północną na nieruchomości skarżącej i w jakim zakresie powyższa okoliczność, wpływa nowe punkty graniczne (przez prawie 50 lat na działce będącej własnością skarżącej, podstawa skarpy w stosunku do obecnej była przesunięta o ok. 2 metry w stronę południową a woda swobodnie spływała do rowu znajdującego się przy drodze powiatowej, przy ul. K. - obecnie woda ta natrafia na blokadę przesuniętą skarpę a decyzją rozgraniczenia burmistrza miałaby przenieść w posiadanie sąsiada gdyż drogę wjazdową i skarpy przesunięto w stronę północną gdzie obecnie zalega ziemia. Spowodowane to zostało naruszeniem własności podczas budowy kanalizacji gdzie inwestorem był organ burmistrza w 2018 r. a sprawy nie załatwiono do dzisiaj. Organowi znany jest ten fakt z urzędu przez inne toczące się postępowania z art. 234 prawa wodnego i ustawy o odpadach. Wobec powyższego sytuacja może powodować konflikt interesów organu pierwszej instancji. Wyniesienie nowego punktu granicznego nr 7 wg poprzedniego usytuowania tzw. spokojnego stanu posiadania tego terenu byłoby na środku drogi wjazdowej co doprowadziło pozbawienie skarżącej wjazdu na nieruchomość. Pismem dnia 30 sierpnia 2023 r. skarżąca wnioskowała m.in. o zmianę organu. Niestety Kolegium uchyliło się od rozpatrzenia i przekazało jej skargę na sposób prowadzonego postępowania organu do Rady Gminy;
f) nie bez znaczenie może mieć fakt, że na mapie zasadniczej są punkty graniczne, których pochodzenia nie wyjaśniono a które mogą uzasadniać do czynności technicznej wznowienia punktów granicznych na dłuższym odcinku granicznym a nie przeprowadzania rozgraniczenia;
g) brak jednoznacznego, wprost potwierdzenia przez geodetę i Burmistrza, że dane źródłowe punktów granicznych numeryczne są wiarygodne i stanowią twardy, niezaprzeczalny dowód w sprawie. Podczas gdy materiał geodezyjny zasobu geodezyjnego obarczony jest niedoskonałościami. Najpierw kataster austriacki to mapy w skali 1:2880 i parcele, potem na początku lat 70 pozyskano z nalotów zdjęcia satelitarne, z których powstały mapy w skali 1:2000 czyli punkt graniczny to 2 metry. W latach 70 nastąpiła synchronizacja parcel z działkami nadano numery obowiązujące do dzisiaj. W związku z tym, materiał z zasobu tym obarczony jest błędami kreślarskimi, kartowania, zdjęcia z nalotów łączono z kawałków, nakładają się inne prace np. transformacja z układu 65 na 2000, modernizacje osnów;
h) błędne uznanie i odrzucenie wniosku skarżącej przez Burmistrza Ryglic z art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., że zmiany w ukształtowania terenu nie mają znaczenia przy rozgraniczeniu. Zatem uzależnienie rozpoczęcia postępowania rozgraniczenia od zakończenia innego postępowania w toku (rozpoczętego rok wcześniej) z art. 234 prawa wodnego dotyczącego naruszenia stosunków wodnych i żądania w nim przywrócenia terenu do stanu pierwotnego lub przeprowadzenie dowodu na okoliczność zmian ukształtowania terenu sprzed i po budowy kanalizacji;
i) nieuprawnione oparcie się Kolegium na treści przepisów § 5 i 3 rozporządzenia prowadzący do wniosku, że należy przyjąć bezkrytycznie każdy dokument z danymi liczbowymi, tym samym pominąć hierarchie dokumentów jak i kierowania się zasadami wiarygodności, dokładności i kompletności jak również analizy braku sprzeczności i konfrontacji ze stanem na gruncie, znakami i śladami granicznymi;
j) błędna ocena stanu faktycznego przez przekonanie Kolegium, że Starosta w pełni tego słowa znaczeniu dokonuje weryfikacji/kontroli operatów, prac geodetów kiedy pełna weryfikacja jest tylko w kompetencjach WING. Ponadto do przeprowadzania weryfikacji przez Starostę nie muszą być zatrudnieni geodeci.
III. naruszenia przepisów k.p.a. tj.:
- art. 9 k.p.a. przez wprowadzanie w błąd skarżącej przez Burmistrza, że czynności na gruncie są prawem strony podczas gdy na zawiadomienie skierowane do stron jest wezwaniem;
- art. 10 k.p.a. poprzez przesłania kopii akt sprawy pomimo składanych wniosków. Uniemożliwiło jej to wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie mogła podjąć czynności procesowych mogących wpłynąć na rozstrzygnięcie. Podniosła, że bezskutecznie zwracała się o kopie do organów obu instancji, przy czym Kolegium powołało się na ograniczenia techniczne, a organ I instancji w odróżnieniu od wcześniejszej praktyki w innych sprawach, gdzie dostarczał kserokopie uzależnił wydanie kopii od uzyskania uwierzytelnionych odpisów. Skarżąca podniosła także zarzut celowego działania organu, graniczącego z pewnością zastawienia "pułapki", poprzez wyznaczenie terminu czynności rozgraniczeniowych na gruncie w środku okresu wakacyjnego (lipiec/wrzesień), co mogło mieć na celu jej wyeliminowanie z postępowania. Argumentowała, że geodeta, dzwoniąc do niej na kilka dni przed pierwotnym lipcowym terminem, mógł wcześniej skontaktować się w celu uzgodnienia dogodnego terminu, zwłaszcza biorąc pod uwagę czas trwania umowy (od lutego do końca lipca 2023) i późne wyznaczenie czynności na połowę lipca. Skarżąca wskazała, że o terminie 7 września została poinformowana telefonicznie przez geodetę i ten termin uważała za pierwszy skuteczny. O swojej nieobecności w tym dniu również powiadomiła telefonicznie, uznając ją za usprawiedliwioną. Zaznaczyła ponadto, że osobiście nie odebrała korespondencji z zawiadomieniem o terminie 7 września, gdyż została ona podjęta przez osobę starszą.
- art. 73 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnie organów w toku postępowania jak i po wydaniu decyzji, w szczególności utrzymywania przez organ I instancji i skutkujące wielokrotną odmową wydania kopii ksero akt sprawy co doprowadziło, że decyzja Burmistrza została wydana przedwcześnie bez możliwości zapoznania się z materiałem w sprawie co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
- naruszenie jednocześnie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego co do mocy obowiązującej decyzji Burmistrza Ryglic z dnia 5 grudnia 2023 r. na okoliczność wiarygodności przyjętych do sprawy dokumentów, uzasadnień i poczynionych ustaleń;
a) jaki wpływ na ślad graniczny ma droga dojazdowa do posesji, z której korzysta tylko skarżąca położona na terenie działki nr [...] obok ul. K. oraz granicy z działką [...]; jak i otaczające ją z dwóch stron skarpy jako ślady graniczne;
b) brak wyjaśnienia potwierdzonego wiarygodnymi dowodami wskazującego jednoznacznie że obecny stan w terenie pasa granicznego wynika ze zmian z okresu ostatnich kilku lat;
c) błędna ocena stanu faktycznego w zakresie ukształtowania skarpy usytuowanej przy budynku gospodarczym jak i przy nowym budynku mieszkalnym polegająca na bezprawnym przyjęciu za stan faktyczny z wizji podczas rozgraniczenia z dnia 7 września 2023 r., że jest to stan trwały i uznanie za ślad graniczny;
d) brak wyjaśnienia, dlaczego i ewentualnie z powodu jakich okoliczności faktycznych skarpa przesunięta została na nieruchomość skarżącej w kierunku północnym i w jakim zakresie powyższa okoliczność, wpłynęła do rozgraniczenie;
e) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującego między innymi bezzasadnym przyjęciem iż decyzja Burmistrza Ryglic z dnia 5 grudnia 2023 r., znak:: M.6830.2.2020 jest prawidłowa i zgodna z przepisami obowiązującymi w jej zakresie oraz poprzez niewłaściwą ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że granica działki [...] z [...] opiera się o wyznaczone podczas pomiaru w 2023 r. punkty graniczne z zasobu geodezyjnego z digitalizacji bez konfrontacji z innymi dokumentami i dowodami przez co winna ulec przesunięciu na niekorzyść działki [...] podczas gdy wieloletnie punkty odniesienia w str. 9 postaci starego płotu, skarp, drzew, drogi wjazdowej na dz. [...] stanowią o prawidłowości dotychczasowej granicy na gruncie;
- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do treści uzasadnienia decyzji organu I instancji przez organ II instancji do części zarzutów podniesionych w odwołaniu, co umożliwiłoby skarżącej poznanie pełnych motywów, którymi kierował się organ wydając decyzję, a z drugiej strony uniemożliwia również kontrolę rozstrzygnięcia przez Sądy (w tym ewentualnie kolejny powszechny który rozpatruje w trybie nieprocesowym), w szczególności poprzez brak precyzyjnego ustalenia w treści decyzji dlaczego organy uznały, że trzy dokumenty jako dowody, na których opiera się całe postępowanie rozgraniczeniowe należy uznać za wiarygodne;
- niewzięcie pod uwagę przez Kolegium wniosku skarżącej z dnia 9 stycznia 2023 r. (2024 powinno być) o uchylenie decyzji Burmistrza w sprawie rozgraniczenia;
- nie bez znaczenie dla sprawy może mleć fakt, że stroną w niniejszej sprawie jest sam organ I instancji, który jednocześnie wydaje decyzje rozstrzygającą.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej granicę.
W pierwszej kolejności zatem wskazać należy, że postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne, samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Stanowi ono - jak trafnie argumentował organ - wyjątkową instytucję, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w tej sprawie decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a jednocześnie nie zaistniały przesłanki negatywne z art. 156 § 2 k.p.a. Nie służy ono zatem rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał wadliwy akt i rozpoznanie istoty sprawy.
Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter wyczerpujący, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 k.p.a. Odnotowania też wymaga, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana stanu prawnego czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Organ - co do zasady - nie przeprowadza też nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie czy kwestionowanie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym. Natomiast z zasady niekonkurencyjności trybów wzruszania decyzji administracyjnych wynika w szczególności, że wady odnoszące się do samego postępowania, a nie tkwiące w decyzji, mogą być wyłącznie przedmiotem postępowania rektyfikacyjnego prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.
Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r., sygn. II FSK 1204/05, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Po 760/17, w Krakowie z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1006/22, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104 i n.). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2010 r., sygn. II OSK 824/09, opubl. w CBOSA). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, są takie, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. II OSK 1522/10, opubl. w CBOSA). Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące, jest ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającą na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 2010/13, opubl. w CBOSA). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., to wady tkwiące w samej decyzji. W ich wyniku następuje więc nie wzruszalność, ale nieważność decyzji. Skutki prawne decyzji nieważnej – na mocy nowego aktu decyzji stwierdzającej nieważność – całkowicie nie są uznawane przez prawo (por. J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 139). Skutki prawne takiej decyzji zostają więc uchylone od samego początku.
Z kolei wady z art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. stanowiące podstawy wznowienia postępowania administracyjnego są istotnymi wadami postępowania, lecz mogą spowodować jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości.
Zarówno stwierdzenie nieważności decyzji, jak i wznowienie postępowania, są nadzwyczajnymi trybami umożliwiającymi wzruszenie decyzji ostatecznych, a więc takich, które z mocy art. 16 § 1 k.p.a. są objęte zasadą trwałości.
W orzecznictwie ukształtował się pogląd o niekonkurencyjności obu trybów – wznowienia i stwierdzenia nieważności prowadzący do uznania, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. I SA 343/01; z dnia 19 września 2013 r., sygn. II OSK 533/12; z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. II OSK 2496/15; z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2132/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. VII SA/Wa 1332/05, opubl. w CBOSA). Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. I SA 343/01; z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. II OSK 2496/15, opubl. w CBOSA). Stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wady mają charakter wad materialnoprawnych, a nie wad o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie skutków tych ostatnich dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Komentarz - do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. 3, C. H. Beck 2000 r., str. 643). Innymi słowy, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być weryfikowane postępowanie, które poprzedzało jej wydanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. I OSK 2108/21, opubl. w CBOSA oraz powołane w nim dalsze orzeczenia). Z tego względu zarzuty skarżącej dotyczące postępowania administracyjnego, a nie samej decyzji, nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu nie jest ocena merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości lecz kwestie dotyczące zaistnienia, bądź nie, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie. Postępowanie nieważnościowe nie jest kolejną instancją, nie jest postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, a rozstrzyga o ewentualnych wadach decyzji kontrolowanej. Sprowadza się ono do ustalenia zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki te dotyczą wadliwości decyzji, a nie wadliwości postępowania, w którym decyzję tę podjęto. Sąd nie jest zatem uprawniony do dokonywania, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy o ustalenie przebiegu granicy nieruchomości, oceny prawidłowości bądź nie, przeprowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia, mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1822/11; z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 172/13, opubl. w CBOSA).
Dalej wskazać należy, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, dalej: p.g.k., ustawa). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k. jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym określają przepisy art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 p.g.k. Jak wynika z powyższych regulacji w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym możliwe jest zatem wydanie trzech rodzajów decyzji:
- decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 cyt. ustawy, poprzedzonej ustaleniem przebiegu granicy bądź w oparciu o dowody wymienione w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź - w przypadku braku dowodów - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy);
- decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed uprawnionym geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 4 p.g.k.), bądź w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (np. skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela (art. 105 k.p.a.);
- decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 ustawy) wydanej w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu.
Z treści art. 34 p.g.k. wynika, że:
1. Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).
2. Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi.
3. Sąd rozpatruje sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego.
4. Przepisów ust. 1-3 i art. 31 ust. 4 nie stosuje się do sporów wynikłych przy wyznaczaniu granic nowo tworzonych nieruchomości na podstawie odrębnych przepisów.
Stosownie do art. 33 ust. 1 p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje natomiast decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Zatem, jeżeli zebrane przez geodetę dowody w ramach wywiadu terenowego oraz analizy dotychczasowych dokumentów opisujących stan ewidencyjny i stan prawny nieruchomości są wystarczające do ustalenia przebiegu granicy, to nawet gdy strony postępowania rozgraniczeniowego nie zgadzają się z ustaleniami geodety, wynik jego pracy jest podstawą do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Decyzja ta służy rozstrzygnięciu o przebiegu granicy nieruchomości, jaki wynika ze zgromadzonych dowodów. W takiej sytuacji do wydania decyzji zgoda stron nie jest potrzebna. Celem decyzji bowiem nie jest rozstrzygnięcie ewentualnego sporu granicznego, tylko wykazanie, jaki przebieg granicy nieruchomości wynika z ustaleń geodety. Ewentualne podważenie ustaleń i czynności geodety mogłoby nastąpić wyłącznie w toku postępowania przed sądem powszechnym, w wyniku przekazania sprawy rozgraniczenia temu sądowi zgodnie z właściwością. Należy bowiem mieć na względzie, że sprawa rozgraniczeniowa z istoty prawnej jest sprawą cywilną, gdyż dotyczy ściśle sfery prawa własności. Ustawodawca sprawę rozgraniczenia nieruchomości w pierwszym etapie poddał kognicji organu administracji publicznej. Rozstrzygnięcie administracyjne stanowi prejudykat, otwierający drogę postępowania przed sądem cywilnym. Z tego względu postępowanie administracyjne, w którym dochodzi do wydania decyzji o rozgraniczeniu jest postępowaniem jednoinstancyjnym, zaś strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przekazania sprawy sądowi. Taka regulacja oznacza odstępstwo od statuowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, w myśl której sprawa administracyjna może być rozpoznana merytorycznie dwukrotnie - przez organ I instancji i przez organ odwoławczy. Wyrażone przepisami art. 33 ust. 1 i ust. 3 p.k.g. odstępstwo oznacza, że po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu przez właściwy organ, kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy, nie podlega już kontroli organów administracji publicznej w toku instancji. Opisana wyżej procedura odwoławcza nie wyklucza rzecz jasna możliwości kontroli wydanej przez organ I instancji decyzji rozgraniczeniowej w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie nieważnościowym. Procedura ta potwierdza jednak, że organy administracji publicznej nie są właściwe do merytorycznej kontroli instancyjnej decyzji rozgraniczeniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. II SA/Gl 1797/23, opubl. w CBOSA).
Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., do którego dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. W ocenie Sądu do takiego naruszenia nie doszło. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostatecznie wskazał motywy, z powodu których odmówił stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.