III SA/Kr 1570/22

III SA/Kr 1570/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 3180/23 - Wyrok NSA z 2024-09-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
Art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko SWSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant : Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Czernichów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 26 sierpnia 2022 r. znak WN-II.4131.1.23.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia nr 81.2022 Wójta Gminy Czernichów z dnia 3 sierpnia 2022 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w N. oddala skargę
Uzasadnienie
Wójt Gminy Czernichów, działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) oraz § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 roku w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1428), zarządzeniem nr 81.2022 z dnia 3 sierpnia 2022 r. zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. Świętego Stanisława Kostki w Nowej Wsi Szlacheckiej.
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr WN-II.4131.1.23.2022 z dnia 26 sierpnia 2022 r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559) stwierdził nieważność powyższego zarządzenia z dnia 3 sierpnia 2022 r. – w całości.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Małopolski przedstawił powody wszczęcia postępowania nadzorczego, przytoczył art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – i wskazał, że przedmiotowe zarządzenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na przekroczeniu przez Wójta Gminy w Czernichowie upoważnienia ustawowego pozwalającego na zatwierdzeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, a w jego wyniku wyłonieniu konkretnego kandydata w oparciu o przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Zarządzenie to w zakresie, w jakim odnosi się do zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, a w jego wyniku wyłonieniu konkretnego kandydata, nie odpowiada obowiązującemu porządkowi prawnemu, w szczególności przepisowi art. 63 ust. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.) w związku z przepisem § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1428).
Wojewoda Małopolski przytoczył relewantne przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej – i wywiódł, że przepis art. 63 ust. 1 Prawa oświatowego ustanawia kompetencję dla organu prowadzącego szkołę do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, kandydatowi wyłanianemu co do zasady w drodze sformalizowanego konkursu (ust. 2 i następne). Jego elementem jest powołanie komisji konkursowej, którego dokonuje organ prowadzący (art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego). Skoro zaś przepis ten określa skład komisji konkursowej, w tym wymienia w niej dwóch przedstawicieli rady rodziców (pkt 2 lit. b), to przed ich powołaniem organ winien sprawdzić, czy przedstawiciele ci zostali należycie umocowani, a więc wybrani zgodnie z przepisami. Istotne pozostaje to, czy osoby powołane do komisji konkursowej w sposób prawidłowy reprezentowały radę rodziców. W tym przypadku regulowały to przepisy wewnętrzne, to znaczy przepisy regulaminu Rady Rodziców szkoły Podstawowej w Nowej Wsi Szlacheckiej. Kontrola umocowania do występowania w imieniu Rady Rodziców jej przedstawicieli, znajduje swoje źródło w przepisach prawa, w tym w przepisie art. 63 Prawa oświatowego dającym umocowanie do powołania komisji konkursowej. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, zarządzenie Wójta Gminy w Czernichowie Nr 81.2022 z dnia 3 sierpnia 2022 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. Świętego Stanisława Kostki w Nowej Wsi Szlacheckiej narusza wyżej przywołane przepisy obowiązującego porządku prawnego, w szczególności § 8 ust. 2 pkt 4 wspomnianego wyżej rozporządzenia.
W ocenie Wojewody Małopolskiego, przy wyborze przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej doszło do nieprawidłowości, skutkujących tym, że skład komisji konkursowej nie został prawidłowo powołany, a w konsekwencji zachodziły przesłanki do unieważnienia przeprowadzonego konkursu. W tym kontekście Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że rady rodziców to struktury, których istnienie przewidują regulacje ustawy Prawo oświatowe. W art. 83 ust. 1 mowa jest mianowicie, że w szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem ust. 6, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. W myśl art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, rada rodziców uchwala regulamin swojej działalności, w którym określa w szczególności wewnętrzną strukturę i tryb pracy rady. Kompetencje tego podmiotu określa z kolei art. 84 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy. Należą do nich np.: występowanie do dyrektora szkoły z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki, uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną programu wychowawczo-profilaktycznego szkoły lub placówki czy gromadzenie funduszy z dobrowolnych składek rodziców oraz innych źródeł. Powyższe wskazuje, że rada rodziców to struktura mająca do realizacji określone w ustawie istotne zadania. Jednym z nich są także czynności związane z działaniem komisji konkursowej, którą powołano do wyboru dyrektora szkoły, w skład której to komisji wchodzą również przedstawiciele rady rodziców. Ponieważ w przepisach ustawy Prawo oświatowe oraz rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. brak jest przepisów odnoszących się do trybu wyboru i delegowania przedstawicieli rady rodziców do komisji konkursowej, niezbędne stało się skorzystanie z regulacji normujących działalność rady rodziców, a takim aktem w myśl art. 83 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe jest uchwalany przez nią regulamin, w którym określa się w szczególności wewnętrzną strukturę i tryb pracy rady (pkt 1). Rada Rodziców jest autonomicznym, wewnętrznym organem szkoły, reprezentującym ogół rodziców uczniów danej szkoły (art. 83 ust. 1 ustawy). Rada rodziców uchwala regulamin swojej działalności, w którym określa w szczególności: 1) wewnętrzną strukturę i tryb pracy rady; 2) szczegółowy tryb przeprowadzania wyborów do rad, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3, oraz przedstawicieli rad oddziałowych, o których mowa w ust. 2 pkt 1, do rady rodziców odpowiednio szkoły lub placówki. Z uwagi na to, że – jak wynika z przytoczonego przepisu – przedstawicielstwo rad rodziców nie służy realizacji indywidualnych interesów poszczególnych rodziców, lecz realizuje prawa zbiorowe tej społeczności szkolnej, a członkowie rady występują jako wyraziciele interesu ogółu, a nie własnego, istotnego znaczenia nabiera regulamin rady i określone w nim zasady funkcjonowania, a przede wszystkim określony w nim szczegółowy tryb przeprowadzania wyborów. Regulamin Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w Nowej Wsi Szlacheckiej stanowi akt prawny, będący podstawą działania Rady Rodziców i określa tryb jej pracy. Regulamin stanowi, iż jednym z zadań Rady Rodziców jest delegowanie swoich przedstawicieli do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły. Rada dokumentuje zebrania i podejmowane podczas zebrań czynności w formie protokołu. Regulamin przewiduje, że Rada Rodziców podejmuje wszystkie decyzje i rozstrzygnięcia w formie uchwał. Nie ma żadnych podstaw, aby kwestie związane z wyborem przedstawicieli Rady Rodziców do Komisji Konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w Nowej Wsi Szlacheckiej, wyłączyć z działania zapisów Regulaminu.
Zdaniem Wojewody Małopolskiego, przedstawiciele Rady Rodziców do komisji konkursowej zostali nieprawidłowo wyłonieni, albowiem przy ich wyborze pominięto w ogóle procedurę opisaną w Regulaminie Rady Rodziców, który to akt prawny stanowi podstawę działania Rady Rodziców i określa tryb jej pracy. Regulamin przewiduje, że Rada Rodziców podejmuje wszystkie decyzje i rozstrzygnięcia w formie uchwał. Nie ma żadnych podstaw, aby kwestie związane z wyborem przedstawicieli do Komisji Konkursowej wyłączyć z działania zapisów Regulaminu. Istotne pozostaje to, czy osoby powołane do komisji konkursowej w sposób prawidłowy reprezentowały Radę Rodziców. W tym przypadku regulowały to przepisy wewnętrzne – przepisy regulaminu Rady Rodziców szkoły Podstawowej w Nowej Wsi szlacheckiej. Zasadą pozostaje, że Rada Rodziców podejmuje decyzje w formie uchwał, co wynika z kolegialnego charakteru działania tego organu oraz co znajduje potwierdzenie w Regulaminie. Postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie nie wykazało, iż Rada Rodziców wyłoniła przedstawicieli do komisji konkursowej w trybie określonym w regulaminie. W zebranym materiale dowodowym w przedmiotowej sprawie brak dowodu w postaci uchwały, że odbyło się zebranie Rady Rodziców, że sprawa wyłonienia przedstawicieli do komisji konkursowej była głosowana i że przedstawiciele zostali wybrani w głosowaniu. Nie przedstawiono protokołu potwierdzającego czynności wyboru przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej, co oznacza, że nie przedstawiono dowodów na prawidłowy wybór przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły. Te ustalenia znajdują potwierdzenie w piśmie Rady Rodziców skierowanym w dniu 22 sierpnia 2022 r. do organu nadzoru, w którym poinformowano, że decyzji o wyborze przedstawicieli Rady Rodziców do konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w Nowej Wsi Szlacheckiej dokonano na podstawie rozmowy telefonicznej. Takiego zaś trybu nie przewiduje Regulamin Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w Nowej Wsi Szlacheckiej. Rodzi się pytanie, jaka jest celowość Regulaminu, po co określać tryb wyboru przedstawicieli, jeżeli w każdym przypadku ktoś arbitralnie może zarządzić, że zaszła nadzwyczajna sytuacja, aby przyjąć nadzwyczajny tryb zebrania i wskazać tryb wyłonienia przedstawicieli do komisji konkursowej w drodze rozmowy telefonicznej.
Wojewoda Małopolski wskazał, że kwestionowane zarządzenie pozostaje niezgodne z treścią art. 63 ust. 14 pkt 2 lit. b ustawy Prawo Oświatowe w związku z § 8 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia. W sprawie niesporne jest, że chodzi tu o inne okoliczności niż wymienione w punktach 1-3, które mogą mieć wpływ na ważność konkursu. Omawiane sformułowanie należy zatem odnosić do odmiennych zdarzeń, które wystąpiły w postępowaniu konkursowym i które należy łączyć z naruszeniem pozostałych uregulowań zawartych w ustawie Prawo oświatowe i powołanym rozporządzeniu wykonawczym do niej. Pojęcie postępowania konkursowego trzeba przy tym rozumieć szerzej, zarówno jako postępowanie prowadzone przez powołaną już komisję konkursową w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, ale także jako postępowanie obejmujące etap zmierzający do powołania – wyboru członków komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs. Z tego powodu unieważnienie konkursu możliwe jest także z powodu uchybień przy wyłanianiu komisji konkursowej. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała w istocie miejsce, gdyż przedstawiciele Rady Rodziców powołani do udziału w pracach komisji konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w Nowej Wsi Szlacheckiej zostali wyłonieni w sposób wadliwy z uwagi na naruszenie przy ich wyborze zasad wynikających z Regulaminu Rady Rodziców dotyczących sposobu zwoływania zebrań Rady, obowiązku sporządzania protokołu z przebiegu tych zebrań, podejmowania stosownych uchwał jako efekt działania organu kolegialnego. Taki wadliwy wybór przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły należy traktować jako "inną nieprawidłowość", o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN. Stwierdzone przez organ nadzoru nieprawidłowości w wyborze przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej mieszczą się w pojęciu "innych nieprawidłowości" o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN.
Wojewoda Małopolski wskazał dalej, że z treści § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wynika, iż unieważnienie konkursu na tej podstawie winno nastąpić, jeżeli – po pierwsze stwierdzono nieprawidłowość (inne niż wymienione w pkt 1-3) w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, a po drugie – ustalono, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą przy tym zachodzić jednocześnie i obie zaszły w niniejszym stanie faktycznym sprawy. Wskazane nieprawidłowości stanowią konkretne uchybienie wskazujące na związek przyczynowo skutkowy między zaistnieniem uchybień a ich wpływem na wynik konkursu. Kandydat na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w Nowej Wsi Szlacheckiej został wyłoniony w drugim głosowaniu stosunkiem głosów 7 do 5 oddanych na kontrkandydata, tj. minimalną bezwzględną większością jaka jest wymagana, żeby konkurs został rozstrzygnięty. Tym samym nie da się wykluczyć, że głosy nieprawidłowo wybranych członków komisji mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że nieprawidłowo wyłoniony i powołany skład komisji konkursowej może prawidłowo prowadzić postępowanie konkursowe. Stworzyłoby to sytuację, w której niezgodna z prawem czynność wyłonienia przedstawiciela rady rodziców do składu komisji konkursowej byłaby legalizowana przez fakt podjęcia przez tę komisję prac i prowadziłaby do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Ustalenie już po zakończeniu prac przez komisję, że osoba biorąca udział w jej pracach, jako przedstawiciel rady rodziców, nie została wyłoniona prawidłowo, daje podstawy do unieważnienia konkursu z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Błędy w procedowaniu rady rodziców przy wyłanianiu jej przedstawiciela do składu komisji konkursowej w celu wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły winny bowiem być kwalifikowane w kategoriach innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a które uprawniają do jego unieważnienia w trybie § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia
Pismem z dnia 19 września 2022 r. skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Czernichów. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1) Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez dokonanie kontrfaktycznych ustaleń, a to stwierdzenia, iż przedstawiciele rady rodziców byli wybrani do udziału w pracach komisji konkursowej w sposób niezgodny z prawem, a to regulaminem rady rodziców (uzyskanym notabene przez pracowników Urzędu Gminy Czernichów od strony zainteresowanej), mimo że w treści tego dokumentu nie został określony tryb delegowania członków rady rodziców, w tym sposób zwoływania i przeprowadzania głosowania, zaś z treści oświadczeń rodziców załączonych do pisma organu nadzoru z dnia 13 lipca 2022 roku (fakt znany z urzędu) wynika przyznanie okoliczności faktycznej, że rodzice dokonali wyboru, lecz w trybie telefonicznym, co w świetle załączonego regulaminu nie zostało wykluczone, ani co ważniejsze w żaden sposób nieuregulowane; 2) Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wskutek błędnej oceny dowodów, a to załączonego regulaminu rady rodziców oraz złożonych oświadczeń tychże rodziców, co do dokonania wyboru swoich przedstawicieli do komisji konkursowej, co doprowadziło ostatecznie organ nadzoru do błędnego przekonania, że sposób delegowania do komisji konkursowej był niewłaściwy, mimo że nie istnieje żaden dowód wskazujący na tę okoliczność zalegający w aktach sprawy, co dowodzi że organ nadzoru dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny tych dokumentów i doszedł do niewłaściwych spostrzeżeń dotyczących przeprowadzonego konkursu na dyrektora szkoły; 3) Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polega na zbyt lakonicznym uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcia z powołaniem się na ogólnikowe stwierdzenia o niezgodności wyboru członków rady rodziców do komisji konkursowej z odniesieniem się do regulaminu rady rodziców, znajdującym się w aktach sprawy i poprzestaniu na lakonicznych spostrzeżeniach bez precyzyjnie dokonanej subsumpcji z powołaniem się na konkretne normy prawne wraz z przytoczeniem ich interpretacji, co pozwala na stwierdzenie, że organ nadzoru w ten sam nader ogólny sposób jak pozostałe strony niezadowolone z rozstrzygnięcia hasłowo wymienił rzekome naruszenia, bez dokładnego objaśnienia podstaw prawnych wraz z ich stosownym uzasadnieniem; 4) Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że nawet owo rzekome niewłaściwe delegowanie dwóch członków rady rodziców miało wpływ na wynik konkursu bez uwzględnienia tej okoliczności, że skoro osoby sprzeciwiające się nowemu kandydatowi na dyrektora placówki szkolnej powołały się w tym momencie na błędy w wyborze delegatów rodziców, to uczestnicząc w pracach komisji przy rozkładzie głosów 7 do 5 z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością oddały głos przeciwny, co w tym wypadku nie mogło mieć wpływu na wynik konkursu, skoro członkowie komisji z ramienia rady pedagogicznej oraz rady rodziców najwyraźniej sprzeciwiali się wyborowi nowego kandydata, podnosząc wspomniane zarzuty wobec organu prowadzącego; 5) Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 63 ust. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe, poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na stwierdzeniu, że organ prowadzący szkołę, powołujący komisję konkursową posiada nie tylko uprawnienie, co wręcz obowiązek weryfikacji poprawności delegowania członków przez pozostałe podmioty (zwłaszcza radę rodziców), co po pierwsze nie wynika z treści wskazanego przepisu, po wtóre nie zostało uregulowane na gruncie innych przepisów prawa administracyjnego, zaś wójt gminy nie dysponuje w tym przypadku żadnymi środkami natury procesowej (władczej), pozwalającej na przeprowadzenie jakiejkolwiek kontroli tudzież uzyskania dokumentów od tego gremium, czego najlepszym przykładem była próba kierowania pism do rady rodziców w celu uzyskania dodatkowych dokumentów, które zakończyło się brakiem stosownej odpowiedzi w niniejszej sprawie, a tym samym doprowadziło do skorzystania z nadużycia prawa ze strony rodziców niezadowolonych z wyniku konkursu, co w ostatecznym rozrachunku nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanego zarządzenia w tych okolicznościach sprawy; 6) Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w rzeczonej sprawie i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez wykazania istotnego naruszenia prawa przez organ prowadzący szkołę, przy posiadaniu pełnej wiedzy z urzędu, iż członkowie rady rodziców nie udzieli stosownej odpowiedzi na wezwanie Wójta Gminy Czernichów w trakcie kontroli delegowania ich członków, co stanowi przy unieważnieniu konkursu na tej podstawie normatywnej nadużycie prawa w prawie administracyjnym, jakie nie może korzystać ochrony prawnej. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także ustosunkował się do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy te korespondują z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g."), który stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3).
Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Sąd uznał, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5). Na gruncie tych przepisów podkreśla się, że przyczyną stwierdzenia nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego może być wyłącznie naruszenie prawa mające charakter istotny; przyjmuje się, że organ nadzoru dokonujący oceny legalności uchwały lub zarządzenia obowiązany jest ewentualne naruszenia wywieść z konkretnego przepisu prawa (materialnego czy procesowego), a stosowny wywód w tym zakresie uczynić elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu, zarządzenie objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym jest w stopniu istotnym sprzeczne z prawem, wobec czego organ nadzoru prawidłowo orzekł o jego nieważności; rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera też wskazanie i wyjaśnienie relewantnych przepisów tudzież wymagane prawem elementy formalne.
Zgodnie z art. 63 ust. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (naówczas t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm., dalej "ustawa"), w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w określonym składzie. W skład komisji wchodzi w szczególności dwóch przedstawicieli rady rodziców (pkt 2 lit. b). Z kolei na podstawie art. 63 ust. 20 ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1428, dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Komisja konkursowa, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego (§ 4 ust. 1 zd. 1). Po rozmowie z każdym z kandydatów dopuszczonych do postępowania konkursowego komisja dokonuje ich merytorycznej oceny; ocenie podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki (§ 5 ust. 2). Komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem (§ 6 ust. 1).
Wedle § 8 ust. 1 rozporządzenia po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Stosownie do § 8 ust. 2, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, elementem sformalizowanego konkursu jest powołanie komisji konkursowej przez organ prowadzący (art. 63 ust. 14 ustawy). "Skoro zaś przepis ten określa skład komisji konkursowej, w tym wymienia w niej dwóch przedstawicieli rady rodziców (pkt 2 lit. b), to przed ich powołaniem organ winien sprawdzić, czy przedstawicieli ci zostali należycie umocowani, a więc wybrani zgodnie z przepisami. Bez znaczenia pozostaje charakter organizacyjny czy prawny rady rodziców (...). Istotne pozostaje to, czy osoby powołane do komisji konkursowej w sposób prawidłowy reprezentowały radę rodziców. (...) Nie można przyjąć, że nieprawidłowo wyłoniony i powołany skład komisji konkursowej może prawidłowo prowadzić postępowanie konkursowe. Stworzyłoby to sytuację, w której niezgodna z prawem czynność wyłonienia przedstawiciela rady rodziców do składu komisji konkursowej byłaby legalizowana przez fakt podjęcia przez tę komisję prac i prowadziłaby do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Ustalenie przez Burmistrza już po zakończeniu prac przez komisję, że osoba biorąca udział w jej pracach, jako przedstawiciel rady rodziców, nie została wyłoniona prawidłowo, dałoby podstawy do unieważnienia konkursu z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Błędy w procedowaniu rady rodziców przy wyłanianiu jej przedstawiciela do składu komisji konkursowej w celu wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły winny bowiem być kwalifikowane w kategoriach innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a które uprawniają do jego unieważnienia w trybie § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia" (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2021 r., III OSK 3485/21, LEX nr 3187927; zob. też np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 października 2022 r., II SA/Ke 454/22, LEX nr 3427880).
Zdaniem Sądu, Wojewoda Małopolski na podstawie zebranego materiału dowodowego dokonał trafnej oceny, że przedstawiciele Rady Rodziców do Komisji Konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w Nowej Wsi Szlacheckiej nie zostali wybrani (wyłonieni, delegowani) prawidłowo. Wprawdzie Regulamin Rady Rodziców w Nowej Wsi Szlacheckiej nie zawiera szczególnych postanowień zrelatywizowanych wprost do wyboru czy delegowania przedstawicieli do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły (o tej kompetencji mowa w § 1 ust. 3 lit. r), ale generalnie stanowi o tym, że rozstrzygnięcia są podejmowane na posiedzeniach, w formie uchwał i dokumentowane w formie protokołu (rozdziały 6 i 7). Co więcej, można powiedzieć, że taki sposób podejmowania rozstrzygnięć wynika nie tylko z odnośnych przepisów aktu normatywnego wewnętrznego, ale także z istoty działania organu kolegialnego. Tymczasem z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Rada Rodziców nie podjęła uchwały w przedmiocie wyboru czy też delegowania przedstawicieli do Komisji Konkursowej ani nawet nie odbyło się posiedzenie Rady Rodziców w celu rozważenia tej kwestii. Jak wynika ze znajdujących się w aktach oświadczeń, "wyboru dokonano na podstawie rozmów telefonicznych". Hipotetycznie rzecz ujmując, gdyby nawet uznać, że Rada Rodziców mogła obradować i podejmować uchwały zdalnie, to niepodobna skonstatować podjęcia jakichkolwiek czynności – wszak nie wiadomo, jaki był tryb czy treść owych rozmów telefonicznych, ani nawet kto w nich uczestniczył.
Wojewoda Małopolski nie tylko dokonał trafnej oceny, że przedstawiciele Rady Rodziców do Komisji Konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w Nowej Wsi Szlacheckiej nie zostali wybrani (wyłonieni, delegowani) prawidłowo, ale także wykazał, że uchybienia w tej mierze mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W tym zakresie przekonujący jest argument, że kandydat na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w Nowej Wsi Szlacheckiej został wyłoniony w drugim głosowaniu stosunkiem głosów 7 do 5 oddanych na kontrkandydata, tj. minimalną bezwzględną większością, jaka jest wymagana, żeby konkurs został rozstrzygnięty. Nie można zatem wykluczyć, że głosy nieprawidłowo wybranych członków komisji mogły mieć wpływ na wynik konkursu.
Zatwierdzenie konkursu na stanowisko dyrektora, mimo istnienia podstaw do jego unieważnienia z uwagi "inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu" w rozumieniu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia – stanowiło istotne naruszenie prawa. Tym samym zasadne stało się stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy Czernichów z dnia 3 sierpnia 2022 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego jest zatem zgodne z prawem.
Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione, toteż nie doszło do naruszenia art. 7 art. 77 § 1 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wojewoda Małopolski nie dokonał kontrfaktycznych ustaleń ani nie dokonał błędnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu – z przyczyn wyżej wskazanych – nie można uznać, że "rodzice dokonali wyboru, lecz w trybie telefonicznym". Wojewoda Małopolski, biorąc pod uwagę w szczególności Regulamin Rady Rodziców w Nowej Wsi Szlacheckiej oraz złożone do akt oświadczenia, prawidłowo przyjął, że wybór (delegowanie) przedstawicieli Rady Rodziców do Komisji Konkursowej powinien nastąpić przez podjęcie stosownej uchwały. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – zarówno faktyczne, jak i prawne – jest wyczerpujące i spełnia wymogi wynikające z art. 91 ust. 3 u.s.g. – nie doszło zatem do naruszenia tego przepisu. Wojewoda Małopolski – wbrew zarzutom skargi – wykazał, że stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik konkursu (§ 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia); skoro komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym, nie sposób czynić założeń co do tego, jak głosowali poszczególni członkowie komisji. Wojewoda Małopolski prawidłowo zinterpretował art. 63 ust. 14 ustawy i prawidłowo stwierdził – co wprost wynika z powołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych – iż "nie można przyjąć, że nieprawidłowo wyłoniony i powołany skład komisji konkursowej może prawidłowo prowadzić postępowanie konkursowe"; innymi słowy, nieprawidłowości w zakresie wyłonienia i powołania składu komisji konkursowej rzutują na legalnościową ocenę zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia konkursu. Z powołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika też, że organ prowadzący szkołę przed powołaniem komisji konkursowej powinien sprawdzić, czy przedstawiciele poszczególnych podmiotów – w tym przedstawiciele rady rodziców – zostali należycie umocowani, a więc wybrani zgodnie z przepisami. Z akt sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy Czernichów wyczerpał możliwości sprawdzenia prawidłowości umocowania przedstawicieli rady rodziców, zaś składanych w tej mierze deklaracji czy też oświadczeń, które okazały się niemiarodajne – nie można traktować w kategoriach nadużycia prawa czy też okoliczności sanujących obiektywną nieprawidłowość (brak należytego umocowania), mającą znamiona istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W tym kontekście podkreślić należy, że – zdaniem Sądu – w niniejszej sprawie liczy się nie tyle to, czy organowi prowadzącemu szkołę można postawić subiektywnie rozumiany zarzut naruszenia prawa, ile to, czy postępowanie konkursowe, w tym wyłonienie przedstawicieli do komisji konkursowej, obiektywnie przebiegało prawidłowo w świetle ogółu relewantnych norm prawa przedmiotowego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.