III SA/KR 1568/24

III SA/Kr 1568/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Marta Kisielowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części w pozostałym zakresie oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
Art. 35
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Renata Czeluśniak Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 roku spraw ze skarg Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwały Rady Gminy Jordanów z dnia 18 maja 2023 roku numer XLIII/386/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Łętownia z dnia 18 maja 2023 roku numer XLIII/387/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Osielec z dnia 18 maja 2023 roku numer XLIII/388/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Toporzysko z dnia 18 maja 2023 roku numer XLIII/389/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Naprawa z dnia 18 maja 2023 roku numer XLIII/390/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Wysoka I. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 oraz § 8 Załącznika do uchwały z dnia 18 maja 2023 roku numer XLIII/386/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Łętownia w zakresie zwrotu "w szczególności"; II. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 oraz § 8 Załącznika do uchwały z dnia 18 maja 2023 roku numer XLIII/387/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Osielec w zakresie zwrotu "w szczególności"; III. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 oraz § 8 Załącznika do uchwały z dnia 18 maja 2023 roku numer XLIII/388/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Toporzysko w zakresie zwrotu "w szczególności"; IV. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 oraz § 8 Załącznika do uchwały z dnia 18 maja 2023 roku numer XLIII/389/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Naprawa w zakresie zwrotu "w szczególności"; V. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 oraz § 8 Załącznika do uchwały z dnia 18 maja 2023 roku numer XLIII/390/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Wysoka w zakresie zwrotu "w szczególności"; VI. stwierdza nieważność § 34 Załącznika do uchwały z dnia 18 maja 2023 roku numer XLIII/386/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Łętownia; VII. stwierdza nieważność § 34 Załącznika do uchwały z dnia 18 maja 2023 roku numer XLIII/387/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Osielec; VIII. stwierdza nieważność § 34 Załącznika do uchwały z dnia 18 maja 2023 roku numer XLIII/388/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Toporzysko; IX. stwierdza nieważność § 34 Załącznika do uchwały z dnia 18 maja 2023 roku numer XLIII/389/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Naprawa; X. stwierdza nieważność § 34 Załącznika do uchwały z dnia 18 maja 2023 roku numer XLIII/390/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Wysoka; XI. oddala skargi w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Uchwałami z 18 maja 2023 r. o numerach: XLIII/386/2023, XLIII/387/2023, XLIII/388/2023, XLIII/389/2023 oraz XLIII/390/2023 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 24 maja 2023 r., poz. od 3766 do 3770, dalej: "uchwała") Rada Gminy Jordanów uchwaliła Statuty Sołectw: Łętownia, Osielec, Toporzysko, Naprawa i Wysoka. W § 1 uchwał wskazano, że uchwala się Statut Sołectwa Łętownia, Osielec, Toporzysko, Naprawa, Wesoła w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (dalej: "Statut"). Podstawę prawną uchwał stanowił art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g."). Uchwały podjęto po przeprowadzeniu konsultacji w trybie uchwały nr XII/107/2015 Rady Gminy Jordanów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie przyjęcia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Jordanów.
W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowej w Suchej Beskidzkiej na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzucił uchwałom istotne naruszenie przepisów:
- art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35 i 36 u.s.g. poprzez przyjęcie w § 6 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 Statutu zwrotu ,,w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te określają zadania Sołectwa oraz kompetencje Zebrania Wiejskiego, podczas gdy zadania te i kompetencje powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu;
- art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35 i 36 u.s.g. poprzez przyznanie w § 8 pkt 1 i 2 Statutu Sołectwa Zebraniu Wiejskiemu kompetencji do wyboru Sołtysa oraz Rady Sołeckiej oraz określenie zasad wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie w § 17 Statutu Sołectwa;
- art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35 i 36 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 17 ust. 3 Statutu Sołectwa kworum w wysokości 1/10 uprawnionych mieszkańców Sołectwa dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej;
- art. 173, art. 178 ust. 1, art. 195 ust. 1 oraz art. 199 ust. 3 Konstytucji RP, art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez nadanie w § 34 Statutu Sołectwa Radzie Gminy Jordanów kompetencji do wydania interpretacji wiążących w przypadku spraw spornych dotyczących postanowień Statutu.
W oparciu o wskazane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie:
- sformułowania "w szczególności" w § 6 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 Statutów;
- § 8 pkt 2 i 3 Statutów w zakresie w jakim przyznają Zebraniu Wiejskiemu kompetencje do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej;
- § 17 Statutów Sołectw;
- § 34 Statutów Sołectw.
W odpowiedzi na skargi Rada Gminy Jordanów wniosła o ich oddalenie. Podniosła, że wskazane w skardze naruszenia prawa nie mają charakteru istotnego, a zatem nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie Rady Gminy Jordanów brak jest bowiem wyraźnej sprzeczności pomiędzy przepisami uchwały a przepisami prawa. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym zebranie wiejskie (w skład, którego wchodzą wszyscy mieszkańcy sołectwa), może dokonywać wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Podobnie w ocenie skarżącej, dopuszczalne przez judykaturę i orzecznictwo jest ustanowienie kworum dla podejmowania przez zgromadzenie wiejskie uchwał. Organ podkreślił ponadto, że ustawodawca nie przewidział możliwości dokonania przez organy stanowiące samorządu terytorialnego, w przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, autokontroli dającej podstawę do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył co następuje:
Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej za zasadne w części. Z tych to powodów Sąd stwierdził nieważność części zaskarżonych przepisów uchwał, w pozostałej części oddalił skargi.
Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie były uchwały Rady Gminy Jordanów w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Łętownia, Osielec, Toporzysko, Naprawa oraz Wysoka. W ocenie Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej zaskarżone uchwały naruszają prawo w następujący sposób: poprzez przyjęcie w § 6 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 Statutu zwrotu ,,w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te określają zadania Sołectwa oraz kompetencje Zebrania Wiejskiego; poprzez przyznanie, w § 8 pkt 1 i 2 Statutu Sołectwa Zebraniu Wiejskiemu kompetencji do wyboru Sołtysa oraz Rady Sołeckiej oraz określenie zasad wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie w § 17 Statutu Sołectwa; poprzez wprowadzenie w § 17 ust. 3 Statutu Sołectwa kworum w wysokości 1/10 uprawnionych mieszkańców Sołectwa dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej; poprzez nadanie w § 34 Statutu Sołectwa Radzie Gminy Jordanów kompetencji do wydania wiążących interpretacji w przypadku spraw spornych dotyczących postanowień Statutu.
Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") połączyć sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej (sygn. akt III SA/Kr 1568/24, III SA/Kr 1569/24, III SA/Kr 1570/24, III SA/Kr 1571/24, III SA/Kr 1572/24) na uchwały Rady Gminy Jordanów do wspólnego rozpoznania i wspólnego rozstrzygnięcia, ponieważ pozostają one ze sobą w związku z uwagi na skarżącego – Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej oraz okoliczność, że zaskarżone postanowienia Statutów Sołectw Gminy Jordanów są tożsamej treści i zostały uchwalone przez ten sam organ – Radę Gminy Jordanów.
Art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.) stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 2). Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (ust. 3).
Zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące.
Istotną rolę dla oceny zakresu samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie regulowania ustroju jednostek pomocniczych, a także dla interpretacji przepisów ustawowych, odgrywają postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. 1994.224.607, dalej: "EKSL"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 EKSL podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie. To postanowienie nie wyklucza jednakże możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbędnych do realizacji specyficznych zadań, zgodnie z prawem. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (ust. 2). Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności (ust. 3). Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem (ust. 4). W przypadku delegowania kompetencji społecznościom lokalnym przez organy władzy centralnej lub regionalnej, powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonywania tych kompetencji do warunków miejscowych (ust. 5).
Statut jest aktem prawa miejscowego o charakterze organizacyjno-ustrojowym. Treść statutu jednostki pomocniczej gminy precyzuje przepis art. 35 ust. 3 u.s.g., z którego wynika, że ustawodawca nie przewidział zamkniętego katalogu spraw, które mają być objęte materią statutową. Jest to konsekwencją użycia zwrotu: "w szczególności", wskazującego na otwarty katalog kompetencji uchwałodawczej rady gminy w zakresie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Tym niemniej, materie wymienione wprost w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. stanowią obligatoryjny element regulacji statutowej (por. wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 657/23).
Należy wskazać, że uchwalanie przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego może być dokonywane wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Gmina w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych oraz nadawania im statutów korzysta z konstytucyjnie przyznanej samodzielności. Upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne, w konsekwencji rada gminy może zamieścić w statucie wszystkie uregulowania dotyczące ustroju, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami ustawy.
Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej, korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest bowiem jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd (wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 556/23).
Sąd podzielił zarzuty Prokuratora dotyczące: § 6 ust. 1 oraz § 8 załączników do zaskarżonych uchwał w zakresie użycia w nich zwrotu "w szczególności" przy określaniu zadań Sołectwa i kompetencji Zebrania Wiejskiego oraz § 34 załączników do zaskarżonych uchwał w zakresie przyznania Radzie Gminy Jordanów kompetencji do wiążącej wykładni postanowień Statutów.
Zgodnie z § 6 ust. 1 załączników do zaskarżonych uchwał, do zadań Sołectwa należy, w szczególności: (...). Zgodnie z § 8 załączników do zaskarżonych uchwał, do kompetencji Zebrania Wiejskiego w szczególności należy (...).
Wskazać należy, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 oraz pkt 3 u.s.g. w statucie należy określić: zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, a także organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Postanowienia te stanowią obligatoryjne elementy statutu.
Należy wskazać, że zadania muszą się mieścić w sferze działania gminy, ponieważ wraz z zadaniami przechodzić będą kompetencje do załatwiania spraw (por. B. Dolnicki, Ustaw o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2018, s. 607). Z tego powodu w orzecznictwie przyjmuje się, że zadania sołectwa oraz sposób ich realizacji powinien być w sposób wyczerpujący określony w statucie, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 czerwca 2012 r., III SA/Wr 111/12). Przyjęcie innego założenia, umożliwiłoby także przekazywanie sołectwu i jego organom zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy (por. wyrok WSA jw.), a to z kolei zdaniem Sądu stanowiłoby niedopuszczalne rozszerzenie kompetencji, czy zadań, które zgodnie z art. 35 u.s.g. mają być uregulowane w statucie.
W ocenie Sądu zakres działania poszczególnych organów sołectwa, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., powinien zostać określony przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej gminy w sposób wyczerpujący poprzez ich enumeratywne wyliczenie. Byt jednostki pomocniczej gminy jest uzależniony od nadanych jej statutem konkretnych uprawnień, gdyż poza statutem brakuje innej podstawy prawnej do podejmowania przez nią działań (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym Komentarz, WKP 2022).
Zgodnie z § 153 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli nie jest możliwe sformułowanie definicji, o której mowa w ust. 1 lub 2, można objaśnić znaczenie danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotem: "w szczególności". W konsekwencji, należy stwierdzić, że użycie przez Radę Gminy Jordanów słów "w szczególności" w § 6 ust. 1 Statutów określających zadania Sołectw oraz w § 8 Statutów określających kompetencje Zebrania Wiejskiego, daje podstawy do stwierdzenia, że katalog zawarty w powołanych przepisach nie ma charakteru zamkniętego, a w konsekwencji stwierdzenie, że przyjęte uregulowanie naruszają art. 35 ust. 3 u.s.g.
W ocenie Sądu za niezgodne z prawem, w tym w szczególności z art. 35 u.s.g. należy uznać postanowienia Statutów w zakresie w jakim określają zadania Sołectw oraz określają kompetencje Zebrania Wiejskiego przy użyciu zwrotu "w szczególności". Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie od I do V wyroku.
Zgodnie z § 34 Statutów, w przypadkach spornych, postanowienia Statutu interpretuje wiążąco Rada Gminy. Należy wskazać, że zaskarżone uchwały zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, które je ustanowił. Jak natomiast stanowi art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w skardze, zgodnie z którym, przepisy prawa obowiązującego nie przewidują możliwości przyznania jakiemukolwiek organowi kompetencji do dokonywania wiążącej wykładni przepisów prawa. W ocenie Sądu takie postanowienie narusza zakres upoważnienia zawartego w art. 35 ust. 3 u.s.g. oraz inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności art. 87 oraz art. 7 Konstytucji RP, a w konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie VI do X wyroku.
Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze dotyczących nieważności § 8 pkt 1 i 2 Statutów poprzez przyznanie Zebranie Wiejskiemu kompetencji do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz określenie zasad wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie w § 17 Statutów oraz poprzez wprowadzenie w § 17 ust. 3 Statutów kworum w wysokości 1/10 uprawnionych mieszkańców Sołectwa dla dokonania ważnego wyrobu Sołtysa i Rady Sołeckiej.
Zgodnie z § 8 Statutów do kompetencji Zebrania Wiejskiego w szczególności należy: 1. zajmowanie stanowiska i podejmowanie uchwał we wszystkich sprawach istotnych dla sołectwa i jego mieszkańców, 2. wybór i odwołanie Sołtysa, 3. wybór i odwołanie Rady Sołeckiej. W skargach Prokurator Prokuratury Rejonowej w Suchej Beskidzkiej wskazał, że zaskarża ust. 1 i 2 powołanego przepisu, jednakże z treści zarzutów i uzasadnienia skarg wynika, że zaskarża ust. 2 i 3 powołanego przepisu, w zakresie w jakim przyznaje on Zebraniu Wiejskiemu kompetencje do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej.
Zgodnie z § 17 ust. 1 Statutów, Zebranie Wiejskie, na którym ma być dokonany wybór Sołtysa i członków Rady Sołeckiej zwołuje Wójt Gminy. W tym celu określa miejsce, dzień i godzinę Zebrania oraz wyznacza przewodniczącego i protokolanta Zebrania. Zgodnie z ust. 2, termin Zebrania dla wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej podaje się do wiadomości mieszkańców sołectwa, co najmniej na 14 dni przed wyznaczoną datą zebrania. Dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na Zebraniu Wiejskim wymagana jest obecność, co najmniej I/I0 uprawnionych mieszkańców Sołectwa (ust. 3). O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory w nowym terminie mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu uprawnionych do głosowania, w tym samym dniu, co powinno być zawarte w treści ogłoszenia (ust. 4). Zebranie Wiejskie, na którym przeprowadza się wybory, może postanowić o obowiązku podpisania listy obecności przez uczestników Zebrania uprawnionych do głosowania (ust. 5).
Na wstępie należy wskazać, że w zakresie dopuszczalności dokonywania wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej przez zebranie wiejskie oraz w zakresie dopuszczalności określenia kworum dla dokonania wyborów sołtysa oraz rady sołeckiej ukształtowało się rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych. W części zapadłych wyroków dopuszczono wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, a także dopuszczono określenie kworum dla dokonania ważnych wyborów (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 4103/21, III OSK 4427/21), w części wyroków wykluczono możliwość wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie oraz ustalenie kworum dla ważności wyborów (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., III OSK 3127/21), w części orzeczeń wykluczono wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, dopuszczając równocześnie ustalenie kworum dla dokonania wyborów (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2024 r., VIII SA/Wa 624/24), w części natomiast dopuszczono wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, a wykluczono możliwość określenia kworum dla takiego wyboru (por. wyrok WSA w Kielcach z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 677/22). W niektórych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny rozważał wyłącznie kwestię możliwości wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie i uznał takie zapisy statutu za zgodne z prawem (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 2473/13 oraz z 20 października 2017 r, II OSK 2591/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych zapadły również wyroki, w których stwierdzono, że nieważne są postanowienia statutów powierzające kompetencje do wyboru sołtysa i rady sołeckiej zebraniu wiejskiemu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 lutego 2021 r., IV SA/Po 1404/20).
Sąd rozpoznający tę sprawę podziela stanowisko dopuszczające możliwość wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, a także możliwość określenia kworum dla dokonania tego wyboru. W ocenie Sądu postanowienia te nie naruszają zakresu upoważnienia zawartego w art. 35 u.s.g., ani nie naruszają innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Zgodnie z § 12 Statutów prawo do udziału w Zebraniu Wiejskim mają wszyscy mieszkańcy Sołectwa, posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Gminy. Zgodnie z § 8 ust. 2 oraz ust. 3 Statutu do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybór i odwołanie Sołtysa oraz wybór i odwołanie Rady Sołeckiej. Podkreślić należy, że "wyborcze" Zebranie Wiejskie (tzn. w celu wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej) zgodnie z § 17 ust. 1 Statutu zwołuje Wójt Gminy. W tym celu określa się miejsce, dzień i godzinę Zebrania. Natomiast w pozostałych przypadkach, zgodnie z §13 Statutu – Zebranie Wiejskie zwołuje Sołtys. Te różnice wskazują na faktyczne odróżnienie w zaskarżonych uchwałach funkcji wyborczej Zebrania Wiejskiego od funkcji uchwałodawczej wykonywanej po zwołaniu Zebrania Wiejskiego przez Sołtysa w trybie §13 Statutu.
Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., rada gminy w statucie sołectwa określa zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że dopuszczalne jest ograniczenie prawa do czynnego (z prawem głosowania) udziału w zebraniu wiejskim dla mieszkańców danego sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze do rady gminy (art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 2408, por. wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 2591/16).
Zebranie wiejskie jest formą demokracji bezpośredniej, w której uczestniczą wszyscy mieszkańcy sołectwa (posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy). Należy zatem rozważyć, czy powierzenie w Statutach dokonania wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej Zebraniu Wiejskiemu, w sytuacji gdy zgodnie z u.s.g. wyboru mają dokonać stali mieszkańcy sołectwa, mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego oraz nie narusza norm ustawowych.
W doktrynie zwraca się uwagę na dwie okoliczności – że formalnie pojęcia zebranie wiejskie i ogół mieszkańców sołectwa pokrywają się, jednakże mają odrębne kompetencje (por. P. Chmielnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, WKP 2022). Judykatura jednak przyznaje, iż w praktyce rozróżnienie obu gremiów jest kwestią stricte formalną. Nie jest przecież wykluczone, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania wiejskiego (por. P. Chmielnicki, jw.).
Ocena, czy uchwały nie naruszają norm ustawowych wymagała ustalenia, czy zaskarżone postanowienia Statutów zapewniają dokonywanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g.). Zdaniem Sądu zasady te zostały zrealizowane w zaskarżonych uchwałach, wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej dokonuje bowiem ogół mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania w wyborach do Rady Gminy Jordanów (choć w formie Zebrania Wiejskiego).
Sąd podziela w pełni i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2023 r. (III OSK 6684/21), w którym NSA wskazał: "Wprawdzie zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, tym niemniej nie oznacza to, że jedynym możliwym trybem wyboru sołtysa jest jego wybór przez stałych mieszkańców sołectwa. Regulacja trybu wyboru osób pełniących określone funkcje w organach jednostek pomocniczych stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP ( art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące tryb wyborów organów sołectwa pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują w jakim trybie następuje ich powołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1495/17). Jeżeli wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania to dopuszczalnym było doprecyzowanie w Statucie, czy następuje on w drodze uchwały zebrania wiejskiego respektującego powyższe zasady, czy też w drodze głosowania mieszkańców sołectwa. O dopuszczalności uregulowania w statucie jednostki pomocniczej uprawnienia zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa lub rady sołeckiej wypowiedziały się także sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/13; wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2591/16)".
Mając na względzie powyższe, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez § 8 ust. 2 i 3 Statutu. W ocenie Sądu postanowienia Statutu wskazujące na prawo udziału w Zebraniu Wiejskim wszystkim uprawnionym do głosowania w wyborach do rady gminy mieszkańcom Sołectwa, a także okoliczność zwoływania wyborczego Zebrania Wiejskiego przez Wójta Gminy (por. § 17 ust. 1, a nie Sołtysa jak to ma miejsce w pozostałych wypadkach), daje podstawy do stwierdzenia, że wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie w pełni realizuje art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi w tym zakresie.
Zgodnie z § 17 ust. 3 Statutów dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej wymaga się obecności co najmniej 1/10 uprawnionych mieszkańców Sołectwa. Jednakże, o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory w nowym terminie mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu, uprawnionych do głosowania, w tym samym dniu, co powinno być zawarte w treści ogłoszenia.
Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut jednostki pomocniczej powinien w szczególności określać zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Zgodnie natomiast z powoływanym już art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
Nie budzi wątpliwości, że art. 35 ust. 3 u.s.g. upoważnia radę gminy do określenia w statucie trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że określenie w statucie jednostki pomocniczej trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej musi się mieścić w ramach wyznaczonych przez u.s.g., Kodeks wyborczy, w szczególności nie może tych unormowań modyfikować (B. Jaworska-Dębska, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, P. Chmielnicki (red.), Warszawa 2013 r., s. 546).
Zwrócić należy uwagę, że u.s.g., ani Kodeks wyborczy nie zawierają definicji pojęcia "tryb wyborów". Zgodnie natomiast ze słownikiem języka polskiego "tryb" oznacza procedurę (sjp.pwn.pl) lub określony sposób działania lub przeprowadzenia (WSJP) (wyborów). Zdaniem Sądu w pojęciu trybu mieszczą się wszystkie elementy formalne procedury wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, w tym w szczególności określenie wymogu kworum dla uchwały Zebrania Wiejskiego w sprawie wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej. Wskazać przy tym należy, że ani art. 35 ust. 3 u.s.g., ani art. 36 ust. 2 u.s.g. nie odnoszą się do kwestii kworum. Równocześnie, należy zaznaczyć, że w orzecznictwie podkreśla się, że milczenie ustawodawcy nie oznacza co do zasady wypowiadania się w danej kwestii w statucie (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., I OSK 297/17). Na marginesie należy wskazać, że w doktrynie postuluje się potrzebę określania kworum dla zebrania wiejskiego, żeby wiedzieć, kiedy rzeczywiście rozstrzygnięcie jest podjęte przez ten organ (B. Jaworska-Dębska, jw. s. 554).
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 10 września 2024 r. (sygn. akt III OSK 3874/21), zgodnie z którym określenie w statucie wymogu dotyczącego ważności uchwały zebrania wiejskiego w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej stanowi regulację trybu wyboru tych organów. Nie narusza to treści art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Określenie kworum jako warunku ważności podejmowania uchwał przez zebranie wiejskie nie narusza art. 36 ust. 2 u.s.g., który w tym zakresie nie zawiera żadnej regulacji. NSA podkreślił, że dopuszczalnym jest doprecyzowanie kworum jako wymogu określonej reprezentatywności mieszkańców danej społeczności lokalnej. Nie można, w ocenie NSA przyjąć, że treść art. 36 ust. 2 u.s.g. zawiera pełną (kompleksową) regulację trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej, skoro przeprowadzenie wyborów członków tych organów wymaga doprecyzowania tej materii w statucie jednostki pomocniczej i to niezależnie od tego, czy wyboru dokonuje zebranie wiejskie czy też wszyscy mieszkańcy w bezpośrednich wyborach.
Przyjęcie uregulowań dotyczących kworum nie narusza również postanowień Kodeksu wyborczego, ponieważ ustawa ta nie odnosi się w ogóle do wyborów w jednostkach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 1 Kodeksu wyborczego).
Zaznaczyć ponadto należy, że z treści zaskarżonych postanowień Statutów wynika, że w sytuacji, gdy nie zostanie uzyskane wymagane kworum, w tym samym dniu Zebranie Wiejskie dokonuje wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej bez wymogu kworum. W konsekwencji, wymóg uzyskania kworum dla wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej ma w zasadzie charakter iluzoryczny, ponieważ w żaden sposób nie wpływa na możliwość i ważność tych wyborów.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałym zakresie oddalił skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej (punkt XI wyroku).