III SA/Kr 1548/16

III SA/Kr 1548/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Bociąga /przewodniczący/
Halina Jakubiec
Ewa Michna /sprawozdawca zdanie odrebne/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 627
Art. 12  ust. 1  pkt 2 i 3 oraz art. 12  ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu dokumentu prawa jazdy skargę oddala.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 września 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2017 r. nr [...] odmawiającą skarżącemu R. P. wydania prawa jazdy kategorii A,C, BE,CE,T, nr [...].
Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 627) dalej w skrócie u.k.p.
Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny:
Starosta decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] odmówił skarżącemu R. P. wydania prawa jazdy kategorii A,C, BE,CE,T, nr [...], wskazując w uzasadnieniu na okoliczność orzeczenia wobec skarżącego przez Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. [...] środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres trzech lat. Za datę początkową przyjęto dzień 5 lutego 2016 r. jako dzień zatrzymania prawa jazdy. W związku z tym wyrokiem nie możliwe jest zdaniem Starosty wydanie (zwrócenie) prawa jazdy w zakresie żądanych kategorii.
Odwołując się od ww. decyzji R. P. podniósł, że decyzja została wydana w sprzeczności z wyrokiem sądu powszechnego, którym pozbawiono stronę jedynie kategorii B prawa jazdy, a zatem decyzja pierwszej instancji niejako rozszerza zakaz sądowy.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej, Kolegium powołało się na treść art. 12 ust.1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami. Wskazano, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 19 kwietnia 2015 r., [...] orzeczono wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych kat. B na okres trzech lat, począwszy od dnia 5 lutego 2016 r. W następstwie tego wyroku organ l instancji wydał [...] 2016 r. decyzję, w której orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B na okres od 5 lutego 2016 r. do dnia 5 lutego 2019 r. Decyzja ta nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna. Nadto decyzjami z dnia [...] 2016 r. skierowano skarżącego na badania lekarskie i psychologiczne, w wyniku których wydano orzeczenia lekarskie o braku przeciwskazań do kierowania przez niego pojazdami. Zatem w aktualnym stanie faktycznym i prawnym, a w szczególności w dacie złożenia wniosku o zwrot prawa jazdy kat. A, C, B+E, C+E, T, tj. dnia 20 lipca 2016 r., skarżący, stosownie do ww. przepisów, był pozbawiony uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B z uwagi na wyrok sądu powszechnego, jak i decyzję administracyjną cofającą takie uprawnienia. W sytuacji, w której na podstawie prawomocnego wyroku stronę obowiązuje zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujący uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B, niedozwolone jest wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii innych niż B - o co wnosił skarżący. Organ zaznaczył, że wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu, przepisy regulujące sporną materię są jasne i wynika z nich wprost obowiązek konkretnego działania organów administracji, sprowadzający się do odmowy wydania uprawnień do kierowania pojazdami.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanej w II instancji, zarzucając naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, polegające na dokonaniu niewłaściwej, literalnej, rozszerzającej wykładni powołanych przepisów na błędnym, niezgodnym z prawem przyjęciu, że w przypadku orzeczenia przez Sąd środka karnego w postaci zakazu wadzenia pojazdu mechanicznego określonej kategorii organ administracji państwowej uprawniony jest do odmowy, wydania dokumentu potwierdzającego posiadane uprawnienia do kierowania innymi pojazdami mechanicznymi, które nie zostały objęte zakazem Sądu. Dodatkowo skarżący podniósł, ze doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych i pozbawienia dodatkowych uprawnień - innych niż orzeczono wyrokiem sadu karnego. Na poparcie swojego stanowiska powołał wyroki wojewódzkich sadów administracyjnych (WSA w Olsztynie II SA/Ol 337/13, WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 315/13, WSA w Poznaniu II SA/Po 1428/13, WSA w Kielcach II SA/Ke 225/14)
W odpowiedzi, Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnianie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.
Przede wszystkim wskazać należy, że bezspornie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 19 kwietnia 2015 r., w sprawie o sygn. akt [...], został orzeczony wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla których wymagane jest prawo jazdy kategorii B na okres 3 lat.
Następnie skarżący złożył wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii A, C, B+E, C+E, T.. W konsekwencji wystąpienia przez skarżącego z powyższym wnioskiem organy obu instancji odmówiły wydania zatrzymanego prawa jazdy powyższych kategorii, co zostało zakwestionowane przez niego jako nieuprawnione rozszerzenie jego odpowiedzialności karnej.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, podnieść trzeba, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z kolei w myśl art. 12 ust. 2 u.k.p., wskazany wyżej przepis stosuje się także, wprost, wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D.
Przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, został nadany ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. 2014 r. poz. 970), zwanej ustawą nowelizującą, obowiązującą od dnia 25 października 2014 r.
Wcześniej, to jest przed nowelizacją regulacja art. 12 ust. 2 u.k.p. stanowiła jedynie, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, nie określając wprost, że należy go stosować także względem osoby ubiegającej się o jego zwrot. Przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. w znowelizowanym brzmieniu znajduje zastosowanie jedynie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy, co wynika wprost z brzmienia art. 3 ustawy nowelizującej ustawę o kierujących pojazdami. Ponadto art. 12 ust. 2 u.k.p. w nowym brzmieniu wszedł w życie w dniu 25 października 2014 r. (art. 15 pkt 1 ustawy nowelizacyjnej).
Zważywszy na to, że przepisy znowelizowanej ustawy mają zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy, to jest po dniu 25 października 2014 r., nie ulega wątpliwości, że w stosunku do skarżącego znowelizowane przepisy znajdą zastosowanie, albowiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych przez skarżącego został orzeczony po już tej dacie, to jest w dniu 9 lutego 2016 r. W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 u.k.p. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.
Na podstawie zatem tak określonego stanu prawnego należało ocenić istotę sporu w niniejszej sprawie, to jest czy regulacje powołane wyżej dawały podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy.
Ustawa o kierujących pojazdami rozróżnia osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy (nie posiadające uprawnień do kierowania pojazdami), od osób, które takie uprawnienia do kierowania pojazdami posiadają i które wnoszą jedynie o zwrot dokumentu prawa jazdy. Do tej ostatniej kategorii należy skarżący, posiadający uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii A, C, B+E, C+E, T (sąd karny tych uprawnień skarżącego nie pozbawił), dlatego też jego wniosek należało zakwalifikować jako wniosek o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie wskazanej kategorii.
W art. 12 ust. 1 u.k.p. wymienione zostały okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jedną z takich okoliczności stanowi wskazany w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z kolei art. 12 ust. 2 u.k.p. stanowi, że okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy określona w pkt 2 art. 12 ust. 1, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, niż objętych orzeczonym zakazem. Tym samym więc w aktualnym stanie prawnym, skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jaki i dysponującym już takim prawem jazdy.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że interpretacja art. 12 ust. 2 u.k.p. prowadzi do rozszerzenia kary orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądowym, wskazać należy, że wykonując wyrok Sądu Rejonowego organ pierwszej instancji nie orzekł o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii, A, C, B+E, C+E, T ponieważ sąd karny nie pozbawił skarżącego tego uprawnienia. Zatem nie można zarzucić Staroście, że nie respektuje wyroku sądu karnego.
Zauważyć jednak należy, że to samo zdarzenie prawne (fakt skazania skarżącego i orzeczenie wobec niego środka karnego) może wywoływać różne i niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne, gałęzi prawa. Sam art. 12 ust. 2 u.k.p. nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającej kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi.
Stanowisko Sądu orzekającego w sprawie niniejszej odpowiada poglądom prawnym prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 29 października 2015 r., w sprawie o sygn. akt l OSK 382/14, z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt l OSK 603/14, z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt l OSK 888/14). A zatem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B musi skutkować odmową wydania prawa jazdy w pozostałych kategoriach wymienionych w ww. ustawie. Przemawia za tym wykładnia językowa i celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Trudno bowiem przyjąć, że racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi kategorii B, zezwoliłby np. na prowadzenie pojazdów ciężarowych, ciężarowych z przyczepą czy autobusów. Przepisy omówione powyżej służyć mają zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego i ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, którymi są życie i zdrowie ludzkie. Tym samym tut. Sąd nie podziela stanowiska wojewódzkich sądów administracyjnych przywołanych w skardze przez R. P.
Zatem odebranie skarżącemu prawomocnym wyrokiem karnym tylko części posiadanych uprawnień, nie oznacza, że w trakcie obowiązywania tego zakazu może on żądać zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami co do pozostałych kategorii. Wyraźnie zakazał tego ustawodawca w ww. art. 12 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Adresatem tego przepisu jest organ administracyjny, a nie sąd karny. Rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa jazdy w sytuacji objętej przepisem art. 12 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy nie jest objęte uznaniem administracyjnym, lecz obliguje organ do zastosowania wynikających z niego sankcji.
Mając powyższe na względzie należało uznać, że w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. Z tych uregulowań jednoznacznie bowiem wynika, że gdy wobec określonej osoby został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujący uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B - to w okresie obowiązywania tego zakazu osobie tej nie może być wydane lub zwrócone, a także przywrócone uprawnienie w zakresie prawa jazdy m.in. kategorii A, C, B+E, C+E, T. Oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kategorii B pozbawia prawa do uzyskania prawa jazdy kategorii A, C, B+E, C+E, T. Tym samym dokument prawa jazdy dla powyższej kategorii nie może być zwrócony skarżącemu w okresie obowiązywania orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.
Z przytoczonych względów zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł w sentencji wyroku.
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne sędzi Ewy Michny
Nie zgadzam się z wyrokiem Sądu. Moim zdaniem, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na zasadzie art. 145§1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W mojej ocenie organy dokonały błędnej interpretacji art. 12 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o kierowaniu pojazdami, co doprowadziło do zastosowania tego przepisu (tj. art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3) w sprawie skarżącego, w sytuacji gdy w ogóle nie powinien on być stosowany. Uważam, że w razie ukarania skarżącego przez sąd karny jedynie zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych, do prowadzenia których wymagane jest prawo jazy kategorii B, starosta powinien skarżącemu wydać nowe prawo jazdy (nowy dokument) zgodnie z art. 10 ust. 1 i art. 11 powołanej ustawy, ale wyłącznie w zakresie kategorii, posiadanych już przez skarżącego, a niewymienionych w wyroku skazującym.
Przedstawiając zdanie odrębne, mam świadomość, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych praktycznie jednolicie aprobuje decyzje analogiczne do decyzji wydanej w sprawie skarżącego. Powołane przez skarżącego wyroki dotyczą zresztą poprzedniego stanu prawnego. Przykładem orzeczeń korzystnych dla organów są, reprezentatywne dla obecnej linii orzeczniczej, m.in. ostatnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 grudnia 2015 r., I OSK 678/14 oraz z dnia 18 grudnia 2015 r., I OSK 888/14. Oba wyroki odwołują się do wykładni literalnej, historycznej i celowościowej wskazując przede wszystkim, że ustawodawca miał prawo rozszerzyć zakres obowiązywania skutku wyroku karnego (pozbawiającego uprawnień kategorii B do kierowania pojazdami) na inne kategorie ze względu na zagrożenie skutkami kierowania pojazdami w stanie nietrzeźwości.
Jednakże, z przyczyn, o których poniżej, doszłam do wniosku, że prawidłową będzie wykładnia prezentowana już w orzecznictwie przez Sąd Najwyższy i część wojewódzkich sądów administracyjnych. Orzeczenia te wprawdzie zapadały pod rządami poprzedniego brzmienia art. 12 ust. 2 ustawy o kierowaniu pojazdami – niemniej jednak wykładnia systemowa wewnętrzna i zewnętrzna, a także wykładnia historyczna oraz wykładnia uwzględniająca orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (dotyczące zasady prawidłowej legislacji i związanej z nią zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa) oraz Trybunału Praw Człowieka (zasada ne bis rem idem) - uzasadniają podążanie nadal za poglądem Sądu Najwyższego, nawet po zmianie powołanego przepisu.
W stanie faktycznym rozstrzyganej sprawy bezspornie:
- skarżący został skazany wyrokiem karnym i ukarany zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych, do prowadzenia których wymagane jest prawo jazdy kategorii B na okres trzech lat,.
- starosta decyzją z dnia 11 maja 2016 r. cofnął skarżącemu wyłącznie uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B - do dnia 5 lutego 2019 r.
Obydwa orzeczenia uprawomocniły się.
W mojej ocenie skarżący miał prawo oczekiwać, że system obowiązującego prawa zapewni mu nadal możliwość korzystania z nabytych uprawnień, których nie został pozbawiony ani wyrokiem karnym, ani decyzją administracyjną. Z tych też powodów uważam za nadal aktualny pogląd prawny wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2014 r., I KZP 29/13. Zdaniem Sądu Najwyższego jeżeli sąd orzekł o zakazie prowadzenia pojazdów, do kierowania którymi potrzebne jest prawo jazdy kategorii B, to kierowca nie dostanie dokumentu w zakresie innych kategorii, ale też zakaz nie rozciąga się na te uprawnienia, które wcześniej posiadał. Powyższe orzeczenie zapadło wprawdzie przed wejściem w życie nowelizacji ustawy tj. przed 25 października 2014 r., ale moim zdaniem, a wbrew poglądowi orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, nowelizacja ta – polegająca na dodaniu zakazu "zwrotu" i "przywrócenie uprawnień" w czasie trwania kary – nie miała istotnego znaczenia normatywnego. Wydaje się raczej (w materiałach legislacyjnych brak jest wyraźnej wypowiedzi projektodawców co do celu nowelizacji w tym zakresie), że nowelizacja była skutkiem zamieszania terminologicznego związanego z wymiennym używaniem określeń "zwrot prawa jazdy" i "wydanie prawa jazdy" (nota bene decyzja organu I instancji używa obu tych określeń jako równorzędnych).
Analizując znaczenie obu określeń należy przede wszystkim zaznaczyć, że prawo jazdy jest dokumentem (wydawanym w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o kierowaniu pojazdami), w którym zamieszcza się wpisy dotyczące wszystkich kategorii uprawnień. W przypadku utraty prawa jazdy jednej z kategorii (np. C z powodu upływu ważności) organ musi "wydać" na nowo dokument prawa jazdy, ponieważ nie może (technicznie) dokonywać w dokumencie skreśleń. W praktyce więc, w przypadku skarżącego, "zwrot" nie był w ogóle możliwy (dlatego art. 12 ust. 2 zdanie pierwsze uniemożliwia "zwrócenie" prawa jazdy tj. tego samego, fizycznie, dokumentu) ponieważ zatrzymane prawo jazdy zawierało także wpis o uprawnieniach (kategoria B) których skazany został pozbawiony w wyroku karnym. Starosta nie miał prawnej możliwości dokonywania skreśleń w wydanym poprzednio dokumencie prawa jazdy.
Odmienna wykładnia (nie różnicująca sytuacji osób, które nabyły przed skazaniem uprawnienia do kierowania pojazdami innych kategorii niż kategoria B) sprowadza się do pośredniego wbudowania w ustawę o kierowaniu pojazdami dodatkowej, ukrytej, sankcji administracyjnej. Trzeba bowiem wyraźnie podkreślić, że żaden przepis ustawy nie daje organowi administracyjnemu (staroście) wyraźnego (sformułowanego w sposób określający nakaz konkretnego działania) uprawnienia do cofnięcia lub pozbawienia nabytych uprawnień innych kategorii niż kategoria B w czasie obowiązywania orzeczonej kary (pozbawienia uprawnień kategorii B). Innymi słowy ustawodawca w sposób literalny nie przewidział prawa organu do wymierzenia sankcji administracyjnej polegającej na pozbawieniu skazanego dodatkowych uprawnień w związku z zapadłym wyrokiem skazującym. Zaakceptowanie wykładni zastosowanej przez organy, powoduje, że odmowa "wydania", "zwrotu" czy też "przywrócenia" z art. 12 ust. 2 skutkuje, że następuje faktyczne (i to pomimo braku wyraźnej, jak już podkreślałam, podstawy prawnej) pozbawienie skazanego uprawnień do kierowania pojazdami w części, co do której odmiennie orzeczono w prawomocnym wyroku karnym oraz co do której brak jest wyraźnego orzeczenia administracyjnego pozbawiającego lub ograniczającego nabyte uprawnienia.
Moim zdaniem nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy norma prawa administracyjnego interpretowana jest w ten sposób, że stanowi pułapkę dla obywatela (nawet jeśli jest nim skazany) działającego w zaufaniu do rozstrzygnięcia jednego z organów państwa (sądu karnego), a także stanowi o stosowaniu w sposób nieproporcjonalny sankcji administracyjnej w oderwaniu od konkretnych okoliczności faktycznych czynu. Należy przy tym podkreślić, że czym innym jest pozbawienie nabytego prawa, a czym innym jest ograniczony czasowo (na czas orzeczonej przez sąd karny utraty uprawnień kategorii B) potencjalny brak możliwości starania się o wydanie prawa jazdy nowych uprawnień w trybie art. 12 ust. 3 ustawy o kierowaniu pojazdami.
W mojej ocenie różne interpretacje ww. art. 12 ust. 2 ustawy o kierowaniu pojazdami są skutkiem braku precyzyjnej legislacji. W takiej sytuacji należało więc zastosować prokonstytucyjną wykładnię powołanego przepisu (prezentowaną już w orzecznictwie, o czym poniżej) z uwzględnieniem przede wszystkim zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta, wywodzona z art. 2 Konstytucji, wielokrotnie znajdowała wyraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który podkreślał, że państwo powinno być lojalne wobec adresatów norm, które stanowi (por. wyrok TK z dnia 29 stycznia 2009 r., P 40/07 i przytoczone tam rozważania oraz orzecznictwo). Zwracam przy tym uwagę, że wykładnia zastosowana przez organy nie tylko jest niezgodna z brzmieniem obu wydanych w sprawie skarżącego orzeczeń organów państwa (wyroku i decyzji administracyjnej), ale w praktyce może niweczyć skutki wymierzonej sankcji karnej.
Nie wdając się w szczegółowe rozważania w tym zakresie, należy zauważyć, że wymierzona w wyroku karnym sankcja powinna mieć wymiar nie tylko represyjny (ukaranie sprawcy za konkretny czyn), ale i wychowawczy. Zgodnie z art. 42§2 k.k. Sąd orzeka, na okres nie krótszy niż 3 lata, zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów albo pojazdów określonego rodzaju, jeżeli sprawca w czasie popełnienia przestępstwa wymienionego w § 1 (tj. przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji) był w stanie nietrzeźwości. Sąd karny decydując o wymierzeniu kary (tzn. czy należy orzec zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów czy tylko tych, do prowadzenia których wymagane jest prawo jazdy kategorii B) ocenia więc w konkretnym przypadku jaka kara będzie wystarczająca dolegliwa dla sprawcy oraz czy będzie miała charakter odstraszający i wychowawczy dla tegoż sprawcy czynu zabronionego. Wydaje się bowiem, że nadmierna represja uzasadniana ogólnym celem odstraszającym dla innych potencjalnych sprawców podobnych czynów, ale oderwana od indywidualnej sytuacji konkretnego skazanego, w przypadku tegoż ostatniego, może wywołać poczucie niesprawiedliwości i pokrzywdzenia, a więc nie będzie sprzyjać wykształceniu się postawy skazanego oczekiwanej przez ustawodawcę i społeczeństwo.
Trzeba też zauważyć, że część tego typu wyroków karnych, gdzie fakt i okoliczności popełnienia czynu zabronionego, są oczywiste, zapada w wyniku dobrowolnego poddania się karze przez sprawcę, działającego w zaufaniu do proponowanej kary przez prokuratora (bez pozbawienia "zawodowych" uprawnień kategorii C). Zniweczenie skutków takich wyroków (poprzez automatyzm stosowania "ukrytej" sankcji administracyjnej) może spowodować przedłużanie się postępowań karnych. Oskarżeni, ze względu na nieuchronność pozbawienia wszelkich uprawnień do kierowania pojazdami, będą bardziej skłonni wykorzystywać przysługujące im środki obrony. Przedłużające się postępowania (prowadzone przez organy ścigania i przez sądy) będą nie tylko związane z większymi wydatkami budżetowymi, ale w skrajnych przypadkach mogą zniweczyć efekt represyjny i odstraszający wymierzonej kary. Jeżeli bowiem wyrok karny, pozbawiający uprawnień do kierowania pojazdami, uprawomocni się po znacznym upływie czasu (na skutek korzystania przez sprawcę z uprawnień procesowych) to faktyczna niemożność kierowania pojazdami po uprawomocnieniu się wyroku (na skutek zaliczania na poczet wymierzonej kary okresu faktycznego zatrzymania prawa jazdy) może być bardzo krótka, co w odczuciu samego sprawcy jak i jego otoczenia zniweczy prewencyjny cel orzeczonej sankcji karnej.
Wykładnia systemowa zewnętrza również przemawia za interpretacją art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierowaniu pojazdami zastosowaną w niniejszym wyroku. Zgodnie z art. 11 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Wprawdzie w literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten odnosi się tylko do faktu popełnienia przestępstwa, a więc do sfery ustaleń faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej (por. J.P. Tarno, komentarz do art. 11 [w:]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V. Warszawa, 2011. i powołane tam orzeczenia) niemniej jednak nie można nie zauważyć, że skutkiem tegoż przepisu jest także spójność systemowa orzeczeń sądowych, jako organów państwa, w zakresie dotyczącym tego samego sprawcy skazanego za popełnienie tego czynu zabronionego.
Przyznaję, że stricte literalna wykładnia ww. art. 12 ust. 2 ustawy o kierowaniu pojazdami nie różnicuje w sposób wyraźny sytuacji obywateli, którzy posiadali przed wyrokiem skazującym, prawa jazdy kategorii wymienionych w punktach 2 i 3 powołanego przepisu, od takich, którzy tych kategorii nie posiadali. Nie jest jednak tak, że wykładnia literalna ma zawsze pierwszeństwo w procesie wykładni prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na konieczność uwzględnienia innych rodzajów wykładni niż tylko wykładnia językowa. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 października 2015 r., I OPS 1/15 orzekając w sprawie opłat za brak sieci zbierania pojazdów (w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - Dz. U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.) powoływał się na inne rodzaje wykładni, podkreślając, że: "(...) redukcjonizm interpretacyjny prowadzi do rezultatów sprzecznych z zasadami i wartościami konstytucyjnymi takimi jak pewność prawa, ochrona interesów prawnych w toku, czy ochrona zaufania obywatela do państwa".
Poglądy takie odnaleźć można również w doktrynie, która wskazuje, że: "(...) ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe – konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną" (M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 223). Co więcej, w piśmiennictwie podkreśla się, że zasada omnia sunt interpretanda polegająca na dokonywaniu wszechstronnej interpretacji, nawet stosunkowo jasnego tekstu prawnego, umożliwia z jednej strony sądom zachowanie aktywnej roli w sprawowaniu powierzonej im władzy, z drugiej poprzez pogłębione uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia odwołujące się do pełnej wiedzy o systemie prawnym, pozwala osiągnąć spójność orzecznictwa, zintegrowanie z innymi porządkami prawnymi, a także może być istotnym czynnikiem zapobiegającym naruszeniu równowagi władz (por. M. Zieliński, M. Zirk-Sadowski, Klaryfikacyjność i derywacyjność w integrowaniu polskich teorii prawa, RPEiS, 2011/2/104-105)
Biorąc powyższe pod uwagę należy podkreślić, że w ww. postanowieniu z dnia 26 lutego 2014 r., I KZP 29/13 Sąd Najwyższy (co trzeba przyznać, nieaprobowanym przez większość orzecznictwa sądów administracyjnych) przyjął, że art. 12 ust. 2 ustawy o kierowaniu pojazdami "(...) dotyczy osób, które dopiero ubiegają się o wydanie prawa jazdy, a nie ma zastosowania do osób, które posiadają określone uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Takie rozumienie przepisu jest na poziomie systemowym zgodne z normą wyprowadzoną z art. 42 k.k., w sytuacji w której sąd pozbawił sprawcę uprawnień tylko do kierowania niektórymi kategoriami pojazdów. Odmienna interpretacja prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że środek karny może być istotnie modyfikowany przez art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami". Orzeczenie to spotkało się zasadniczo z aprobatą w literaturze prawniczej (por. R.A. Stefański, Glosa do postanowienia SN z dnia 26 lutego 2014 r., I KZP 29/13, Wojskowy Przegląd Prawniczy, 2015 oraz M. Zbrojewska, Glosa do postanowienia SN z dnia 26 lutego 2014 r., I KZP 29/13, System Informacji Prawnej LEX).
Wprawdzie po wydaniu ww. orzeczenia tj. 25 października 2014 r. weszły w życie przepisy nowelizujące ww. art. 12 ust. 2 (ww. ustawa z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami) polegające praktycznie na rozszerzeniu przypadków zastosowania zakazu wydania prawa jazdy o zakaz zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, a także zakaz przywrócenia uprawnienia, ale z uzasadnienia projektu (druk sejmowy nr 1957 Sejmu VII kadencji) nie wynika aby celem projektodawcy (komisja sejmowa) była tak daleko idąca zmiana systemu nadawania uprawnień do kierowania pojazdami polegająca praktycznie na wbudowaniu w system administracyjny dodatkowej sankcji za skazanie za popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Uzasadnienie projektu nowelizacji, a i zapis dyskusji komisji sejmowej i podkomisji na taki cel ustawodawcy nie wskazują. W uzasadnieniu projektu nowelizacji o poprawieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym wspomina się jedynie w kontekście uzasadniania zmian w zakresie zachowania "(...) jednolitego, wysokiego poziomu merytorycznego sprawdzanej wiedzy i umiejętności (...)" poprzez ujednolicenie części teoretycznej egzaminu państwowego na prawo jazdy, oraz innych egzaminów o charakterze państwowym (dla egzaminatorów, dla instruktorów nauki jazdy, dla instruktorów techniki jazdy).
Zgodnie z uzasadnieniem ustnym prezentowanym przez posła sprawozdawcę głównym celem nowelizacji było bowiem ujednolicenie i usprawnienie działania podmiotów przeprowadzających egzaminy na prawo jazdy oraz przywrócenie odpowiedzialności merytorycznej ministra właściwego ds. transportu za treści zawarte w pytaniach egzaminacyjnych (por. zapisy video na stronie sejmowej). W mojej ocenie nowelizacja ta nie miała więc charakteru normatywnego w kluczowej dla sporu kwestii tzn. nie tworzyła w sposób wyraźny, zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy, sankcji administracyjnej. Właściwie zapis rozszerzający treść art. 12 ust. 2 ustawy o kierowaniu pojazdami pojawił się dopiero w wyniku poprawki wniesionej do projektu nowelizacji po II czytaniu Sejmu (por. sprawozdanie Komisji Infrastruktury – druk sejmowy nr 2292 A Sejmu VII kadencji). Ze sprawozdania tego wynika, że jej autorem był Klub Parlamentarny Platformy Obywatelskiej (w sprawozdaniu Komisji Infrastruktury poprawka ta została opisana w pkt 1). Ze stenogramu 66 posiedzenia Sejmu VII kadencji z dnia 23 kwietnia 2014 r. nie wynika, jakie były rzeczywiste powody zaproponowanej zmiany ("Jednocześnie w imieniu klubu chciałbym złożyć kilkanaście poprawek, podkreślam, które w sposób jeszcze bardziej jednoznaczny określają zapisy ustawy o kierujących pojazdami" - str. 60 stenogramu). Z zapisu video posiedzenia Komisji Infrastruktury z dnia 6 maja 2014 r. wynika, że poprawka ta została przyjęta bez jakiejkolwiek dyskusji (zapis z godziny od 18,09,40 do 18,10,08 i 18,11,25 do 18,11,31).
Powoływanie się w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych (oddalających skargi) na celowe działanie ustawodawcy jest, moim zdaniem, jedynie elementem własnej (tj. sądu interpretującego) wykładni funkcjonalnej, ale podpieranie tego typu wykładni argumentami odwołującymi się do "celu" ustawodawcy nie znajduje poparcia w materiałach legislacyjnych.
Dodanie w ww. nowelizacji określenia "zwrotu" wydaje się (jak już wcześniej zauważałam, w materiałach legislacyjnych brak jest jasnej wypowiedzi co do rzeczywistego celu nowelizacji w tym zakresie), że raczej miało związek z usprawnieniem faktycznych problemów proceduralnych ze stosowanym nazewnictwem przez skazanych i organy. Bardzo często skazani zwracali się bowiem o "zwrot" praw jazdy (analiza stanów faktycznych zapadających wyroków wskazuje na takie wnioski; tak też było w rozstrzyganej sprawie skarżącego), ale organy mogły co najwyżej odmawiać "wydania" ponieważ "zwrot" prawa jazdy wiązał się zawsze z przekazaniem z powrotem tego samego dokumentu, co było niemożliwe ponieważ starosta nie mógł dokonywać skreśleń w wydanym dokumencie związanych z orzeczoną utratą uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. W praktyce więc mogło dojść do niepotrzebnego dublowania się postępowań (o "zwrot" i o odmowę "wydania", ponieważ formalnie można było mówić tylko o wydaniu nowego dokumentu prawa jazdy z węższym zakresem uprawnień – na problemy terminologiczne wskazuje również decyzja organu I instancji, odmawiająca zarówno "zwrotu" jak i "wydania" prawa jazdy). Jak już wskazywałam, generalnie nowelizacja była inicjatywą komisji sejmowej działającej w rzeczywistości w celu usprawnienia systemu egzaminów na prawo jazdy – oparta została więc na dostrzeżonych przez praktyków problemach ze stosowaniem prawa – stąd, wydaje się więc, że taki "praktyczny" był cel dokonywanych zmian w ww. art. 12 ust. 2 ustawy o kierowaniu pojazdami.
W rozpoznawanej sprawie wina skarżącego nie budziła wątpliwości – problemem było orzeczenie za ten sam czyn kary, co do której w sposób wyraźny (co ma znaczenie dla wykładni) orzekał zarówno sąd karny jak i organ administracyjny (odmowa wydania czy też zwrotu prawa jazdy ewidentnie była dodatkową sankcją administracyjną).
W mojej ocenie zaakceptowanie wykładni zastosowanej przez organy doprowadziłoby jednak do naruszenia zasady ne bis rem idem.
Ne bis in idem oznacza zakaz podwójnego (wielokrotnego) karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Zakaz ten nie został expressis verbis wyrażony w Konstytucji, jednak Trybunał Konstytucyjny przyjmuje w swoim orzecznictwie, że wynika on jednoznacznie z art. 2 Konstytucji, jako jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok TK z dnia 8 października 2002 r. w sprawie K 36/00). Zasada ne bis in idem wynika również z aktów prawa międzynarodowego – art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
Przyznaję, że poglądy ETPCz nie dają klarownej odpowiedzi jakie kryteria zbiegu sankcji karnej i administracyjnej stanowią o naruszeniu zasady ne bis rem idem. Zasadniczo ETPCz dopuszcza stosowanie w związku z jednym czynem zarówno sankcji karnych jak i i administracyjnych. W ostatnim z wydanych orzeczeń (A i B przeciwko Norwegii - wyrok Wielkiej Izby ETPCz z dnia 15 listopada 2016 r., skarga nr 24130/11 i 29758/11) Trybunał ponownie potwierdził możliwość prowadzenia obu typów postępowań (karnego i administracyjnego) i wymierzania obu typów sankcji ze względu na różne ich cele. Uznał przy tym, że nie doszło do naruszenia zasady ne bis rem idem m.in. dlatego, że sankcja karna uwzględniała wymierzoną wcześniej sankcję podatkową (administracyjną). Innymi słowy, moim zdaniem, ETPCz dopuszcza stosowanie w związku z jednym czynem (zabronionym zarówno przepisami karnymi jak i administracyjnymi) stosowanie obu rodzajów sankcji pod warunkiem, że są one elementem zamierzonej, spójnej i komplementarnej polityki ustawodawcy realizującego różne cele.
Należy więc zauważyć, że skoro odmowa wydania prawa jazdy innych kategorii niż kategoria B byłaby w sposób oczywisty sprzeczna z wyraźnie orzeczoną sankcją karną, a okoliczności nowelizacji art. 12 ust. 2 ustawy o kierowaniu pojazdami nie pozwalają na przyjęcie, że wyraźnym (tzn. wyartykułowanym w materiałach legislacyjnych) celem tego przepisu było upoważnienie organów do wymierzenia sankcji spójnej systemowo z polityką ścigania i karania jazdy w stanie nietrzeźwości – nie wystąpiły więc kryteria, na które powołuje się ETPCz przy uznawaniu, że nie doszło do naruszenia zasady ne bis rem idem. Reasumując powyższe rozważania zaakceptowanie wykładni zastosowanej przez organy doprowadziłoby do naruszenia ww. zasady.
Na koniec, z całą mocą chcę podkreślić, że zaprezentowana przeze mnie wykładnia nie oznacza akceptacji postępowania skarżącego oraz nie jest próbą pomniejszania skutków kierowania pojazdami w stanie nietrzeźwości. Jestem jednak przekonana, że skoro sąd karny zawęził orzeczoną karę tylko do zakazu kierowania pojazdami określonego rodzaju, to wydając wyrok "w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej" (jak wskazywał skarżący) rozważył wszystkie okoliczności sprawy. Organ administracyjny, a co za tym idzie, kontrolujący postępowanie organu, sąd administracyjny, nie może bez wyraźnych tym zakresie przepisów ustawy, spełniających standardy konstytucyjne, dokonywać faktycznie rozszerzającej interpretacji przepisów sankcyjnych.