III SA/KR 1545/24

III SA/Kr 1545/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas
Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2151
Art. 12  ust. 1
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Wadowicach NR LV/433/2018 z dnia 7 sierpnia 2018 r. w sprawie: maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Wadowice oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Wadowicach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz.U. 2023 r., poz. 2151) podjęła w dniu 7 sierpnia 2018 r. uchwałę nr LV/433/2018 w sprawie: maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Wadowice.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości.
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity.: Dz.U. z 2016, poz. 283) – dalej: "rozporządzenie", polegające na ustaleniu w § 1 pkt 1-6 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Wadowice, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji.
Zdaniem Prokuratora brak właściwego uzasadnienia projektu uchwały uniemożliwiał ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 o samorządzie gminnym oraz przez sądy administracyjne - w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej ".p.s.a.", w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Miejska działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Prokurator podniósł, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określał art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązywała organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawierał art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przy czym zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewidywało w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu powyższych kwestii. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania musiały, zdaniem Prokuratora, pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.
Prokurator podkreślił, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano m.in., że powodem nowelizacji dotychczas obowiązującej w tym zakresie uchwały była nowelizacja z 10 stycznia 2018 r. ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r., poz. 310) obowiązująca od 9 marca 2018 r. Organ stanowiący co prawda przywołał zapisy Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018, jednak nie wskazał powodów dla których uznał, że przyjęta uchwałą maksymalna liczba zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przyczyni się do ograniczenia spożywania alkoholu poprzez zmniejszenie jego dostępności, a co byłoby zgodne z celami ww. ustawy.
Tak sformułowane uzasadnienie, w istocie nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem dlaczego dopuszczona projektowana uchwałą ilość zezwoleń (właściwie tożsama jak w uchwale dotychczasowej) jest odpowiednia i czy wpłynie na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu projektu stwierdzono: "w przypadku placówek sprzedających napoje do spożycia poza miejscem sprzedaży limit określony dotychczasową uchwałą jest całkowicie wykorzystany, natomiast w przypadku lokali gastronomicznych jest on wykorzystany w połowie. Proponowana w projekcie regulacja wręcz zakłada możliwość podwojenia ilości lokali gastronomicznych prowadzących sprzedaż alkoholu na terenie gminy. Nadto uzasadnienie w powyższym kształcie narusza § 12, 131 ust. 1 i 143 rozporządzenia albowiem zgodnie z ich dyspozycją powinno ono posiadać treść, która m.in. zawiera przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych. Wobec powyższego, należy więc przyjąć, że dołączone do projektu ww. uchwały jej uzasadnienie, z uwagi na brak wymaganej treści, w istocie nie jest uzasadnieniem o jakim mowa w § 12, 131 ust. 1 i 143 rozporządzenia.
Tymczasem w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny posiadać uzasadnienie (por. np. wyroki NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12, z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20; z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 421/19).
Prokurator podniósł ponadto, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarczył koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji Rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr LV/2018 z sesji Rady Miejskiej w Wadowicach z 7 sierpnia 2018 r.). Opisane dowolne i bez uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w kwestionowanej uchwale czyniło realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to naruszało art.12 ust. 1, 5, 7 w zw. z art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Prokurator podsumował zarzuty skargi stwierdzając, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia tej nieważności jest istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wadowic wniósł o oddalenie skargi w całości.
Zdaniem organu zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, natomiast skarga jako pozbawiona podstaw faktycznych i prawnych.
Organ podał, że od podjęcia zaskarżonej uchwały minęło 6 lat, a nadto zaskarżona uchwała straciła moc na mocy uchwały Nr LXV/615/2023 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 24 października 2023 r. w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Wadowice. Przed uchyleniem na podstawie zaskarżonej uchwały zostały wydane zezwolenia indywidualne na sprzedaż napojów alkoholowych. Konsekwencje stwierdzenia nieważności uchylonej już uchwały mogą być bardzo istotne dla podmiotów, które na jej podstawie uzyskały prawomocne decyzje indywidualne.
Po drugie, zaskarżona uchwała była badana w trybie nadzoru wojewody i nie została zakwestionowana w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. A zatem aż do czasu jej uchylenia korzystała z domniemania legalności i prawidłowości. Prokurator przystąpił do jej skarżenia rok po utracie przez uchwałę mocy obowiązującej. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konieczność wyczerpania przez Prokuratora w pierwszej kolejności - przed zaskarżeniem uchwały do sądu administracyjnego, drogi prowadzącej do dobrowolnej zmiany przez organ samorządu swojej uchwały. Wskazuje na to sformułowanie przepisu art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze. Tymczasem Prokurator Okręgowy w Krakowie zaskarżył uchwałę bez wyczerpania trybu prowadzącego do dobrowolnej zmiany uchwały przez organ, a dodatkowo rok po jej dobrowolnym uchyleniu przez organ gminy.
Zdaniem organu skarga do sądu administracyjnego powinna być ostatecznością, kiedy inne przewidziane w tym przepisie środki przysługujące prokuratorowi nie przyniosą oczekiwanych, w jego ocenie rezultatów.
Ponadto, ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności.
W ocenie organu, art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustanawiał kompetencje rady gminy dla decydowania w formie uchwały o maksymalnej liczbie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Nie stawiał przy tym żadnych wymogów, dotyczących uzasadnienia tej uchwały. A zatem nie można wskazywać, nawet przyjmując, że uzasadnienie takiej uchwały byłoby lakoniczne lub nie odnosiło się do wszystkich wymienionych przez Prokuratora przepisów i celów ustawy, że w sposób rażący narusza ono prawo. Nie można bowiem stwierdzić, że jest ono oczywiste, skoro uzasadnienie do uchwały istnieje, nie można mu postawić wymogu posiadania ustawą określonych elementów, a jedynie brak spełnienia oczekiwań Prokuratora co do swej treści i szczegółowości. Tym bardziej, jeśli główne zarzuty Prokuratora dotyczą naruszenia zasad techniki prawodawczej, w dodatku z powołaniem przepisów z odesłaniami kaskadowymi, które są określone rozporządzeniem. Zarzut, że uchwała została sformułowana w sposób arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia jest w ocenie organu zarzutem subiektywnej oceny. Nadto, zgodnie z § 143 do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio. a wiec nie wprost, zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Oznacza to, że zastosowanie ma co prawda § 131 ust. 1, z którego wynika, że do projektu załącza się uzasadnienie, ale już nie znajdujący się w dziale I § 12, który dotyczy uzasadnienia projektu ustawy, a więc zupełnie innej rangi aktu prawnego, i który znajduje się w dziale I rozporządzenia, do którego to działu odesłania nie ma, a więc Prokurator zastosował dla uzasadnienia swojego zarzutu niedozwolone odesłanie kaskadowe. Już z samej tej przyczyny nie można mówić o istotnym, widocznym na pierwszy rzut oka, naruszeniu prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Organ podkreślał, że projekt uchwały posiadał pisemne uzasadnienie, podjęcie uchwały zostało poprzedzone wymaganym procesem opiniowania w jednostkach pomocniczych Gminy, projekt uzyskał pozytywną opinię Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Wadowicach i uwzględnia postanowienia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie została uwzględniona ponieważ znajdujące się w aktach sprawy materiały legislacyjne dotyczące zaskarżonej uchwały pozwalają Sądowi poznać motywy jakimi kierowała się rada gminy określając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Rada gminy nie naruszyła przy tym żadnych przepisów normujących materię zaskarżonej uchwały.
Orzekający Sąd wskazuje, że niniejsze uzasadnienie w części powtarza argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 lutego 2025 r., III SA/Kr 1504/24, a dotyczącego analogicznej uchwały podejmowanej w zakresie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych
Jak już Sąd zaznaczył na wstępie, zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powołany przepis stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:
1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3;
2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;
3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
W złożonej skardze Prokurator przyznawał, że projekt zaskarżonej uchwały zawierał uzasadnienie, ale jego zdaniem zaskarżona uchwała lub uzasadnienie jej projektu, powinny się odnosić do gminnego programu profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych. Prokurator podkreślił, że maksymalna liczba zezwoleń musiała uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem Prokuratora niepodanie przyczyn dlaczego przyjęto taka, a nie inną maksymalną ilość zezwoleń uniemożliwiało kontrolę, czy zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z celami ustawy.
W ocenie Sądu, argumentacja skargi pomija fakt, że w uzasadnieniu projektu uchwały, w sposób wyraźny wskazano na dotychczasowe rozwiązania (90 punktów sprzedaży i 60 lokali gastronomicznych). Wskazano również, że limit przewidziany dla punktów sprzedaży alkoholu został całkowicie wyczerpany, natomiast limit przeznaczony dla punktów gastronomicznych – był wykorzystany w połowie. Projektodawcy wskazali również, że nowo proponowane limity "uwzględniają dotychczas wykorzystaną liczbę zezwoleń na sprzedaż poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, liczbę mieszkańców Gminy Wadowice, liczbę przypadających średnio na jednego mieszkańca punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a także turystyczny charakter Gminy Wadowice, odwiedzanej w ciągu roku przez około 250 tys. osób".
Zdaniem Sądu, powyższy fragment uzasadnienia w sposób jasny wskazuje, dlaczego rada gminy zdecydowała się zwiększyć limity maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Prokurator w żaden sposób nie podważył tych wyliczeń. Co więcej, zdaniem Sądu argumentacja Prokuratora w istocie zmierzała do oceny celowości przesłanek jakimi kierowała się rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, a w takim zakresie Sąd nie może kontrolować zaskarżonej uchwały. W skardze nie przedstawiono jakichkolwiek argumentów świadczących o tym, że dotychczasowe rozwiązania sprzeczne były z konkretnymi przepisami, a także, że powodowały wzrost niebezpiecznych zachowań konsumentów napojów alkoholowych; małoletnich czy też, że odnotowano zakłócenia porządku publicznego w związku z nadmiernym dostępem do punktów sprzedaży alkoholu.
W ocenie Sądu, skoro uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały wskazuje jakie dotychczas stosowano rozwiązania, jakie są planowane – a nadto, materiały legislacyjne świadczą o omówieniu projektu zaskarżonej uchwały na zebraniach wiejskich celem jego zaopiniowania – to w ocenie Sądu skupianie się przez Prokuratora na braku szczegółowego odniesienia się w projekcie uchwały do gminnego programu profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych – nie jest uzasadnione żadnym z przepisów prawa.
W tym miejscu należałoby przytoczyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por postanowienie NSA z 8 lutego 2024 r., II GSK 2082/23, w którym dodatkowo powołano w sposób szczegółowy orzecznictwo sądów administracyjnych), że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami ("w zakresie określonym w ustawie") i wymaga wyprowadzenia z regulacji ustaw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13; postanowienie NSA z 18 września 2019 r., II GSK 801/19; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., II FSK 1909/09). Właściwość sądów administracyjnych jest uregulowana w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – dalej- p.u.s.a.), ustawie p.p.s.a. oraz w ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana w przepisach ww. ustawy p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Ponadto, zgodnie z treścią art. 3 § 2a p.p.s.a., art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Naruszenie dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
Reasumując powyższe uwagi należałoby więc wskazać, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., II GSK 462/20 i powołany tamże wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13).
W ocenie orzekającego Sądu istotne jest, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały poddaje się kontroli sądu administracyjnego i nie narusza wskazanych w skardze przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie akceptuje argumenty, że: "skoro Rada przedstawiła w sprawie protokół jej posiedzenia (załącznik do akt sprawy), w trakcie którego odbyła się prezentacja projektu uchwały oraz przeprowadzono głosowanie nad tym projektem, to łączna analiza wskazanych dokumentów pozwala na zrekonstruowanie motywów Rady w zakresie rozwiązań zawartych w spornej uchwale, które w ocenie NSA nie dają podstaw do ich zakwestionowania z punktu widzenia przesłanek istotnego naruszenia prawa" (ww. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., II GSK 462/20).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo podkreśla się również, że ustawodawca krajowy nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II GSK 470/19 i powołany tamże wyrok z 13 stycznia 2022 r., II GSK 2533/21). Wprawdzie powołane orzeczenia dotyczyły bezpośrednio zakresu upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, niemniej jednak część wywodów można odnieść do zakresu prawidłowości uzasadnienia projektu uchwały i w rozpoznawanej sprawie.
Zdaniem orzekającego Sądu, bezzasadne są zarzuty Prokuratora dotyczące nieuwzględnienia działań zmierzających do ograniczenia spożycia i dostępności alkoholu przy uwzględnieniu postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych. Nota bene literalna treść art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w ogóle nie zakłada, że gminny program profilaktyki powinien zawierać zapisy zmierzające do systematycznego ograniczania liczby wydawanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Innymi słowy, nie jest tak, jak zdaje się to rozumieć Prokurator, że każda kolejna uchwała w przedmiocie regulacji dotyczących liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych – musi stopniowo ograniczać tę liczbę, bo tylko wtedy rada gminy będzie przeciwdziałała
Odnosząc się z kolei do zarzutów Prokuratora o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów rozporządzenia (w szczególności § 12 pkt 1 rozporządzenia) poprzez nieprzedstawienie alternatywnych rozwiązań oraz informacji o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych – to zdaniem Sądu, należałoby podkreślić, że projektodawcy uchwały wyraźnie wskazali, że projekty uchwał (procedowane były uchwały w przedmiocie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż alkoholu i zasad usytuowania punktów sprzedaży) w zasadzie nie odbiegają od tych obowiązujących do tej pory i że, jak pokazuje praktyka życia gospodarczego limit ten okazał się właściwy. Nie jest więc zasadny zarzut braku przedstawienia "alternatywnych" rozwiązań, skoro z dokumentów znajdujących się w aktach – wynika, że utrzymano dotychczasowe rozwiązania.
Co więcej, godzi się w tym miejscu zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że przepisy rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych. Nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności miejscowego aktu normatywnego (wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 127/18 i powołane tamże wyroki NSA: z 22 marca 2012 r., II OSK 22/12, z 18 października 2017 r., II OSK 2705/16). "Zasady Techniki Prawodawczej" są bowiem zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa.
Powołana natomiast na zakończenie skargi "Informacja o wyniku kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2021 r. w zakresie kontroli m.in. działalności poszczególnych organów gmin co do ograniczania spożycia napojów alkoholowych jest również nieadekwatna w rozpatrywanej sprawie. Cytowana obszernie "Informacja..." dotyczy m.in. uchwał w zakresie Gminnych Programów Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych (str. 7 skargi), a więc uchwały, która nie została zaskarżona. Co więcej, w praktyce Prokurator ograniczył się do cytowania "Syntezy wyników kontroli" NIK dotyczącej działań organów gmin (str. 14 i nast. ww. Informacji), ale też trzeba zauważyć, że w znacznej mierze uwagi NIK dotyczą krytycznej oceny gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych, albo też odwołują się do poglądów orzecznictwa, które w wyniku kontroli instancyjnej – nie zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. powołany na str. 44 Informacji NIK, wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2019 r., III SA/Kr 1131/18 został uchylony przez ww. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II GSK 470/19).
Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.