III SA/Kr 1541/24

III SA/Kr 1541/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban
Jakub Makuch /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 1601/25 - Wyrok NSA z 2025-10-22
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
Art. 1  par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 3  par. 1, art. 134  par. 1, art. 145  par. 1 pkt 1  lit. a  i cw zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1985 nr 12 poz 49
Art. 36  ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Limanowa na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 lipca 2024 r. znak NZ.906.24.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Gminy Limanowa 190 zł (słownie: sto dziewięćdziesiąt złotych) tytułem, zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 lipca 2024 r. znak: NS.906.24.2024 Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 416 z późn. zm., dalej: u.p.i.s.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej (PPIS) z dnia 9 maja 2024 r. nr 335/NZ/225/2024, którą Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej obciążył Gminę Limanowa, opłatą w kwocie 397 zł, za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego polegające na analizie dokumentacji w celu uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Do PPIS w Limanowej wpłynął wniosek Wójta Gminy Limanowa z dnia 28 marca 2024 r. w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego tereny części działek o numerach ewidencyjnych 19, 135, 13, 10 obręb Sowliny, gmina Limanowa, a obejmującego budowę sieci wodociągowej rozdzielczej w sołectwie Sowliny wraz ze studnią hydroforową, zewnętrzną instalacją elektryczną i zespołem zbiorników podziemnych wody pitnej o łącznej pojemności ok. 68,50 m2 w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem.
W odpowiedzi na ww. wniosek PPIS w Limanowej w dniu 10 kwietnia 2024 r. wydał postanowienie nr 105/2024 znak: NZ.90830.4.96.2024 o uzgodnieniu projektu decyzji będącej przedmiotem wniosku pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych - bez zastrzeżeń. Równocześnie skierował do Gminy Limanowa, będącej inwestorem zamierzenia inwestycyjnego, zawiadomienie z dnia 10 kwietnia 2024 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności wynikające z zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.i.s. oraz o zebraniu materiału dowodowego, z pouczeniem o przysługującym stronie prawie do zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów.
Następnie PPIS w Limanowej wydał w dniu 9 maja 2024 r. decyzję płatniczą nr 335/NZ/225/2024 w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z wydaniem postanowienia nr 105/2024 z dnia 10 kwietnia 2024 r. w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, którego inwestorem jest Gmina Limanowa.
Decyzja wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. natomiast wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz zarządzenia nr 2/2024 z dnia 19 lutego 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Limanowej w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji Gmina Limanowa zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że dokonanie analizy i oceny dokumentacji w postaci przedłożonego przez Wnioskodawcę (Skarżącego jako Inwestora) projektu decyzji w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wnikających z przepisów odrębnych mieści się w pojęciu "innych czynności", o jakich mowa w ww. przepisie i skutkuje koniecznością ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w oparciu o ww. przepis.
Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.i.s. za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2.
Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Powyższe oznacza, że opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności są pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej od podmiotów, które podlegają zapobiegawczemu nadzorowi sanitarnemu, w związku z planowaną działalnością oraz są zobowiązane, w trakcie prowadzenia tej działalności, do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do przestrzegania wymagań higienicznych i sanitarnych dotyczących ww. zamierzenia inwestycyjnego jest inwestor, czyli Gmina Limanowa.
Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że sprawa wszczęta wnioskiem Gminy Limanowa o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, w tym również uzgodnienie projektu decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zgodnie z art. 3 pkt 1a u.p.i.s. należy do zadań wykonywanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o których mowa w art. 36 ust. 1 ww. ustawy. Organ zwrócił także uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 201/09, w którym stwierdzono, że "sprawowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego może łączyć się z wydawaniem postanowień, o których mowa w art. 106 k.p.a. Tym samym, w związku z wydaniem takiego postanowienia zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tylko zmiana uregulowań prawnych przez ustawodawcę mogłaby spowodować, że tego rodzaju działania organu administracji nie wiązałyby się z koniecznością uiszczania opłaty. Z kolei wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1071/15 wskazuje, że "na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej [...] można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane, jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej. Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej [...] jest ustalana nie za "uzgodnienia" lub opinie, lecz za konkretne czynności, których wynikiem jest właśnie uzgodnienie albo opinia, bowiem istotą orzeczenia o opłacie jest wskazanie konkretnych czynności poprzedzających przedstawienie stanowiska organu w formie postanowienia zawierającego opinię. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1695/08).
Mając na uwadze powyższe rozważania organ odwoławczy stwierdził, że decyzja płatnicza powinna zawierać informacje o konkretnych czynnościach będących w powiązaniu z merytoryką prowadzonego postępowania i stanowiących przejaw zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wykonanego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w następstwie których została naliczona opłata. W uzasadnieniu decyzji PPIS w Limanowej wskazał konkretne dokumenty, które podlegały analizie, a w konkluzji stanowiły podstawę do wydania merytorycznego stanowiska w sprawie. Do czynności tych w przedmiotowej sprawie zaliczono kontrolę kompletności przedłożonej przy wniosku dokumentacji oraz jej analizę i ocenę, tj.: analizę projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znak: GP.6733.12.2024, załącznika nr 1 - Warunki zabudowy oraz warunki analizy urbanistyczno-architektonicznej, które zawierają ustalenia dot. rodzaju i funkcji zabudowy oraz warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisów odrębnych oraz załącznika nr 2 obejmujący obszar lokalizacji inwestycji (kopia mapy zasadniczej). W ocenie organu odwoławczego koszty związane z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zostały szczegółowo wskazane i opisane, co spełnia wymogi dla ustalenia opłaty. Zaznaczono przy tym, że opłaty za wykonywanie czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego są naliczane i pobierane za każdą czynność i nie ma tu znaczenia, tak jak w bieżącym nadzorze sanitarnym, czy zostało stwierdzone naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Gmina zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej polecające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że dokonanie analizy i oceny dokumentacji w postaci przedłożonego przez stronę skarżącą projektu decyzji w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wnikających z przepisów odrębnych mieści się w pojęciu "innych czynności" o jakich mowa w ww. przepisie i skutkuje koniecznością ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w oparciu o ww. przepis;
2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania, tj.
- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zmierzające do wyjaśnienia kwestii, czy zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej do organu I instancji celem przygotowania postanowienia rozstrzygającego w sprawie mieści się w katalogu "innych czynności", o jakich mowa w przepisie art. 36 ust. 1 u.p.i.s.;
- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie w przedmiotowym uzasadnieniu kwestii spornej, a to czy zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej do organu I instancji celem przygotowania postanowienia rozstrzygającego w sprawie, mieści się w katalogu "innych czynności" o jakich mowa w przepisie art. 36 ust. 1 u.p.i.s.;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
W oparciu o powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że organ błędnie zastosował art. 36 ust. 1 u.p.i.s. polegający na błędnym uznaniu, że dokonanie analizy i oceny dokumentacji w postaci przedłożonego przez Gminę projektu decyzji w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wnikających z przepisów odrębnych mieści się w pojęciu "innych czynności", o jakich mowa w ww. przepisie i skutkuje koniecznością ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w oparciu o ww. przepis.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - czego strona skarżąca nie kwestionuje - wskazywano, że w zakresie kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarne w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 366/07 oraz z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1071/15). Gmina nie neguje także, iż opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności" wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej. Jednocześnie, co podkreśliła Gmina, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza to, że każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji. Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo, nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji. Takie stanowisko zajął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r. II OSK 1360/20.
W niniejszym stanie faktycznym Gmina wystąpiła do organu I instancji o wydanie wymaganego prawem "uzgodnienia" przewidzianego art. 3 ust. 1a u.p.i.s., które to uzgodnienie należy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Skarżąca dostarczyła w celu uzyskania stosownego uzgodnienia wszystkie wymagane przez organ nadzoru sanitarnego dokumenty - projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wraz z załącznikami obejmującymi; warunki zabudowy oraz warunki analizy urbanistyczno-architektonicznej, a także załącznik obejmujący obszar lokalizacji inwestycji celu publicznego. W celu załatwienia żądania organ nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych, w tym będących źródłem kosztów, tj. takich jak zlecenie i wykonanie ekspertyz, zlecenie i wykonanie badań laboratoryjnych, czy też innych badań, kontrola planowanych założeń inwestycyjnych, przejazd pracownika na miejsce planowanej inwestycji celem dokonania wizji lokalnej. W efekcie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej działając w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie poniósł w niniejszej sprawie żadnych dodatkowych, czy też szczególnych kosztów w celu ustalenia stanu sprawy i wydania wnioskowanego przez skarżącą uzgodnienia. Samo przygotowanie, napisanie, wydanie decyzji wchodzi w zakres podstawowych obowiązków organu takiego jak Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej i mieści się w ramach rutynowych obowiązków służbowych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej co prowadzi do wniosku, iż wykonanie takich czynności nie upoważnia do obciążania strony kosztami działania urzędu.
Gmina zarzuciła także, że organ II instancji nie odniósł się do głównej kwestii sporu przedstawionego w skardze, a mianowicie, czy analiza pod względu kompletności i legalności dokumentacji przedłożonej w niniejszym stanie faktycznym wraz z wnioskiem o wydanie postanowienia mieści się w katalogu "innych czynności", o jakich mowa w przepisie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., a więc, czy organ ma prawo za te konkretnie czynności naliczać oraz nakładać obowiązek uiszczenia opłaty za przygotowanie, sporządzenie i wydanie decyzji. Skoro do organu I instancji przedłożono komplet materiałów niezbędnych do wydania decyzji, a wszelkie czynności związane z wydaniem rozstrzygnięcia sprowadzały się do sprawdzenia kompletności i legalności dokumentów, na podstawie których wydano rozstrzygnięcie w sprawie, to nie można mówić o "innych czynnościach", bowiem w takim stanie faktycznym inne czynności niż zapoznanie się z dokumentacją celem wydania rozstrzygnięcia, nie miały miejsca. Pomimo tego, że powyższa kwestia stanowiła istotę skargi (jedyny zarzut odwołania), organ II instancji całkowicie pominął tę okoliczność, w żaden sposób nie rozstrzygając istoty sporu, co przemawia za uchyleniem skarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 36 ust 1 u.p.i.s., zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania.
W orzecznictwie wskazuje się, że zawarte w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. sformułowanie: "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi, czy też innymi czynnościami specjalistycznymi, nie stanowiącymi badań laboratoryjnych, ale wymagającymi specjalistycznej wiedzy i dodatkowego nakładu sił i środków ze strony organów inspekcji sanitarnej, tak jak to podnosi skarżący. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2016 r., sygn. II OSK 2281/14, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie jest zatem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Organ, prowadząc postępowanie kontrolne, może dokonywać dowolnych czynności kontrolnych pod warunkiem, że służyć one będą realizacji celu postępowania kontrolnego i będą mieścić się w zakresie upoważnienia oraz postanowienia o wszczęciu postępowania. Czynnością kontrolną może być w zasadzie wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, ale jest związane ze sprawowanym w danej sprawie nadzorem sanitarnym. Z podanych wyżej przyczyn, ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. czynności, za jakie pobierane są opłaty posłużył się pojęciem "inne czynności". Nie jest bowiem możliwe sprecyzowanie w samej ustawie wszystkich czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego nadzoru sanitarnego. Przyjąć zatem należy, że na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi, ani też czynnościami związanymi z przeprowadzanymi badaniami wymagającymi wiedzy specjalistycznej i szczególnych nakładów. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., mogą obejmować również np. koszty dojazdu pracowników inspekcji sanitarnej na miejsce wykonywanej kontroli, czas poświęcony przez pracowników na przeprowadzenie oględzin (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 366/07, opubl. w CBOSA). Powyższe przekłada się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203), wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 36 ust. 4 u.p.i.s., poprzez określenie w § 3 i § 4 bezpośrednich i pośrednich kosztów poniesionych w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innych czynności wykonywanych przez organy państwowej inspekcji sanitarnej w związku z przeprowadzoną kontrolą.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że w zakresie kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 366/07 oraz z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1071/15, opubl. w CBOSA). Nie oznacza to jednak, że każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane w wydaniem konkretnej decyzji. Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1360/20, opubl. w CBOSA). Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. I OSK 3458/15, opubl. w CBOSA).
W niniejszej sprawie w decyzji wskazano, że opłata obejmuje "analizę dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia", nie wskazano natomiast aby podjęte w tym zakresie czynności wykraczały ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnego rozstrzygnięcia. Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie, muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo opracowanie i wydanie rozstrzygnięcia, oczywistym jest przy tym, że wydanie rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez co najmniej uprzedniej analizy dokumentacji, zatem jest to podstawowa, a nie ponadstandardowa czynność w każdym postepowaniu administracyjnym, bez której wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie można uznać za prawidłowe.
Zaskarżona w sprawie decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zostały sporządzone w sposób wadliwy, bowiem odbiorca tej decyzji jest pozbawiony możliwości zapoznania się z rozstrzygnięciem w sprawie oraz motywami jakimi kierował się organ rozpoznając sprawę i uznając podjęte czynności za ponadstandardowe.
Decyzja organu, jako akt prawny, jest wynikiem przeprowadzonych przez ten organ działań, analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustaleń w szczególności faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tym samym, decyzja organu powinna być spójna, logiczna i poukładana, bowiem odbiorca tej decyzji, jako również Sąd w przypadku jej zaskarżenia, musi mieć możliwość zapoznania się z jej treścią i możliwością dokonania oceny przeprowadzonego postępowania. Bowiem to właśnie wynik tego postępowania znajduje odzwierciedlenie w treści decyzji i zawartego w niej uzasadnienia.
W ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji zawierają istotne wadliwości, które wymuszającą wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wykluczają możliwość ich merytorycznej oceny w postępowaniu sądowym.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni w sposób, który czytelnie i jednoznacznie odzwierciedli stanowisko organu w oparciu o mające zastosowanie przepisy prawa, zgodnie z wykładnią zaprezentowaną przez Sąd.
W przypadku uznania, że określony w decyzji czas pracy pracownika poświęcony na analizę przedłożonej przez stronę dokumentacji przekroczył czas niezbędny do merytorycznego opracowania wydawanego postanowienia, organ wskaże w jakiej to nastąpiło części i uzasadni swoje stanowisko, a także szczegółowo uzasadni sposób naliczania kosztów pośrednich. Natomiast w razie przyjęcia, że czas poświęcony na analizę przedłożonej przez stronę dokumentacji całkowicie mieści się w zakresie merytorycznego opracowania wydanego postanowienia, organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania w przedmiocie kosztów.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.