III SA/KR 1537/24

III SA/Kr 1537/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1530
Art. 234 pkt 2, pkt 3, art. 236
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Nowy Targ na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 24 lipca 2024 r. nr KI.411.125.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr III/25/2024 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 27 czerwca 2024 r. w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej I. uchyla zaskarżoną uchwałę; II. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto Nowy Targ kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. oddala wniosek Kolegium Izby Obrachunkowej w Krakowie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie (dalej: Kolegium) uchwałą z dnia 24 lipca 2024 r. nr KI.411.125.2024 stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta Nowy Targ z dnia 27 czerwca 2024 r. nr III/25/2024 w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej.
Uchwała została wydana na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465) oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 7).
W uzasadnieniu uchwały Kolegium wskazało, że zgodnie z:
1. § 1 uchwały nr III/25/2024, "uchwała ta określa tryb prac nad uchwałą budżetową", co - w ocenie Kolegium, jest niezgodne z art. 234 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w uchwale w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej winien odnieść się wyłącznie do projektu uchwały budżetowej, a nie do uchwały budżetowej. Kolegium powołało się na przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), w tym § 18 ust. 1, § 134 i §135 załącznika do wskazanego rozporządzenia;
2. § 2 ust. 1 ww. uchwały: "Przygotowanie projektu uchwały budżetowej powinno być poprzedzone opracowaniem przez Burmistrza założeń do projektu uchwały budżetowej.". Natomiast w ust. 2 określono: "Rada Miasta - nie później niż do 30 lipca - może podjąć uchwałę w sprawie kierunków polityki budżetowej miasta na kolejny rok budżetowy.". Ponadto § ust. 3-8 uchwały zawarte zostały postanowienia odnoszące się do założeń do projektu uchwały budżetowej, w tym m.in. danych jakie powinny zostać w nich uwzględnione, czy sposobu ich prezentacji. Zdaniem Kolegium, postanowienia §2 ust. 1-8 uchwały w istotny sposób naruszają przepisy art. 234 ustawy o finansach publicznych, przez przekroczenie zakresu upoważnienia wynikającego z tego artykułu,
3. § 3 ust. 2 uchwały: "Szczegółowość planu wydatków budżetu miasta ustala się w podziale na wydatki bieżące i wydatki majątkowe oraz w układzie działów, rozdziałów i paragrafów obowiązującej klasyfikacji budżetowej", co - w ocenie Kolegium, narusza w sposób istotny art. 236 ust. 3-5 ustawy o finansach publicznych, przez ustalenie w sposób nieprawidłowy szczegółowość planu wydatków budżetu miasta. W uchwale pominięto bowiem obowiązek wyodrębnienia grup wydatków wskazanych w art. 236 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych, co prowadziłoby w rezultacie do opracowania przez organ wykonawczy projektu uchwały budżetowej w szczegółowości niezgodnej z ww. przepisami. Ustawodawca w art. 236 ust. 5 ustawy o finansach publicznych przewidział możliwość ustalenia większej szczegółowości planu wydatków, np. przez określenie paragrafów według obowiązującej klasyfikacji budżetowej, natomiast nie dopuścił możliwości rezygnacji z wyodrębnienia wskazanego w przepisach art. 236 ust. 3 i 4 tejże ustawy,
4. § 5 ust. 6 ww. uchwały: "Uzasadnienie uchwały o zmianie uchwały budżetowej powinno przede wszystkim wskazywać na przyczyny występowania burmistrza z inicjatywą zmiany uchwały budżetowej oraz wyjaśniać, dlaczego inicjatywa ta ma miejsce w czasie jej zgłoszenia oraz jakie mogą być skutki społeczne, ekonomiczne i finansowe uchwalenia lub nie uchwalenia zmiany uchwały budżetowej". Zdaniem Kolegium, regulacje zawarte w ww. przepisie uchwały nie znajdują umocowania w przepisach ustawy o finansach publicznych. Kompetencyjnej organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego z art. 234 ww. ustawy nie obejmują bowiem możliwości regulacji związanych z ustaleniem treści uzasadnienia do uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Powyższe nie ma związku z trybem prac nad projektem uchwały budżetowej. Przewidziane w art. 234 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wymogi dotyczące uzasadnienia odnoszą się jedynie do projektu uchwały budżetowej. Kolegium Izby nawiązało do § 135 i § 134 pkt 1i pkt 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej";
5. § 12 ust. 1 ww. uchwały: "Z inicjatywą zmiany uchwały budżetowej burmistrz może występować tylko wtedy, gdy jest to konieczne i uzasadnione ważnymi interesami społecznymi, ekonomicznymi i finansowymi miasta", ust 2: "Inicjatywy, o której mowa w ust. 1, nie można zgłaszać później niż do końca III kwartału roku budżetowego, o ile nie zachodzą okoliczności o charakterze wyjątkowym", ust. 3: "Negatywna opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej o projekcie uchwały o zmianie uchwały budżetowej może być uznana przez radę miasta za podstawę odmowy uchwalenia projektu". Kolegium podało, że uregulowania ustalone w § 12 uchwały odnoszą się do zmiany uchwały budżetowej dokonywanej w trakcie roku budżetowego. Tymczasem materia uchwały podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisu art. 234 ustawy o finansach publicznych winna jednak ograniczać się jedynie do regulacji w zakresie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Brak jest zatem podstaw prawnych do ustanawiania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego regulacji o treści przewidzianej w § 12 uchwały. Ponadto, mając na uwadze treść art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w ramach wykonywanych zadań regionalne izby obrachunkowe nie mają umocowania do wydawania opinii w zakresie projektów uchwał o zmianie uchwały budżetowej. Co więcej, żaden przepis prawny nie upoważnia Rady Miasta do nałożenia na Regionalną Izbę Obrachunkową obowiązku wydania opinii, w zakresie określonym w kwestionowanym przepisie § 12 ust. 3 badanej uchwały.
Dodatkowo Kolegium Izby zwróciło uwagę, że w § 5 ust. 3 uchwały nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej z § 2, do którego odwołano się w tym postanowieniu. Ponadto treść § 6 została powielona w § 11 uchwały.
W związku z tym, że Rada Miasta nie dokonała stosownych zmian w uchwale kwestionowanej przez Kolegium w Krakowie, po wysłuchaniu wyjaśnień przedstawiciela Rady Miasta, Kolegium Izby, przyjmując wyjaśnienia w zakresie planu przychodów i kosztów samorządowego zakładu budżetowego, o których mowa w pkt 4 uchwały nr KI.411.115.2024 Kolegium orzekło jak w sentencji.
Skargę na uchwałę Kolegium wniosła Gmina Miasto Nowy Targ, podnosząc zarzut naruszenia:
1. art. 8 § 1 oraz art. 9 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, przez:
- brak należytego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie nadzorcze, w szczególności brak wyjaśnienia w jaki sposób należy rozumieć ustawowy termin "sporządzanie projektu uchwały budżetowej" i gdzie przebiega granica rozróżniająca "sporządzanie projektu budżetu" od "prac poprzedzających sporządzanie projektu budżetu";
- brak wyjaśnienia, dlaczego wskazane w uzasadnieniu uchwały zarzuty wymagają stwierdzenia nieważności uchwały w całości;
2. art. 234 pkt 2 ustawy przez jego błędną wykładnię i uznanie, że rada miasta nie jest upoważniona do regulowania trybu prac nad projektem budżetu i terminów dotyczących przygotowania projektu budżetu przed jego przekazaniem do rady miasta, podczas gdy ratio legis przepisu stanowi regulacja sposobu wykonywania inicjatywy uchwałodawczej przez zarząd jednostki, a stosowanie tego przepisu wyłącznie do okresu po przekazaniu projektu organowi stanowiącemu czyniłoby ten przepis bezprzedmiotowym, gdyż sposób postępowania z gotowym projektem uchwały regulują ustawa o samorządzie gminnym oraz statuty jednostek samorządu terytorialnego, a ustalany terminarz prac mógłby obejmować jedynie krótki okres pomiędzy ustalonymi ustawą terminami 15 listopada i 31 grudnia;
3. art. 234 pkt 3 ustawy o finansach publicznych przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nie uprawnia rady miasta do ustalenia wymogów odnośnie projektu uzasadnienia uchwały budżetowej i zakresu materiałów informacyjnych przedkładanych radzie wraz z projektem uchwały budżetowej, pomimo literalnego brzmienia delegacji ustawowej (wykładnia contra legem);
4. § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że rada miasta powinna była przepisać do uchwały treść art. 236 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji błędne uznanie, że brak zamieszczenia treści tych przepisów w uchwale oznacza, że rada miasta zmierzała do wyłączenia ich stosowania - co jest wnioskiem bezpodstawnym i nieuprawnionym.
W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z 23 września 2024 r. stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Na rozprawie 2 kwietnia 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że krakowskie RIO na tle pozostałych województw prezentuje, odmienną, restrykcyjną interpretację art. 234 ustawy o finansach publicznych, co w praktyce sprowadza się do preferowania pozycji organu wykonawczego przy sporządzaniu projektów uchwał budżetowych, a nie zakładaniu wzajemnej współpracy organu uchwałodawczego z prezydentami, burmistrzami lub wójtami gmin. To restrykcyjne stanowisko jest krytykowane w literaturze prawniczej. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej narusza też samodzielność organów samorządu terytorialnego. W innych gminach, poza właściwością krakowskiej RIO, uchwały podejmowane są z większą szczegółowością, a przede wszystkim te dotyczące spraw budżetowych są rozpisane już na kilka miesięcy przed rokiem budżetowym. Podkreślił też, że w żadnym punkcie uchwały budżetowej Rada nie wskazywała lub nie przymuszała organu wykonawczego do określonych rozwiązań budżetowych.
Przewodniczący Rady wyjaśnił też, że uchwała była wzorowana w szczególności na uchwale ze Szczecina, ale chodziło głównie o to aby w sposób transparentny ustalić zasady uchwalania budżetu i aby rada miasta nie była zaskakiwana i miała zagwarantowaną możliwość dokonywania zmian ze względu na krótki czas niezbędny do uchwalenia budżetu. Podkreślił, że to Rada ponosi odpowiedzialność za budżet i powinna mieć wpływ na jego prace przygotowawcze.
Pełnomocnik organu wnosił jak w odpowiedzi na skargę, wskazywał, że argumentacja Przewodniczącego była znana Kolegium, które w bardzo wąskim zakresie uznało racje Rady. Pełnomocnik organu podtrzymał również wniosek o zasądzenie kosztów postepowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga została uwzględniona ponieważ dostrzeżone przez Kolegium naruszenia przepisów prawa albo nie miały miejsca z uwagi na błędną interpretację przepisów, albo też nie miały charakteru istotnego naruszenia prawa, co nie uzasadniało stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Nowy Targ.
Sąd przyjął, że Radę Miasta mógł reprezentować jej Przewodniczący, działający na podstawie upoważnienia udzielonego mu uchwałą Nr VI/47/2027 z dnia 21 sierpnia 2024 r. oraz upoważniony przez Radę pełnomocnik profesjonalny – radca prawny M. T. Z uwagi bowiem na szczególne okoliczności sprawy, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej Sąd przyjął za zasadną argumentację, że w konkretnej rozpoznawanej sprawie, skarga dotyczyła właściwie relacji pomiędzy kompetencjami organu uchwałodawczego, a wykonawczego – stąd uprawnione było reprezentowanie Rady przez jej Przewodniczącego i ustanowionego w sprawie przez tegoż Przewodniczącego Rady - pełnomocnika profesjonalnego (por. teza uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. I OPS 3/12).
Kwestionowana przez Kolegium uchwała została podjęta na podstawie art. 234 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten stanowi, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej określa w szczególności:
1) wymaganą szczegółowość projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2) terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego;
3) wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz z projektem uchwały budżetowej.
Poprzez użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności" przyjmuje się powszechnie, że przepis ten wyznacza minimalną treść takiej uchwały. Co więcej w literaturze przedmiotu wyraźnie podkreśla się, że artykuł 234 ustawy o finansach publicznych wprawdzie odnosi się wyłącznie do określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu prac nad projektem uchwały budżetowej, jednak nie wprowadza żadnych ograniczeń w odniesieniu do podobnych kompetencji tego organu w zakresie projektów uchwał w sprawie zmiany uchwały budżetowej oraz projektu uchwały o prowizorium budżetowym. W związku z powyższym przyjmuje się, że organ stanowiący może – w analizowanym przypadku – zdecydować o podjęciu uchwały, która całościowo reguluje tryb prac nad projektami wszystkich wymienionych wyżej uchwał, bądź też decyduje o podjęciu uchwały określającej wyłącznie tryb prac nad uchwałą budżetową, natomiast pozostałe uchwały (w sprawie zmiany uchwały budżetowej oraz o prowizorium budżetowym) w tym przedmiocie objęte są statutem (por. W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych [w:] W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2017 uwagi nr 3 i powołane tamże poglądy J.M. Salachna, [w:] E. Ruśkowski, J.M. Salachna, Nowa ustawa o finansach publicznych, s. 737–738; A. Gorgol [w:] Ustawa o finansach publicznych, pod red. P. Smoleń, s. 1034).
Podobnie doktryna wskazuje, że organ stanowiący w uchwale powinien zawrzeć kompleksowe określenie procedowania budżetowego, tzn. oprócz ewentualnego ustalenia czynności (m.in. ich harmonogramu) dotyczących wstępnego przygotowania projektu, także regulacje związane z trybem uchwalania budżetu (bądź jego zmian), w tym tryb prac organu stanowiącego oraz ewentualnie komisji rady/sejmiku. Jednocześnie uchwały takie nie mogą obejmować postanowień wykraczających poza ustalenia proceduralne oraz ingerujących w wyłączne kompetencje organu wykonawczego, nie mówiąc już o regulacjach naruszających ogólne zasady budżetowe. (por. J. M. Salachna, M. Tyniewicki [w:] M.J. Kuklo, E. Lotko, G. Michalczuk, A. Ostrowska, S. Presnarowicz, P. Woltanowski, U.K. Zawadzka-Pąk, J.M. Salachna, M. Tyniewicki, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2024, art. 234)
Zdaniem Sądu nie było więc przeszkód, aby Rada uregulowała całościowo tryb prac przygotowawczych zmierzających do przygotowania projektu uchwały budżetowej oraz tryb prac dotyczący tego projektu, a także projektów ewentualnych zmian uchwały budżetowej.
W ocenie Sądu, Kolegium naruszyło prawo skupiając się na literalnym brzmieniu § 1 ww. uchwały Rady Miasta Nowy Targ z pominięciem analizy pozostałej jej zawartości. W ocenie Sądu, niewątpliwie uchwała dotyczyła trybu prac nad projektem uchwały budżetowej (co wynikało zarówno z jej tytułu, jak i pozostałych zapisów), a więc nie miało znaczenia, że § 1 uchwały wskazywał, że: "Uchwała określa tryb prac nad uchwała budżetową". Dostrzeżony przez Kolegium brak precyzji Rady w zakwestionowanej uchwale co najwyżej mógł stanowić o nieistotnym naruszeniu prawa, które nie miało wpływu na zawarte w uchwale postanowienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 maja 2010, II SA/Gl 75/10).
Zdaniem Sądu Rada nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego normując tryb prac przygotowawczych do projektu uchwały budżetowej. Zasadnie Przewodniczący Rady wskazywał, że taka regulacja sprzyja transparentności legislacji w tym zakresie. Skoro z ww. art. 234 Prawa o finansach publicznych wynika upoważnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia "trybu prac nad projektem uchwały budżetowej" to w tym zakresie mieszczą się zarówno prace przygotowawcze do sporządzenia projektu, jak i procedury dotyczące już przygotowanego projektu, a także jego zmiany.
W sposób nieadekwatny przywołane przy tym zostały w zaskarżonej uchwale Kolegium w tej części (pkt 2 uchwały) wyroki sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 stycznia 2015 r., II SA/Go 878/14 oraz wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13) ponieważ sprawy te dotyczyły zupełnie odmiennych zagadnień prawnych (zakres regulacji sposobu organizacji pogrzebów i ustalania opłaty targowej). W praktyce więc powołane poglądy o skutkach wykroczenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego poza zakres upoważnienia ustawowego dotyczyły zupełnie innych kwestii. W rozpoznawanej sprawie sporny był nie tyle skutek wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego, co fakt, że strony przedstawiały odmienne stanowiska co do tego, czy w ogóle Rada wykroczyła poza upoważnienie ustawowe.
Nie były również zasadne zarzuty Kolegium dotyczące treści § 3 ww. uchwały Rady Miasta Nowy Targ. Sąd zwraca uwagę, że w § 3 ust. 2 wskazano, że szczegółowość planu wydatków w podziale na bieżące i majątkowe ustalana będzie w układzie obowiązującej klasyfikacji budżetowej. Tym samym, zdaniem Sądu, nastąpiło odesłanie do właściwego w sprawie aktu prawnego tj. Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 342 z późn. zm.) wydanego na podstawie art. 40 ustawy o finansach publicznych.
Zdaniem orzekającego Sądu nie było więc potrzeby powtarzania zapisów ustawowych; wystarczające było odesłanie do obowiązujących w tym zakresie aktów prawnych. Tym bardziej, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych negatywnie oceniana jest praktyka przenoszenia zapisów ustawowych do tekstów prawa miejscowego. Jak bowiem szeroko uzasadniał (orzekający na tle uchwały w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2023 r., II OSK 1152/19, zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w zasadach techniki prawodawczej skutkuje stwierdzeniem nieważności tego aktu.
Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że naruszenie powyższej zasady techniki prawodawczej, stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy (prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego). Nie jest możliwe regulowanie przez gminę ponownie tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa albowiem może to wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzona ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Zwrócić należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko zgodnie, z którym naruszenie zasad może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK-A 2003 r., Nr 2, poz. 13). Tylko zatem w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego.
Reasumując powyższe uwagi, domaganie się przez Kolegium powtórzenia w uchwale zapisów ustawowych z art. 236 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych Sąd uznał za pozbawione podstaw prawnych.
Sąd ponownie podkreśla, że zakres upoważnienia ustawowego z ww. art. 234 ustawy o finansach publicznych pozwalał organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego określać "tryb prac nad projektem uchwały budżetowej" co w praktyce oznacza, że dopuszczalne było, regulowanie chronologii poszczególnych etapów procesu legislacyjnego tj.: przygotowywania założeń do projektu uchwały budżetowej; ewentualnych konsultacji i uzgodnień; zasad i zakresu prac związanych ze zmianami uchwały budżetowej. Słusznie też strona skarżąca wskazywała na art. 234 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, jako wprost upoważniający do określenia w uchwale wymogów dotyczących uzasadnienia i materiałów informacyjnych, które zarząd powinien przedłożyć organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz z projektem uchwały budżetowej. W ocenie Sądu skoro, organ uchwałodawczy uprawniony był do określenia również trybu dokonywania zmian w uchwałach budżetowych to tym samym uprawniony był do określania jakie to opinie Regionalnej Izby Obrachunkowej co do projektu zmian uchwały budżetowej mogą być uznane za podstawę odmowy uchwalenia projektu.
W ocenie Sądu Kolegium w sposób oderwany od systemowej wykładni prawa przyjęło, że zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych regionalna izba obrachunkowa wydaje opinie wyłącznie o przedkładanych projektach uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego (ale już nie o projektach zmian tych uchwał). Zdaniem orzekającego Sądu systemowa wykładnia zasad dotyczących prawidłowej i transparentnej legislacji dotyczącej uchwał budżetowych pozwalała organowi ustawodawczemu na zrównanie procedur dotyczących projektów uchwał budżetowych z projektami zmian tych uchwał. Na powyższe wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych odwołujące się do systemowej wykładni art. 11, 12 i 13 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Zgodnie bowiem z utrwalonymi poglądami sądów administracyjnych tryb prac nad projektem uchwały budżetowej może dotyczyć również projektu zmian uchwały budżetowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 czerwca 2016 r., II GSK 255/15 uchwały dotyczące zmian w budżetu należy traktować tak samo, jak uchwały w sprawie uchwalania budżetu. Podobnie, zdaniem orzekającego Sądu, jest w przypadku projektów uchwał zmieniających uchwały budżetowejj.
Wprawdzie tego typu opinia regionalnej izby obrachunkowej (tj. dotycząca projektu zmiany uchwały budżetowej) nie została wymieniona wprost w art. 13 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, ale komentatorzy podkreślają, że: "Katalog spraw, w których RIO wydają opinie, sformułowany w art. 13 u.r.i.o. formalnie ma charakter zamknięty. Ustawodawca ograniczył się jednak tylko do bardzo syntetycznego wyliczenia rodzajów tych spraw. W przepisach odrębnych ustaw nastąpiło natomiast rozwinięcie zarówno w aspekcie materialnym, jak i proceduralnym działalności opiniodawczej RIO w określonych sferach gospodarki finansowej j.s.t. (związków j.s.t.). Oznacza to, że katalog opinii sformułowany w art. 13 u.r.i.o. powinien być analizowany nie tylko poprzez pryzmat regulacji tego przepisu, ale również z uwzględnieniem przepisów odrębnych ustaw, w których uregulowano działalność opiniodawczą RIO. Można przyjąć zatem twierdzenie, że w omawianym zakresie art. 13 u.r.i.o. jest szczególnego rodzaju «nadbudową« w relacji do postanowień odrębnych ustaw odnoszących się do działalności opiniodawczej RIO".
Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżoną uchwałę (pkt I wyroku) na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). O kosztach (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi zasadzając na rzecz strony skarżącej koszty udzielonej jej pomocy prawnej w wysokości 480 zł.
Sąd oddalił również wniosek Kolegium o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (pkt III wyroku) przede wszystkim z uwagi na fakt, że na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym koszty takie w ogóle nie są zasądzane na rzecz organu, którego rozstrzygnięcie zostało zaskarżone - niezależnie od wyniku sprawy. Zgodnie bowiem z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Nie istnieje natomiast przepis, który zobowiązywałby sąd administracyjny do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu, w przypadku oddalenia skargi, zwrotu kosztów postępowania.