III SA/KR 1524/22

III SA/Kr 1524/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Hanna Knysiak-Sudyka
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
Art. 17  ust. 1 i art. 17  ust. 1b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 2000
Art. 7, 77  par. 1, 80, 107  par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200  i 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 28 lipca 2022 r., znak: SKO – NP – 4115 - 300/22, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej B. R. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez B. R., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. znak: SKO-NP.-4115-300/22, wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 12 maja 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża H. R.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 12 maja 2022 r. nr [...] Wójt Gminy G. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na H. R.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki został ustalony od 30 października 2019 r. czyli w wieku 51 lat. Dlatego też odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn.: K 38/13, zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium powołało treść przepisów art. 17 ust 5 i ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki.
Kolegium wskazało, że ustalono iż wymagający opieki legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia 23 marca 2022 r. o zaliczeniu do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie to wydano do 31 marca 2023 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 października 2019 r., zaś niepełnosprawność istnieje od 51 roku życia.
Zdaniem Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji, zaprezentowane w decyzji jest nieprawidłowe, albowiem wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności wskazanych w art. 17 ust. 1b tej ustawy.
Kolegium podniosło, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 r. życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 r. życia, przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy maja obowiązek wcielać w życie. Tak więc stanowisko prawne organu pierwszej instancji, co do treści powołanego przepisu prawa materialnego (art. 17 ust. 1 b) w kontekście skutków omawianego wyroku Trybunału nie zasługuje na akceptację, ponieważ w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo.
Zdaniem Kolegium okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku 51 lat, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże w niniejszej sprawie ustaleniu podlega jednak i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie.
Kolegium wskazało, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 6 maja 2022 r. wynika, że skarżąca mieszka z mężem, nad którym sprawuje opiekę. Od 2019 r. nie pracuje, nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Mąż skarżącej - lat 63 - posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od 51-go roku życia, jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymaga całodobowej opieki innych osób. Porusza się jedynie na wózku inwalidzkim lub przy pomocy innych osób o kulach. Pozostaje w stałym leczeniu specjalistycznym, tj. neurologicznym, psychiatrycznym. Według oświadczenia skarżącej zapewnia ona mężowi całodobową opiekę, przygotowuje i podaje posiłki, pierze odzież, ubiera, goli, sprząta, dowozi na wizyty lekarskie, wykupuje i podaje leki, wykonuje ćwiczenia ruchowe, masaże, kąpiele ozonowe, wozi na rehabilitację, kąpie, organizuje czas wolny. Dzieci nie są w stanie opiekować się ojcem - córka mieszka w K., pracuje zawodowo, syn mieszka w R., pracuje zawodowo. W ramach sprawowanej opieki skarżąca wymienia pielucho-majtki, przewraca na inny bok, podejmuje działania przeciw odleżynom. Codziennie kąpie męża, prowadzi do toalety, podmywa, przygotowuje ubrania, ubiera, przygotowuje i podaje posiłki, sprząta, pierze, prasuje, wychodzi z mężem na spacer, układa do snu, masuje, oklepuje, wykonuje kąpiele ozonowe. Ćwiczenia fizyczne (rozruszanie stawów) wykonywane są 3 razy dziennie, podawanie leków 4 razy dziennie, mierzenie ciśnienia 1 raz dziennie. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie skarżącej z dnia 6 maja 2022 r., w którym oświadczyła, że nie pracuje, sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym mężem, przygotowuje mu posiłki, pierze odzież, sprząta, dowozi na wizyty lekarskie, wykupuje i podaje leki, zapewnia całodobową opiekę i pomoc w wykonywaniu podstawowych czynności dnia codziennego, dowozi męża na rehabilitacje.
Kolegium wyjaśniło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Fakt, że ustawodawca w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna.
Tak więc w grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna.
Z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Zdaniem Kolegium z ustalonego faktycznego wynika, że sprawowana przez skarżącą opieka nad mężem z uwagi na rodzaj i czasokres czynności nie spełnia wymogu opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W ocenie Kolegium czynności wykonywane przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki, stanowią w większości szeroko rozumianą pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, są w istocie czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Również i pomoc w organizowaniu wizyt lekarskich czy pomoc w utrzymaniu higieny osobistej nie są jeszcze czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy całkowicie uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia.
Zdaniem Kolegium taki zakres oraz rozmiar czasowy opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Jednocześnie Kolegium nie zakwestionowało tego, że mąż skarżącej ze względu na swoją niepełnosprawność (porusza się na wózku inwalidzkim) wymaga pomocy, a skarżąca tej pomocy mu udziela, jednakże na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można przyjąć, iż zakres tej opieki nad niepełnosprawnym mężem powoduje brak możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w ograniczonym zakresie. W konsekwencji w nin. sprawie nie zaistniał zatem związek przyczynowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami, a niepodejmowaniem przez odwołującą pracy. W związku z tym nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium zwróciło nadto uwagę, że oprócz wnioskodawczyni zobowiązanymi do alimentacji męża skarżącej (w równym stopniu co odwołująca) jest również dwoje dorosłych dzieci, tj. córka, która mieszka w K. i pracuje zawodowo oraz syn, który mieszka również w R. i pracuje zawodowo. W oświadczeniu z dnia 6 maja 2022 r. skarżąca podała, że córka mieszka i pracuje w K., syn również nie jest w stanie zająć się ojcem, ponieważ pracuje.
Kolegium podniosło przy tym, że okoliczności polegającej na tym, że osoba zobowiązana do opieki mieszka poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki, jak również osoby zobowiązane do alimentacji pracują i wykonywane przez nich obowiązki zawodowe, czy też rodzinne w ich ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na nich zobowiązania alimentacyjne, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji. Nadto, obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. Zatem, w stosunku do dzieci skarżącej nie zachodzą obiektywne okoliczności uniemożliwiające udzielenia wsparcia tak aby wnioskodawczyni mogła podjąć zatrudnienie choćby w ograniczonym zakresie. Ponadto skarżącej i jej mężowi, mógłby pomagać syn również zamieszkujący w R.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła SKO w Nowym Sączu naruszenie przepisów:
1) art. 17 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na:
- pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy;
- przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez stronę opieki nad niepełnosprawnym mężem nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawny posiada pełnoletnie dzieci, które hipotetycznie mogą tę opiekę częściowo przejąć;
- uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny dzieci względem wymagającego opieki ojca bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny żony, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnej konstatacji, iż to przede wszystkim lub na równi z żoną, dzieci winny opiekować się chorym ojcem;
- nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną (żonę) oraz osoby zobowiązane w dalszej kolejności (dzieci), a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego;
2) art 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą, realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem przez dzieci, a nadto zakresu wymaganej opieki determinowanej stanem zdrowia niepełnosprawnego męża skarżącej, a przez to nieuzasadnione uznanie, że niepełnosprawny nie wymaga ciągłej opieki w ciągu dnia, a dzieci mogą aktywnie uczestniczyć w opiece nad ojcem co pozwoli skarżącej na dorywcze zatrudnienie;
3) art 11 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w lekceważącym, wręcz pozbawionym szacunku dla odwołującej, infantylnym i nieprzekonywującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę SKO w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału
na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad matką, legitymującą się orzeczeniem Komisji Lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział w T. z dnia 27 kwietnia 2021 o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia 26 lutego 2021 r.
W pełni zgodzić się należało ze stanowiskiem Kolegium, które zasadnie podniosło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za błędne uznać należało stanowisko organu pierwszej instancji, iż w sytuacji, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis miał zastosowanie w niniejszej sprawie, to mogło to stanowić podstawę do odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia.
Organ pierwszej instancji powinien wziąć bowiem pod uwagę treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Z całą mocą podkreślić zatem należy, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji istotnie było nieprawidłowe.
Sąd nie podziela jednakże stanowiska Kolegium, że zebrany dotąd materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia, iż zakres opieki jaki wykonuje skarżąca względem niepełnosprawnego męża, był tego rodzaju, że nie uniemożliwiał podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie czasu pracy, a w konsekwencji, że odmowa przyznania skarżącej prawa do żądanego świadczenia była prawidłowa.
Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 6 maja 2022 r. wynika, iż skarżąca mieszka z mężem, nad którym sprawuje opiekę. Od 2019 r. nie pracuje, nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawnym 63 letnim mężem. Jak wynika dalej z ustaleń wywiadu środowiskowego mąż skarżącej porusza się jedynie na wózku inwalidzkim lub przy pomocy innych osób o kulach. Pozostaje w stałym leczeniu specjalistycznym, tj. neurologicznym, psychiatrycznym. W ocenie Kolegium czynności wykonywane przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki, wskazane w wywiadzie środowiskowym oraz w oświadczeniu skarżącej, stanowią w większości szeroko rozumianą pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, są w istocie czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Również i pomoc w organizowaniu wizyt lekarskich czy pomoc w utrzymaniu higieny osobistej nie są jeszcze czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy całkowicie uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia.
Nie wskazało jednakże Kolegium dla czego tak uważa i jakie okoliczności stanu faktycznego pozwalały na taką ich ocenę.
Podkreślić należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale to z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością opiekowanej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19; LEX nr 2763205). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11).
Każdy przypadek wymaga w tym względzie, rzecz jasna indywidualnej, wnikliwej oceny. Organ musi więc stwierdzić, czy rzeczywiście czynności opiekuńcze przy niepełnosprawnym są tak absorbujące wnioskującego o przyznanie tego świadczenia z uwagi na niepełnosprawność podopiecznego i w związku z tym na jego możliwość samodzielności w życiu codziennym, że wykluczają podjęcie bądź wymuszają rezygnację z zatrudnienia lub jakiejkolwiek pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki.
Przy czym, podnieść należy, że ocena zakresu i charakteru czynności opiekuńczych nie może być dokonywana w stosunku do wykonywanych czynności przez opiekuna jako takich, lecz winna być przeprowadzona przez pryzmat niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a więc z uwzględnieniem stanu samodzielnego funkcjonowania takiej osoby w życiu codziennym. Wtedy bowiem organ może stwierdzić, że brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy lub innego rodzaju zatrudnienia bądź niepodejmowania pracy lub innego rodzaju zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Gdyby oceniać same czynności takie jak: czynności związane z utrzymaniem higieny osobistej, przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, prawnie, prasowanie, zabiegi pielęgnacyjne, czy rehabilitacyjne, to rzeczywiście w odniesieniu do większości z nich można stwierdzić, że wchodzą one w zakres tych czynności mieszczących się w zakresie czynności obejmujących prowadzenie gospodarstwa domowego, które są wykonywane przez osoby pracujące zawodowo przed rozpoczęciem i po zakończeniu pracy. Bez jednakże odniesienia ich do niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a co najważniejsze jej dysfunkcji czy to fizycznej, czy to natury psychicznej, nie sposób mówić o rzeczywistej, prawidłowej ocenie czynności opiekuńczych, a co za tym idzie, prawidłowej ocenie istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem pracy a opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Zdaniem Sądu bez wniknięcia "w głąb" w charakter czynności opiekuńczych i w relacji do niepełnosprawności męża skarżącej i jego samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym, stanowisko Kolegium w niniejszej sprawie nie jest przekonywujące.
Z ustaleń wskazanego już wywiadu środowiskowego wynika, że mąż skarżącej wymagający opieki pozostaje w stałym leczeniu specjalistycznym, tj. neurologicznym, psychiatrycznym. Wobec symbolu przyczyny niepełnosprawności męża skarżącego, zawartego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia 23 marca 2022 r., znak: [...] (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) – "10-N" – który to oznacza – choroby neurologiczne, takie jak naczyniopochodny udar mózgu prowadzący do okresowych lub trwałych deficytów neurologicznych, guzy centralnego układu nerwowego, choroby zapalne ośrodkowego o obwodowego układu nerwowego prowadzące do trwałych deficytów neurologicznych, choroby rdzenia kręgowego, uszkodzenia nerwów czaszkowych i obwodowych – nie sposób pominąć, a co zupełnie umknęło orzekającym w tej sprawie organom, stwierdzenie pracownika socjalnego w wywiadzie środowiskowym – "zadbany, w słabym kontakcie słownym".
Organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie winny, zdaniem Sądu, przy ustaleniach stanu samodzielnego funkcjonowania męża skarżącej wykorzystać więc skalę Barthela, tj. międzynarodową skalę stosowaną przy ocenie sprawności chorego i jego zapotrzebowania na opiekę. Taki formularz wypełnia w przychodni lekarz, bądź pielęgniarka środowiskowa, by pacjent, który wymaga opieki długoterminowej mógł zostać do niej zaklasyfikowany. Na skalę Barthela składa się dziesięć czynności dnia codziennego, takich jak np. spożywanie posiłków, poruszanie się, ubieranie, rozbieranie, higiena osobista, korzystanie z toalety czy kontrolowanie czynności fizjologicznych. W tym celu organy winny wezwać skarżącą do przedstawienia takiego dokumentu z przeprowadzonej oceny, sprawności męża skarżącej przez wskazane powyżej podmioty opieki lekarskiej (uzupełnienie wniosku o dokumenty, które powinny być dołączone do wniosku jako załączniki – art. 24a ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f ustawy o świadczeniach rodzinnych). Pomocna w ocenie związku przyczynowo – skutkowego będzie też dokumentacja medyczna obrazująca stopień dysfunkcji wymagającego opieki. Nic bowiem nie wiadomo, czy skarżący ma np. drżenie rąk i nie jest w stanie utrzymać w nich rzeczy, spożywać samodzielnie posiłków, czy jest w stanie samodzielnie podnieść się np. z wózka inwalidzkiego na łóżko, czy też jest to w ogóle wykluczone, czy jest w stanie samodzielnie się ubrać i w jakim zakresie itp. Zastrzec jednakże należy, że ustalenia organów w tym względzie nie mają na celu weryfikacji stanowiska składu orzekającego o stopniu niepełnosprawności, lecz ustalenie istnienia, bądź nieistnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem.
Zdaniem Sądu orzekające organy przedwcześnie wydały zatem negatywne dla skarżącej decyzje, bez ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania – artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium nie odniosło ich do niepełnosprawności męża skarżącej i do zgromadzonego materiału dowodowego. Stanowi to przesłankę do uchylenia kontrolowanych rozstrzygnięć, zgodnie z postanowieniami 145 § 1 lit. c P.p.s.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy w stosunku do tych samych stron – skarżącej i wymagającego opieki męża Kolegium wydawało decyzje kasacyjne nakazując organowi pierwszej instancji w ponownym rozpatrzeniu sprawy z wcześniejszych wniosków skarżącej dokonać wnikliwych ustaleń spełnienia przesłanek pozytywnych i negatywnych z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przeprowadzić szczegółowy wywiad środowiskowy.
W ocenie Sądu zgromadzony dotąd materiał dowodowy nie dawał podstawy do orzekania co do istoty sprawy. Nie dawał więc podstawy do skorzystania przez Kolegium, jako organu odwoławczego, ze swych kompetencji merytoryczno - reformatoryjnych, w ramach których organ odwoławczy może odmiennie od organu pierwszej instancji ocenić zgromadzony materiał dowodowy i wydać odmienne rozstrzygnięcie, lecz z tym zastrzeżeniem, że materiał ten jest ku temu wystarczający. Skoro dotychczas zebrany materiał dowodowy jest niepełny, to orzekanie w takiej sytuacji przez Kolegium w trybie odwoławczym, przy braku ustalenia przez organ pierwszej instancji przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 12 maja 2022 r. nr 522-OPS1/00010/05/2022, ustalił jedynie, i to wadliwie, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a.
Właściwe więc zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Tak się nie stało w niniejszej sprawie. Działanie Kolegium było więc z tego powodu nieprawidłowe.
Nieprawidłowe jest też stanowisko Kolegium odnośnie obowiązku dzieci skarżącej wobec ich niepełnosprawnego ojca. Z moralnego punktu widzenia z pewnością powinny roztoczyć opiekę w taki, czy inny sposób nad niepełnosprawnym ojcem, jednakże biorąc pod uwagę regulacje ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., zwanej dalej w skrócie - "k.r.o."), obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27, art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Dopóki bowiem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są określonym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej, ale też i alimentacyjnej, przy czym obowiązek alimentacyjny pomiędzy nimi, oparty o art. 27 k.r.o., ma znacznie szerszy zakres niż zwykły obowiązek alimentacyjny, określony w art. 128 k.r.o. Z powyższym koresponduje właśnie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z postanowieniami art. 153 P.p.s.a. organy orzekające uwzględnią powyższe stanowisko Sądu biorąc również pod uwagę, że skarżąca w części formularza wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia oświadczyła, że zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym składając je, zgodnie z wymogami art. 17b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych., pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. (k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Kwestia więc podlegania nadal ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS w żaden sposób nie może "unieważnić" złożonego oświadczenia o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym. W sytuacji gdy organ nie daje takiemu oświadczeniu wiary zobowiązany jest wykazać nieprawdziwość takiego oświadczenia z rzeczywistym stanem rzeczy i dowieść, że mimo oświadczenia o takiej treści ubiegający się o świadczenie nadal w świetle określonych dowodów pracuje w gospodarstwie rolnym.
Z wyżej przedstawionych względów skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się jedynie koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, stosownie do postanowień § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), gdyż skarżąca, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.