III SA/KR 1516/24

III SA/Kr 1516/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas
Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2151
Art. 12  ust. 1
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Gminy w Stryszowie NR XXXV/295/2018 z dnia 29 maja 2018 r. w sprawie: ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Stryszów oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Stryszów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz.U. 2023 r., poz. 2151) podjęła w dniu 29 maja 2018 r. uchwałę nr XXXV/295/2018 w sprawie: ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Stryszów.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości.
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity.: Dz.U. z 2016, poz. 283) – dalej: "rozporządzenie", polegające na ustaleniu w § 1 i 2 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Stryszów, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji.
Zdaniem Prokuratora brak właściwego uzasadnienia projektu uchwały uniemożliwiał ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 o samorządzie gminnym oraz przez sądy administracyjne - w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej "p.p.s.a.", w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Prokurator podniósł, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określał art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązywała organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawierał art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przy czym zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewidywało w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu powyższych kwestii. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania musiały, zdaniem Prokuratora, pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.
Prokurator podkreślił, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano m.in., że powodem nowelizacji dotychczas obowiązującej w tym zakresie uchwały była nowelizacja z 10 stycznia 2018 r. ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r., poz. 310) obowiązująca od 9 marca 2018 r. Organ stanowiący w żaden sposób nie odniósł się jednak do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018, ani też nie wskazał powodów dla których uznał, że przyjął taką, a nie inna maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy, co uniemożliwia faktyczną kontrolę czy badana uchwała została przyjęta zgodnie z celami ww. ustawy.
Tak sformułowane uzasadnienie, w istocie nie uzasadniało w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem dlaczego dopuszczona uchwałą ilość zezwoleń była odpowiednia i czy wpłynęłaby na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu.
Nadto uzasadnienie w powyższym kształcie naruszało § 12, 131 ust. 1 i 143 rozporządzenia albowiem zgodnie z ich dyspozycją powinno ono posiadać treść, która m.in. zawierała przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych. Wobec powyższego, należy więc przyjąć, że dołączone do projektu ww. uchwały jej uzasadnienie, z uwagi na brak wymaganej treści, w istocie nie jest uzasadnieniem o jakim mowa w § 12, 131 ust. 1 i 143 rozporządzenia.
Tymczasem w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny posiadać uzasadnienie (por. np. wyroki NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12, z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20; z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 421/19).
Prokurator podniósł ponadto, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarczył koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji Rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr XXXV/2018 z sesji Rady Gminy Stryszów z 29 maja 2018 r.). Opisane dowolne i bez uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w kwestionowanej uchwale czyniło realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to narusza art.12 ust. 1, 5, 7 w zw. z art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Prokurator podsumował swoje zarzuty, wskazujac, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia tej nieważności powinno być więc stwierdzone istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Stryszów wniósł o oddalenie skargi w całości.
W pierwszej kolejności organ podał, że Prokurator oznaczył nieprawidłowo radę gminy jako organ posiadający legitymację bierną do występowania w niniejszej sprawie (uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12).
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego braku należytego uzasadnienia projektu uchwały organ podniósł, że przepisy ustrojowych ustaw samorządowych poza nielicznymi przypadkami nie implikują konieczności sporządzania uzasadnień do podejmowanych uchwał. Kompetencja do określenia zawartości uzasadnienia do projektu uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wiąże się z uprawnieniem do uregulowania lokalnego lub regionalnego procesu prawodawczego. Materia ta mieści się w zakresie autonomii ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2020 r., II FSK 3202/19: "brak uzasadnienia do projektu uchwały nie powoduje wadliwości podjętej przez radę gminy uchwały, stanowiącej podstawę do jej uchylenia".
Z ostrożności organ wskazał, że jedynie niektóre z orzeczeń sądów administracyjnych podkreślają, że brak sporządzenia uzasadnienia do projektu uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, lecz jedynie w przypadku, gdy nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (np. wyrok WSA w Lublinie z 22 maja 2014 r., III SA/Lu 72/14). W rozpoznawanej sprawie brak jest przyczyn uniemożliwiających ustalenie powodów podjęcia uchwały. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, zwłaszcza uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały oraz protokół sesji Rady Gminy umożliwiają ocenę motywów i zasadności ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zwłaszcza, że przyjęta w zaskarżonej uchwale liczba punktów sprzedaży alkoholu jest porównywalna z liczbą takich punktów w innych gminach, wymienionych w uzasadnieniu projektu. Pozwala to na dokonanie przez sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały.
Organ podał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, projekt uchwały został przez Radę Gminy należycie uzasadniony, a sama uchwała poddana debacie publicznej, w której uczestniczyli m.in. sołtysi poszczególnych wsi, którzy przedstawili radnym opinie rad sołeckich odnoszących się wprost o treści podejmowanej uchwały. Przy czym nawet brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem o danych dotyczących problemów alkoholowych w Gminie, nie może skutkować stwierdzeniem, że naruszono wymogi podjęcia uchwały, a tym samym, że uchwała z tego powodu niezgodna z prawem. Skoro zatem ustawodawstwo nie nakazuje Radzie Gminy sporządzać uzasadnienia projektów podejmowanych uchwał, to ad minus a maiori nie można czynić zarzutu z braku wyczerpującego uzasadnienia podęcia danej uchwały.
Niezasadny zdaniem organu był ponadto zarzut dowolności oraz arbitralności organu w ustaleniu maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Prokurator przedstawił jedynie ogólnikowe zarzuty dotyczące braku należytego uzasadnienia podjętego aktu, w konsekwencji uchybieniu przez organ obowiązkowi podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu. Prokurator nie wskazał w treści skargi w zasadzie na żadne skonkretyzowane braki analityczne, opiniodawcze czy kontrolne, które jego zdaniem powinny były zostać uzupełnione przez organ przed podjęciem przedmiotowej uchwały.
Ustawa o wychowaniu w trzeźwości istotnie nakazuje wprowadzać profilaktyczne działania mające na celu m.in. przeciwdziałanie skutkom nadmiernego spożywania alkoholu przez mieszkańców Gminy, lecz nigdzie w swej treści nie nakłada wprost obowiązku redukowania liczby ośrodków handlowych, w których możliwy staje się zakup napojów alkoholowych bądź też określania konkretnych odległości punktów sprzedaży od obiektów chronionych. Liczba punktów sprzedaży oraz ich usytuowanie powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Jest to jedyne kryterium, które może mieć jakikolwiek wpływ na ustalenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4 zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Niemniej jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, sama opinia jednostki pomocniczej nie jest wiążąca. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ wystąpił do przedstawicieli wszystkich jednostek pomocniczych (sołectwa: Łękawica, Stryszów, Leśnica, Dąbrówka, Zakrzów, Stronie) z wnioskiem o zaopiniowanie projektu tej uchwały. W wyniku czego poszczególne rady sołeckie pozytywnie zaopiniowały projekt podejmowanej uchwały. W sesji Rady Gminy, podczas której podejmowano uchwałę, uczestniczyli przedstawiciele jednostek pomocniczych gminy, którzy zgodnie z protokołem z sesji Rady Gminy oświadczyli, że poszczególne rady sołeckie wsi pozytywnie zaopiniowały projekt podejmowanej uchwał. Opinie wydano na podstawie bieżącej analizy danych z Powiatowej Komendy Policji, Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, placówek lecznictwa odwykowego oraz innych placówek zajmujących się rodziną z problemami alkoholowymi. Jednocześnie wskazano liczbę osób uzależnionych od alkoholu, liczbę dzieci wychowujących się w rodzinach z problemami alkoholowymi oraz przypadki przemocy w rodzinie na tle alkoholowym, naruszenia ładu i porządku publicznego przez sprawców pod wpływem alkoholu, prowadzenia przez osoby w stanie nietrzeźwości pojazdów mechanicznych, rowerów i pojazdów zaprzęgowych w Gminie Stryszów. Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała nie narusza zasad przewidzianych w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018 uchwalonym przez Radę Miejską, jak również przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Organ zaznaczył też, że zgodnie z orzecznictwem ustalenie konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi "swobody prawotwórczej" (wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., II GSK 462/20).
Organ dodawał, że do chwili sporządzenia skargi w niniejszej sprawie, ilość wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu nie wzrosła. Co więcej określona w uchwale maksymalna ilość zezwoleń w liczbie 15 (spożycie w miejscu sprzedaży), 25 (spożycie poza miejscem sprzedaży) nie została wyczerpana. Ustalając tę granicę Rada uwzględniła dotychczasowe usytuowanie punktów usługowych, ich odległości od szkół, miejsc publicznych oraz miejsc kultu, a także okoliczność, czy dokonywana przez podmioty gospodarcze sprzedaż alkoholu pozostaje zgodna z celami przepisami powołanej wyżej ustawy. Rada gminy corocznie analizuje funkcjonowanie punktów sprzedaży alkoholu i sposób ich prowadzenia, oraz każdorazowo przed wydaniem konkretnego zezwolenia konsultuje tę kwestię z Gminną Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W okresie niemal 6 lat od obowiązywania zaskarżonej uchwały, w żadnym z punktów sprzedaży alkoholu położonych w Gminie nie odnotowano sprzedaży alkoholu nieletnim, czy spożywania alkoholu w miejscu sprzedaży, nie odnotowano też żadnej skargi na sposób funkcjonowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych.
Zdaniem organu uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem, a jej postanowienia są wyrazem realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zaskarżona uchwała została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji we wszystkich sołectwach i uwzględnieniu opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, a także z poszanowaniem uzasadnionych interesów całej społeczności gminnej.
Praktyka polegająca na wprowadzeniu ograniczeń dla konkretnej grupy przedsiębiorców (lub innych rodzajów ograniczeń w zależności od rodzaju prowadzonej działalności), naruszałaby przytoczone przepisy Konstytucji. Ustawodawca wyszczególnił kryteria, jakimi powinien kierować się organ i nie pozostawił w tym kontekście możliwości samodzielnego podjęcia przez organ decyzji co do stosowania tych kryteriów ani możliwości wprowadzenia innych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie została uwzględniona ponieważ znajdujące się w aktach sprawy materiały legislacyjne dotyczące zaskarżonej uchwały pozwalają Sądowi poznać motywy jakimi kierowała się rada gminy określając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Rada gminy nie naruszyła przy tym żadnych przepisów normujących materię zaskarżonej uchwały.
Na wstępie Sąd zaznacza, że Prokurator prawidłowo wskazał organ, którego uchwałę zaskarżył. Uchwałę tę podjęła Rada Gminy Stryszów, co literalnie wynika z brzmienia uchwały. Zgodnie z § 19 ust. 1 Statutu Gminy Stryszów, rada gminy jest organem (stanowiącym i kontrolnym) gminy. Powołanie się przy tym przez Wójta na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, nie oznacza jednak, że jako zaskarżony organ powinien zostać wskazany Wójt Gminy Stryszów. Wójt jedynie reprezentuje radę gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale w obowiązującym stanie prawnym, wobec precyzyjnej treści art. 25 § 1 p.p.s.a., nie ulega wątpliwości, że rada gminy jako skarżony organ administracji publicznej ma zdolność sądową (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., I OSK 1309/19). Jedynie na marginesie sprawy Sąd zaznacza, że powołana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego została podjęta przed nowelizacją ww. art. 25 §1 p.p.s.a. tj. zmianą, która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. (art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 poz.658), a więc w orzecznictwie wskazuje się, że zmiana przepisów prawa w stosunku do stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia uchwały o sygn. I OPS 3/12 polega na tym, że w wówczas obowiązującym stanie prawnym zdolność sądową miały tylko osoby fizyczne i osoby prawne, a tym samym w sytuacji, w której gmina jest osobą prawną powstał spór, kto może gminę reprezentować. Stan prawny uległ w 2015 r. zmianie i obecnie także organ wykonujący administrację publiczną posiada odrębną zdolność sądową. Takim organem jest także rada gminy w zakresie, w jakim podejmuje uchwały wykonujące administrację publiczną (por. postanowienie WSA w Krakowie z 21 czerwca 2023 r., III SA/Kr 1756/22)
Odnosząc się natomiast do meritum zarzutów skargi, to orzekający Sąd zaznacza, że niniejsze uzasadnienie w części powtarza argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 lutego 2025 r., III SA/Kr 1504/24, a dotyczącego analogicznej uchwały podejmowanej w zakresie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych
Jak już Sąd zaznaczył na wstępie, zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powołany przepis stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:
1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3;
2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;
3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
W złożonej skardze Prokurator przyznawał, że projekt zaskarżonej uchwały zawierał uzasadnienie, ale jego zdaniem zaskarżona uchwała lub uzasadnienie jej projektu, powinny się odnosić do gminnego programu profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych. Prokurator podkreślił, że maksymalna liczba zezwoleń musiała uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem Prokuratora niepodanie przyczyn dlaczego przyjęto taka, a nie inną maksymalną ilość zezwoleń uniemożliwiało kontrolę, czy zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z celami ustawy.
W ocenie Sądu, argumentacja skargi pomija fakt, że w uzasadnieniu projektu uchwały, w sposób wyraźny wskazano na dotychczasowe rozwiązania oraz podkreślono, że proponowane maksymalne ilości zezwoleń (odpowiednio 25 zezwoleń i 15 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o określonej zawartości alkoholu) będą opowiadać dotychczasowym 25 i 15 punktom sprzedaży alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży. Co więcej, zdaniem Sądu argumentacja Prokuratora w istocie zmierzała do oceny celowości przesłanek jakimi kierowała się rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, a w takim zakresie Sąd nie może kontrolować zaskarżonej uchwały. W praktyce, zarzuty Prokuratora wymierzone bowiem były przeciwko uchwale w sprawie zatwierdzenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomani na rok 2018 r. Wspomniana uchwała nie została jednak zaskarżona w rozpatrywanej sprawie. Z dokumentów dotyczących procesu legislacyjnego wynika natomiast, że planowane maksymalne liczby zezwoleń odpowiadały dotychczasowemu stanowi, a nadto program ten nie zakładał ani likwidacji, ani ograniczania punktów sprzedaży.
Z uzasadnienia projektu uchwały wynika wprost, że proponowane ilości zezwoleń odpowiadają dotychczasowym. W skardze nie przedstawiono jakichkolwiek argumentów świadczących o tym, że dotychczasowe rozwiązania sprzeczne były z konkretnymi przepisami, a także, że powodowały wzrost niebezpiecznych zachowań konsumentów napojów alkoholowych; małoletnich czy też, że odnotowano zakłócenia porządku publicznego w związku z nadmiernym dostępem do punktów sprzedaży alkoholu.
W ocenie Sądu, skoro uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały wskazuje jakie dotychczas stosowano rozwiązania, jakie są planowane – a nadto, materiały legislacyjne świadczą o omówieniu projektu zaskarżonej uchwały na zebraniach wiejskich celem jego zaopiniowania – to w ocenie Sądu skupianie się przez Prokuratora na braku szczegółowego odniesienia się w projekcie uchwały do gminnego programu profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych – nie jest uzasadnione żadnym z przepisów prawa.
Rację miał przy tym organ wskazując, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości chociaż nakazuje wprowadzać profilaktyczne działania mające na celu m.in. przeciwdziałanie skutkom nadmiernego spożywania alkoholu przez mieszkańców gminy, to nigdzie w swej treści nie nakłada wprost obowiązku redukowania liczby ośrodków handlowych, w których możliwy staje się zakup napojów alkoholowych bądź też określania konkretnych odległości punktów sprzedaży od obiektów chronionych. Liczba punktów sprzedaży oraz ich usytuowanie powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Jest to jedyne kryterium, które może mieć jakikolwiek wpływ na ustalenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
W tym miejscu należałoby przytoczyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por postanowienie NSA z 8 lutego 2024 r., II GSK 2082/23, w którym dodatkowo powołano w sposób szczegółowy orzecznictwo sądów administracyjnych), że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami ("w zakresie określonym w ustawie") i wymaga wyprowadzenia z regulacji ustaw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13; postanowienie NSA z 18 września 2019 r., II GSK 801/19; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., II FSK 1909/09). Właściwość sądów administracyjnych jest uregulowana w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – dalej- p.u.s.a.), ustawie p.p.s.a. oraz w ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana w przepisach ww. ustawy p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Ponadto, zgodnie z treścią art. 3 § 2a p.p.s.a., art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Naruszenie dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
Reasumując powyższe uwagi należałoby więc wskazać, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., II GSK 462/20 i powołany tamże wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13).
W ocenie orzekającego Sądu istotne jest, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały poddaje się kontroli sądu administracyjnego i nie narusza wskazanych w skardze przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie akceptuje argumenty, że: "skoro Rada przedstawiła w sprawie protokół jej posiedzenia (załącznik do akt sprawy), w trakcie którego odbyła się prezentacja projektu uchwały oraz przeprowadzono głosowanie nad tym projektem, to łączna analiza wskazanych dokumentów pozwala na zrekonstruowanie motywów Rady w zakresie rozwiązań zawartych w spornej uchwale, które w ocenie NSA nie dają podstaw do ich zakwestionowania z punktu widzenia przesłanek istotnego naruszenia prawa" (ww. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., II GSK 462/20).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo podkreśla się również, że ustawodawca krajowy nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II GSK 470/19 i powołany tamże wyrok z 13 stycznia 2022 r., II GSK 2533/21). Wprawdzie powołane orzeczenia dotyczyły bezpośrednio zakresu upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, niemniej jednak część wywodów można odnieść do zakresu prawidłowości uzasadnienia projektu uchwały i w rozpoznawanej sprawie.
Zdaniem orzekającego Sądu, skoro porównanie stanu dotychczasowego (wynikającego z projektu zaskarżonej uchwały) z planowaną, maksymalną liczbą zezwoleń wskazuje na brak zwiększenia w projekcie uchwały liczby zezwoleń to bezzasadne są zarzuty Prokuratora dotyczące nieuwzględnienia działań zmierzających do ograniczenia spożycia i dostępności alkoholu przy uwzględnieniu postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych. Nota bene literalna treść art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w ogóle nie zakłada, że gminny program profilaktyki powinien zawierać zapisy zmierzające do systematycznego ograniczania liczby wydawanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Innymi słowy, nie jest tak, jak zdaje się to rozumieć Prokurator, że każda kolejna uchwała w przedmiocie regulacji dotyczących liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych – musi stopniowo ograniczać tę liczbę, bo tylko wtedy rada gminy będzie przeciwdziałała
Odnosząc się z kolei do zarzutów Prokuratora o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów rozporządzenia (w szczególności § 12 pkt 1 rozporządzenia) poprzez nieprzedstawienie alternatywnych rozwiązań oraz informacji o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych – to zdaniem Sądu, należałoby podkreślić, że projektodawcy uchwały wyraźnie wskazali, że projekty uchwał (procedowane były uchwały w przedmiocie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż alkoholu i zasad usytuowania punktów sprzedaży) w zasadzie nie odbiegają od tych obowiązujących do tej pory i że, jak pokazuje praktyka życia gospodarczego limit ten okazał się właściwy. Nie jest więc zasadny zarzut braku przedstawienia "alternatywnych" rozwiązań, skoro z dokumentów znajdujących się w aktach – wynika, że utrzymano dotychczasowe rozwiązania.
Co więcej, godzi się w tym miejscu zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że przepisy rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych. Nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności miejscowego aktu normatywnego (wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 127/18 i powołane tamże wyroki NSA: z 22 marca 2012 r., II OSK 22/12, z 18 października 2017 r., II OSK 2705/16). "Zasady Techniki Prawodawczej" są bowiem zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa.
Powołana natomiast na zakończenie skargi "Informacja o wyniku kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2021 r. w zakresie kontroli m.in. działalności poszczególnych organów gmin co do ograniczania spożycia napojów alkoholowych jest również nieadekwatna w rozpatrywanej sprawie. Cytowana obszernie "Informacja..." dotyczy m.in. uchwał w zakresie Gminnych Programów Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych (str. 6 skargi), a więc uchwały, która nie została zaskarżona. Co więcej, w praktyce Prokurator ograniczył się do cytowania "Syntezy wyników kontroli" NIK dotyczącej działań organów gmin (str. 14 i nast. ww. Informacji), ale też trzeba zauważyć, że w znacznej mierze uwagi NIK dotyczą krytycznej oceny gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych, albo też odwołują się do poglądów orzecznictwa, które w wyniku kontroli instancyjnej – nie zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. powołany na str. 44 Informacji NIK, wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2019 r., III SA/Kr 1131/18 został uchylony przez ww. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II GSK 470/19).
Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.