III SA/KR 1513/24

III SA/Kr 1513/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban
Jakub Makuch /sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
Art. 40
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 lipca 2024 r., nr SKO.Dr/4122/53/2024 w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego T. M. kwotę 4284 (cztery tysiące dwieście osiemdziesiąt cztery ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. M. (dalej: "skarżący") była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 26.07.2024 r. (nr SKO.Dr/4122/53/2024) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 4.01.2024 r. (nr 15/K/PH/H/BK/24/ZDMK) zezwalającą na czasowe zajęcie pasa ruchu drogowego al. [...] (działka nr [...] obr. [...], j. ewid. N.) pod automat vendingowy o powierzchni 6,24 m2 na okres od 20.06.2022 r. do 19.06.2023 r. i ustalającą opłatę za udzielone zezwolenie w kwocie 22 776 zł.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
1. W oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 2.02.2021 r. (nr 73/K/PH/H/PN/21/ZDMK) skarżący uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego al. [...] (przy przystanku MPK) na działce nr [...], obręb [...] N. w Krakowie w celu umieszczenia obiektu - kiosku o powierzchni 4 m2, na okres od 12.02.2021 r. do 12.02.2022 r. Opłata za zajęcie pasa drogowego została ustalona przy zastosowaniu stawki 1,3 zł za metr kwadratowy zajętego pasa drogowego - na łączną kwotę 1 903,2 zł (stawka 1,3 zł m2 x 4m2 x 366 dni).
2. W okresie ważności w.w. zezwolenia, tj. 9.02.2022 r. - skarżący złożył do organu kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie wskazanej części pasa drogowego na ten sam cel, co poprzednio (kiosk). Żądanie to obejmowało okres od 13.02.2022 r. do 13.02.2023 r.
3. Organ I instancji decyzją z 9.05.2022 r. (nr 45/N/BK/22/H/ZDMK) odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. Wskazał, że 1.03.2022 r., po przeprowadzeniu kontroli terenowej, właściwy merytorycznie dział pozytywnie zaopiniował pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego - możliwość umieszczenia w pasie drogowym obiektu oraz usytuowanego w nim obiektu vendingowego. W opinii tej zaznaczono, że wymiary obiektu podane we wniosku skarżącego (4 m2) nie są zgodne ze stanem faktycznym, a powierzchnia kiosku wynosi 6,86 m2. Organ powołał się również na negatywną opinię Plastyka Miasta Krakowa stwierdzającą, że "proponowana identyfikacja wizualna oraz kolorystyka obiektu nie są odpowiednie by umieścić kiosk w takiej formie".
4. Na podstawie ustaleń kolejnych kontroli pasa drogowego (z 23.05.2022 r. oraz 3.06.2022 r.) organ I instancji wszczął w dniu 13.06.2022 r. z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej krajowej al. [...] (działka nr [...] obr. [...], jedn. ewid. N.) przez automat vendingowy. Powierzchnię zajęcia pasa drogowego ustalono – dokonując pomiarów dalmierzem laserowym Leica – na 6,24 m2 (2,4 m x 2,6 m). Organ wskazał, że ww. automat został umieszczony na chodniku bez zezwolenia zarządcy drogi. Protokoły kontroli zawierały zdjęcie obiektu (k. 14-15).
5. W dniu 20.06.2022 r. (po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w związku z zajęciem pasa przez automat vendingowy) skarżący złożył ponowny wniosek o zezwolenie na zajęcie opisanego wyżej pasa drogowego wskazując, że powierzchnia tego obiektu wynosi 6,24 m2 i ma on wymiary 2,62 m x 2,62 m. W punkcie 3. wniosku, w rubryce "rodzaj obiektu" skarżący wskazał: "kiosk (automat vendingowy)". Jako wnioskowany okres zajęcia podał "kontynuacja – wszelkie uchybienia zostały usunięte".
6. W dniu 29.06.2022 r. pracownicy organu przeprowadzili koleją, udokumentowaną zdjęciami kontrolę lokalizacji i wymiarów przedmiotowego obiektu (k. 21).
7. Decyzją z 4.08.2022 r. (nr 762/K/PH/H/IA/22/ZDMK) organ I instancji zezwolił skarżącemu na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego od 20.06.2022 r. do 19.06.2023 r. (364 dni). Organ ponownie udzielił skarżącemu zezwolenia na "kiosk", jednak tym razem o powierzchni 6,24 m2, uwzględniając stawkę dzienną za 1 m2 pasa w wysokości 1,30 zł. Łączna opłata za pas drogowy została ustalona na 2 952,77 zł.
8. Skierowanym do skarżącego pismem z 25.11.2022 r. (k. 27) zatytułowanym "dot. zmiany decyzji nr 762/K/PH/H/IA/22/ZDMK z 4.08.2022 r." organ I instancji wskazał, że dokonał weryfikacji stanu faktycznego sprawy. Podał, że czynności kontrolne dotyczące obiektu na al. [...] wykazały, że znajduje się tam automat vendingowy, a nie kiosk. Wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego – za automat vendingowy umieszczony w pasie drogi krajowej nalicza się stawkę 10 zł za metr kwadratowy za każdy dzień. Następnie organ podał, że skarżący – w trybie art. 155 k.p.a. - może złożyć wniosek o zmianę decyzji z 4.08.2022 r. zezwalającej mu na zajęcie pasa drogowego, co do przedmiotu zezwolenia oraz naliczonej opłaty. Dalej Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że "w przypadku podtrzymania dotychczasowej treści wniosku, wystąpi do SKO w Krakowie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W niniejszym przypadku umieszczenie automatu vendingowego będzie traktowane jako zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i zostanie naliczona stosowna kara pieniężna".
9. Skarżący nie złożył wniosku o zmianę obowiązującej go decyzji z 4.08.2022 r.
10. Organ I instancji pismem z 20.01.2023 r., wskazując art. 157 k.p.a., wystąpił do SKO w Krakowie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z 4.08.2022 r. akcentując, że skarżący umieścił automat vendingowy, a nie kiosk, przez co stawka dzienna za metr kwadratowy zajętego pasa drogowego wynosić winna 10 zł, a nie 1,3 zł – jak wskazano w decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności.
11. SKO w Krakowie decyzją z 31.08.2023 r. (znak SKO.Dr./4122/12/2023) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 4.08.2022 r. (wskazanej w punkcie 7 niniejszego uzasadnienia). W motywach rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławcze wskazało, że w pasie drogowym został zamieszczony – zgodnie z wnioskiem skarżącego – automat vendingowy, do którego należało naliczyć opłatę 10 zł za 1 m2 za każdy dzień zajęcia pasa drogowego. Konsekwencją takiej kwalifikacji obiektu było stwierdzenie, że wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego nie została naliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sprawie tej rażąco naruszono art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXX/789/19 z 05.12. 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (...), co wypełnia przesłankę z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.
Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 5.10.2023 r.
12. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie, organ I instancji decyzją z 4.01.2024 r. (nr 15/K/PH/BK/24/ZDMK) zezwolił skarżącemu na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego al. [...] dz. Nr [...], obr. N. w Krakowie - od 20.06.2022 r. do 19.06.2023 r. pod automat vendingowy o powierzchni 6,24 m2. Organ przyjął stawkę dzienną opłaty w wysokości 10 zł za 1 m2. Łączna opłata za zajęcie pasa drogowego przez 365 dni - została ustalona na kwotę 22 776 zł. Organ przywołał decyzję SKO w Krakowie z 31.08.2023 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 4.08.2022 r. i podał, że istnieje możliwość wydania rozstrzygnięcia z mocą wsteczną, obejmującą okres sprzed wydania decyzji, gdy brak decyzji ostatecznej jest wynikiem błędnego działania organu (wyrok WSA w Rzeszowie z 22.08.2019; II SA/Rz 458/19).
13. W odwołaniu od opisanej decyzji skarżący zarzucając naruszenie szeregu przepisów wskazywał na błędne ustalenie organu, iż obiekt będący przedmiotem jego wniosku z 20.06.2022 r. stanowił automat vendngowy, w sytuacji gdy był to kiosk samoobsługowy, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia należnej opłaty. Zarzucił też zmianę w zaskarżonej decyzji wartości obszaru zajmowanego przez obiekt bez wskazania w uzasadnieniu przyczyn przyjęcia, iż obiekt zajmuje większy obszar niż uprzednio pomimo, iż obiekt nie był modyfikowany, zaś w nie doszło do nowelizacji przepisów nakazującej odmienny sposób obliczania zajmowanej powierzchni. Wskazał również na naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w ustalaniu opłaty faktu, iż skarżący w wykonaniu decyzji z 4.08.2022 r. uiścił opłatę w wysokości 2 952,77 zł za zajęcie wnioskowanego pasa drogowego za okres 20.06.2022 r. do 19.06.2023 r., zaś pomimo stwierdzenia nieważności ww. decyzji orzeczeniem SKO w Krakowie z 31.08.2023 r. kwota ta nie została skarżącemu zwrócona, a w konsekwencji organ ustalając zaskarżoną decyzją opłatę, winien był zaliczyć na jej poczet opłatę uprzednio uiszczoną, a co za tym idzie obniżyć ją o kwotę 2 952,77 zł.
Ponadto, na wypadek przyjęcia przez SKO, iż organ prawidłowo zakwalifikował obiekt będący przedmiotem postępowania jako automat vendingowy, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 20 pkt 8 w zw. z art. 40 ust. 1, 2 pkt 3-4, ust. 3, 4, 6, 11, 13, 14a i 15 u.d.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ww. Rozporządzenia w zw. z § 6 ust. 1 pkt 7 Uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa poprzez przyjęcie za podstawę do obliczenia stawki za zajęcie pasa drogowego przelicznika określonego w art. 40 ust. 6 w.w. ustawy właściwego dla umieszczenia obiektu w pasie drogowym, a co za tym idzie określenie powierzchni zajmowanego obszaru na 6,24 m2, w sytuacji, gdy decyzją objęte jest zajęcie pasa drogowego, a nie umieszczenie tamże obiektu, a co za tym idzie winien zostać użyty przelicznik określony w art. 40 ust. 4 u.d.p., zaś powierzchnia zajmowanego obszaru winna zostać określona na 4 m2, a w konsekwencji opłata za zajęcie pasa drogowego powinna zostać ustalona na kwotę 14 600 zł, nie zaś na kwotę 22 776 zł.
14. SKO w Krakowie decyzją z 26.07.2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał art. 40 ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że zezwolenia udzielono zgodnie z intencją skarżącego, który określił precyzyjnie przedmiot wniosku, powierzchnię zajęcia pasa drogowego, miejsce w którym obiekt ma być umiejscowiony oraz okres, na jaki obiekt ma pozostawać w pasie drogowym. SKO podkreśliło, że to skarżący wskazał, że obiektem, który ma być umieszczony w pasie drogowym jest automat vendingowy, a stawka opłaty za tego rodzaju obiekt wskazana w uchwale nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa 5.12.2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową/ przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg – ustalona została na 10 zł za metr kwadratowy zajętej powierzchni pasa.
Następnie SKO zaprezentowało szeroki wywód wykazujący, że obiekt umieszczony przez skarżącego w pasie drogowym to automat vendingowy, a nie kiosk.
Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w sprawie nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż wszystkie elementy sprawy są znane i nie są sporne i nie można uznać, iż zaistniała sytuacja, o której mowa jest w art. 81a k.p.a.
Także zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. nie był zasadny. Zaznaczyło SKO, że co prawda w poprzednio prowadzonym postępowaniu przedmiotowy obiekt organ I instancji kwalifikował w inny sposób, niemniej jednak nie można uznać, iż rozpatrywana sprawa dotyczy "utrwalonej praktyki" w znaczeniu art. 8 § 2 k.p.a. Istotny w sprawie jest fakt, iż ostateczną decyzją SKO w Krakowie z 31.08.2023 r. uznano, iż poprzednia kwalifikacja organu, na którą powołuje się skarżący była błędna i stanowiła rażące naruszenie prawa i sama ta okoliczność już powoduje, że nie można odwoływać się do treści art. 8 § 2 k.p.a..
W ocenie SKO nie były zasadne zarzuty nieprawidłowego obliczenia zajętej powierzchni pasa drogowego. Podkreślił organ odwoławczy, że skarżący we wniosku z 20.06.2022 r. sam określił powierzchnię zajęcia pasa jako 6,24 m2 (2,62 x 2,62 m) i takie też wielkości wynikają z protokołu kontroli pasa drogowego z 1.03.2022 r. Z kolei z protokołów kontroli pasa dokonanych w okresie 23.05.2022 r. – 29.06.2022 r. wynika, iż wymiary automatu vendingowego to 2,40 m na 2,60 m - co daje powierzchnię 6,24 m2. Wprawdzie istnieją niewielkie rozbieżności w materiale dowodowym w tym zakresie, jednakże Kolegium dało wiarę tym dowodom, które określają te wymiary na 2,40 m i 2,60 m, gdyż inne wymiary podaje w zasadzie tylko jeden protokół. Istotne jest także, iż sam skarżący oraz organ I instancji określił zajętą powierzchnię pasa drogowego jako iloczyn powyższych wartości.
W ocenie SKO nie można twierdzić, iż zastosowanie metody obliczenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego określonej w art. 40 ust. 4 ustawy prowadzi w rozpatrywanej sprawie do wniosku, iż zajęta powierzchnia obejmuje obszar 4 m2. Zapewne jest to powierzchnia obiektu zgodnie z jego przekrojem poziomym na poziomie gruntu (a zatem wyznaczona przez obrys ścian), jednakże w opinii Kolegium zajęta powierzchnia pasa drogowego w rozpatrywanej sprawie to również powierzchnia pasa pozostająca pod zadaszeniem obiektu. W tym aspekcie Kolegium zwróciło uwagę, iż "zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności" (w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych), jest terminem ustawowym zawartym w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy. W sensie prawnym termin ten ma to znaczenie, iż wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie określonej części pasa drogowego dla danego podmiotu wyklucza przeznaczenie tej części pasa na inne cele np. ustawienie tam urządzenia reklamowego, stoiska handlu obwoźnego, prowadzenia robót budowlanych, itd. Dotyczy to także obszaru pasa drogowego pozostającego pod zadaszeniem przedmiotowego obiektu. Zatem w czasie, w którym decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pozostaje w mocy, zwrócenie się z wnioskiem przez inny podmiot o zajęcie pasa w zakresie objętym zezwoleniem, skutkować będzie odmową wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W tym zakresie (obszaru pod zadaszeniem) można mówić o "wyłączeniu" terenu pasa drogowego objętego decyzją - a zatem zajęciu go "na prawach wyłączności". W konsekwencji, cały teren pod zadaszeniem będzie "zajętą powierzchnią pasa drogowego", o której mowa jest w art. 40 ust. 4 ustawy.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego wskazania w decyzji podstaw prawnych rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że treść decyzji może budzić wątpliwości jaki przepis organ I instancji zastosował przy ustalaniu wysokości opłaty, gdyż w podstawie prawnej decyzji znalazł się zarówno art. 40 ust. 4, jak i art. 40 ust. 6 ustawy. Jednocześnie organ posłużył się zwrotem "rzut poziomy urządzenia", do którego odwołuje się treść art. 40 ust. 6 ustawy. SKO zauważyło, kwestia ta nie została wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Kolegium, zarzuty te są uzasadnione, podobnie jak zarzuty dotyczące niewystarczającego wyjaśnienia motywów podjętej decyzji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jeżeli chodzi o inne aspekty sprawy, jednakże uchybienia te nie są jednak tego rodzaju, aby pociągały za sobą konieczność uchylenia decyzji i mogą być sanowane przez organ odwoławczy.
SKO w Krakowie nie zgodziło się również z zarzutem, iż wskazanie w decyzji SKO z 31.08.2023 r. na rażące naruszenie art. 40 ust. 4 ustawy, prowadzi do wniosku, iż określenie powierzchni zajętego pasa drogowego jako 6,24 m2 jest nieprawidłowe. Podkreśliło, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 4.08.2022 r. było ustalenie, iż zastosowano nieprawidłową stawkę opłaty w konsekwencji błędnego ustalenia charakteru obiektu umieszczonego w pasie drogowym. Kolegium stwierdziło naruszenie art. 40 ust. 4, gdyż opłata w sprawie została błędnie ustalona.
W nawiązaniu do zarzutów odwołania co do sposobu ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego (wynikającej z art. 40 ust. 4 i ust. 6 ustawy) organ odwoławczy wskazał, że art. 40 ust. 4 posługując się terminem "zajętej powierzchni pasa" obejmuje swoim zakresem wiele różnorodnych przypadków - zajęcie pasa drogowego "na prawach wyłączności" to sytuacje, gdy teren pasa jest np. wygrodzony w celu przeprowadzania określonych pas obok terenu pasa drogowego, czy też w samym pasie, a także sytuacje, gdy ma znajdować się na nim pewnego rodzaju obiekt (z reguły o charakterze "mobilnym"). Z tego względu ustawodawca musiał posłużyć się ogólnym pojęciem "zajętej powierzchni pasa drogowego". Możliwa jest sytuacja, jak w rozpatrywanej sprawie, gdy obliczenie zajętej powierzchni pasa drogowego będzie w istocie odwzorowaniem "rzutu poziomego" danego obiektu. Jak zasadnie wskazał organ I instancji w piśmie z 12.02.2024 r., wynik obliczeń powierzchni pasa drogowego również w tym przypadku wynosiłby 6,24 m2.
Kolegium nie podzieliło także zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia w ustalaniu opłaty faktu uiszczenia przez skarżącego opłaty w wysokości 2 952,77 zł w wykonaniu poprzedniej decyzji z 4.08.2022 r. Podkreśliło, iż przepisy nie pozwalają na "rozliczenie" uiszczonych wcześniej przez stronę należności. Ponadto, dopiero ustalenie opłaty w decyzji ostatecznej, stanowi podstawę do stwierdzenia jaka jest jej wysokość.
Końcowo organ odwoławczy zauważył, że wydanie decyzji w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego odnosi się do okresu, który zakończył się przed wydaniem decyzji zarówno organu I instancji, jak i II instancji, jednakże nie można uznać, iż fakt ten prowadzi do uznania decyzji za nieprawidłową. Podkreślił, że w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, iż w specyficznych sytuacjach (w szczególności w przypadku kontynuacji zajmowania pasa drogowego) można dopuścić udzielenie zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego od daty złożenia wniosku. Ponadto podmiot ubiegający się o zezwolenie lub też o przedłużenie zezwolenia nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 07.05. 2018 r., sygn. akt II GSK 128/08).
15. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty zasadniczo zbieżne do zaprezentowanych wcześniej w odwołaniu.
Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że organy błędnie przyjęły iż obiekt będący przedmiotem postępowania jest automatem vendingowym, a nie kioskiem samoobsługowym oraz w błędnie przyjęły powierzchnię, na której posadowiony jest ów obiekt, co dokonane zostało w oparciu o nieprawidłową regulację ustawy o drogach publicznych, tj. art. 40 ust. 6, w sytuacji, gdy zastosowanie winien znaleźć art. 40 ust. 4 u.d.p. Wskazał, że organ I instancji dokonał zmiany kwalifikacji obiektu z kiosku na automat vendingowy pomimo, iż w tożsamym stanie faktycznym i prawnym uprzednio zaklasyfikował obiekt jako kiosk, zaś w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji brak jest wyczerpującego uzasadnienia zmiany kwalifikacji, a w szczególności wskazania przesłanek, które nakazywałyby traktować ów obiekt nie jako kiosk samoobsługowy, lecz jako automat vendingowy. Skarżący podkreślił także, że w związku z powyższym art. 40 ust. 4 i ust. 6 u.d.p. nie tylko dotyczą lokalizowania innych obiektów, ale także wskazują na inny sposób naliczania opłaty, który z ze swej istoty będzie korzystniejszy przy zastosowaniu metody określonej w ust. 4.
16. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem obu zaskarżonych decyzji.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 40 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualny publikator Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej u.d.p.). Stosownie do ustępu 1 tego przepisu, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, czy utrzymaniem drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji. Ustęp 2 tej regulacji stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W ustępie 3. przewidziano, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Wedle ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
Kluczowe z perspektywy ocen dokonywanych w kontrolowanej sprawie jest zwrócenie uwagi na to, że zaskarżone obecnie decyzje zostały wydane po uprzednim stwierdzeniu nieważności uzyskanego przez skarżącego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jak wynika bowiem ze stanu sprawy, SKO w Krakowie decyzją z 31.08.2023 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 4.08.2022 r. o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 20.06.2022 r. do 19.06.2023 r. Konsekwencją zaś stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego była konieczność ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z 19.06.2022 r. Rozpoznając ten wniosek po raz kolejny, organ I instancji związany był jednak - wyrażoną przez Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 31.08.2023 r. oceną - w odniesieniu do przyjętej przesłanki i podstaw, które stanowiły powód stwierdzenia nieważności przywołanej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 4.08.2022 r. Powyższe związanie, w realiach tej sprawy wyłączało dopuszczalność ponownej oceny spornego w sprawie obiektu jako kiosku, albowiem okoliczność, iż w sprawie nie mamy do czynienia z kioskiem, lecz z aparatem vendingowym - wiążąco przesądzona została we wskazanej wyżej decyzji SKO w Krakowie. Skutkiem tego było także przesądzenie wysokości stawki, którą należało w tej sprawie przyjmować na potrzeby ustalanej opłaty za zajęcie pasa drogowego – tj. jak dla automatu vendingowego, a nie jak dla kiosku. Ogół więc zawartej w skardze argumentacji odnoszący się do zwalczania kwalifikacji obiektu objętego wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia na jego umieszczenie w pasie drogowym, nie był miarodajny w realiach kontrolowanej sprawy.
Powrót sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oznaczał natomiast obowiązek poczynienia ustaleń istotnych z perspektywy obliczanej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Poza rodzajem obiektu, istotne w tym względzie parametry stanowiły: powierzchnia pasa drogowego zajęta przez obiekt skarżącego oraz czas przez który obiekt zajmował tenże pas.
W zakresie atrybutu "zajętej powierzchni pasa drogowego", w ocenie Sądu - rację miał organ odwoławczy przywołując w tym względzie cytowany na wstępie art. 40 ust. 4 ustawy. Przepis ten mówi o "liczbie metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego", co odnosi się w niniejszej sprawie do takiej powierzchni, z której skarżący, umieszczając obiekt w pasie drogowym, korzystał na zasadzie wyłączności (por. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy). Chodzi tu więc o efektywnie zajmowaną powierzchnię pasa drogowego, a więc także i tę, która znajdowała się pod zadaszeniem obiektu posadowionego przez skarżącego, albowiem zadaszenie to funkcjonalnie wpisywało się w sporny obiekt i niewątpliwie rozciągało się także na obszar pasa drogowego. Wobec powyższego, zajętej powierzchni pasa drogowego nie mógł w tej sprawie wyznaczać jedynie rzut poziomy spornego obiektu (por. art. 40 ust. 5 i ust. 6 ustawy).
Orzekające organy przyjęły przy tym, że zajęta przez obiekt skarżącego powierzchnia pasa drogowego wynosiła 6,24 m2. Taką też wartość podał skarżący we wniosku z 20.06.2022 r. (k. 20). We wniosku tym wskazał on jednocześnie, iż przedmiotowy obiekt ma wymiary 2,62 x 2,62 m. Stwierdzić w związku z tym należy, że iloczyn przywołanych ostatnio liczb nie daje powierzchni obiektu wskazanej przez skarżącego we wniosku i przyjętej przez organ za wartość służącą obliczeniu opłaty, albowiem daje wartość 6,86 m2. Ta ostatnio wskazana powierzchnia została ustalona w ramach kontroli pasa drogowego w dniu 1.03.2022 r. Zarazem dostrzec trzeba, że odmienna powierzchnia spornego obiektu - 6,24 m2, ustalona przez organ I instancji w toku czynności podejmowanych w sprawie (protokoły z 23.05.2022 r. oraz z 29.06.2022 r.). Pozwala to uznać, że kolejne pomiary spornego obiektu dawały organowi inne jego parametry. Już zatem powyższe rozbieżności nakazują uznać, że kluczowy dla sprawy parametr, rzutujący na ustalenie opłaty za udzielane skarżącemu zezwolenie, nie został jasno (por. niżej) i kategorycznie ustalony i dowiedziony, skoro w aktach znajdują się różne pomiary spornego obiektu. W tym też aspekcie dostrzec trzeba, że przedłożone Sądowi akta sprawy nie zawierają prezentacji ustalonych (stwierdzonych) wymiarów – odwzorowanej na obiekcie podlegającym pomiarom. Inaczej mówiąc, na żadnym ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy nie zostało pokazane (np. strzałkami, wektorami), w jaki sposób organ dokonał pomiarów przedmiotowego obiektu (2,4 x 2,6 m), tj. jakie jego elementy i o jakich stwierdzonych wymiarach uwzględnił i wziął pod uwagę przy dokonywaniu powyższych ustaleń. W aktach jest jedynie informacja o rodzaju dalmierza, którym posługiwali się pracownicy organu I instancji, jednakże informacja ta nie jest miarodajna dla potrzeb skontrolowania prawidłowości poczynionych ustaleń (pomiarów obiektu). Zawartość akt sprawy nie pozwala więc na weryfikację stanowiska organu co do tego, czy przyjęte parametry powierzchniowe obiektu umieszczonego przez skarżącego w pasie drogowym, rzutujące na wymiar opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalone zostały poprawnie. Choć SKO zasadnie wskazało, iż do zajmowanej przez obiekt powierzchni wliczyć należało także daszek ingerujący w przestrzeń pasa drogowego, to jednak zwymiarowanie tego obiektu nie zostało zobrazowane w aktach. Prezentacja wymiarów znajdująca się natomiast na k. 7 nie może być uznana za wiarygodną i miarodajną, skoro zawiera wymiary odmienne od tych, na których finalnie oparły się organy. Takie zaniechanie udokumentowania podejmowanych przez organ czynności pomiarowych niewątpliwe naruszało art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnośnie zaś do parametru liczby dni, na które zostało udzielone skarżącemu zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (od 20.06.2022 r. do 19.06.2023 r. ) dostrzec trzeba, że wcześniejsze zezwolenie (decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 4.08.2022 r.) podawało, iż powyższy przedział czasu obejmuje 364 dni, za które wyliczona została opłata. Z kolei kontrolowana w tej sprawie decyzja, w ramach tego samego okresu udzielanego zezwolenia, wskazuje już o jeden dzień więcej – tj. 365 dni. Z uwagi na występującą rozbieżność oraz fakt, że wpływa ona na większe obciążenie finansowe skarżącego względem przyjętego we wcześniejszej decyzji, rzeczą organu było zaprezentowanie metodyki ustalenia liczby dni w spornym okresie i wyjaśnienie tej rozbieżności. Analiza natomiast kontrolowanych decyzji wskazuje na brak prezentacji w tym względzie jakichkolwiek ocen i rozważań, co czyni te rozstrzygnięcie niejasnym i narusza art. 77 par. 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a.
W uwarunkowaniach kontrolowanej sprawy istotne jest także zwrócenie uwagi na trafny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7.05.2008 r. (sygn. akt II GSK 128/08) wskazujący, iż podmiot ubiegający się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego lub też na przedłużenie tego zezwolenia nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej. W związku z powyższym, w stanie faktycznym ocenianej sprawy należy zauważyć, iż zajęcie przez skarżącego pasa drogowego od 20.06.2022 r. do 19.06.2023 r. miało miejsce w oparciu o udzielone zezwolenie wynikające z ostatecznej decyzji z 4.08.2022 r. Dostrzec jednocześnie trzeba, że choć zezwolenie to zostało po ponad roku wyeliminowane z obrotu prawnego, to jednak wada tkwiąca w tym akcie, a skutkująca stwierdzeniem jego nieważności, była w istocie wynikiem błędu popełnionego, nie przez skarżącego, lecz przez organ administracji. To organ I instancji, mimo treści rozpoznawanego wniosku skarżącego z 20.06.2022 r., wskazującego na to, iż domaga się on udzielenia zezwolenia na kiosk/automat vendingowy – przyjął wówczas, że przedmiotem wydawanego zezwolenia będzie jednak kiosk, a nie wskazany automat i ustalił stawkę opłaty, jak dla kiosku. Zatem, Prezydent Miasta Krakowa rozpoznając w dniu 4.08.2022 r. we wskazany sposób wniosek skarżącego, utwierdził go w przekonaniu, że poprawna jest - wynikająca także z pierwszego udzielonego skarżącemu zezwolenia z 2.02.2021 r. - kwalifikacja spornego obiektu – jako "kiosku", korzystającego z niższej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Objęte zatem obecnie kontrolą decyzje jawią się w istocie jako przerzucające na skarżącego (po prawie 2-ch latach od wydania mu ostatecznego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) konsekwencje błędu popełnionego przez organ administracji, a konsekwencje te skutkują radyklanym wzrostem opłaty za zajęcie pasa drogowego (z 2 952 zł do 22 776 zł). W modelowo zaś prowadzonym postępowaniu, organ administracji stosując art. 9 k.p.a., winien należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, jak też winien dbać o to, aby nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa. Żadnych takich pouczeń, na jakimkolwiek etapie sprawy, organ nie formułował. W ocenie Sądu, ogół uwarunkowań tej sprawy skonfrontowanych z przyjętym przez organy rozstrzygnięciem nie wpisuje się w wyrażoną, zarówno w art. 6 k.p.a., jak i art. 7 Konstytucji RP - zasadę praworządności, jak też określoną art. 8 k.p.a. powinność takiego prowadzenia postępowania przez organ administracji, aby budzić zaufanie strony do władzy publicznej. Wszak ustalony, prawie 10-krotny wzrost opłaty za zajęcie pasa drogowego był wynikiem błędu organu i następstwem ocen prawnych (kwalifikacji obiektu) przyjętych po kilku latach od zakończenia zajmowania przez skarżącego pasa drogowego w oparciu o decyzję ostateczną.
Zaprezentowane rozważania i oceny skutkowały uznaniem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo w stopniu nakazującym pozbawienie ich mocy wiążącej. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.).
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawione podglądy co do wykładni przepisów będących podstawą kontrolowanej decyzji. Uzupełni, w koniecznym (wyżej wskazanym) zakresie materiał dowodowy sprawy, a załatwiając kolejny raz tę sprawę będzie miał na względzie - wynikający z art. 7 k.p.a. interes społeczny, jak również i słuszny interes skarżącego (obywatela).
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje także wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika skarżącego. Na zasądzoną kwotę składał się uiszczony przez skarżącego wpis (684 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (3600 zł) obliczone stosownie do par. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023 r., poz. 1935).