III SA/Kr 1512/24

III SA/Kr 1512/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban
Jakub Makuch /sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
Art. 40 ust. 12  pkt 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 189 f  par. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 lipca 2024 r., nr SKO.Dr/4122/52/2024 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego T. M. kwotę 4125 (cztery tysiące sto dwadzieścia pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. M. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 26.07.2024 r. (nr SKO.Dr./4122/52/2024) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 15.01.2024 r. (nr 13/K/PK/KH/MR/23/ZDMK), którą ustalono i nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 17 472 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
1. W oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 2.02.2021 r. (nr 73/K/PH/H/PN/21/ZDMK) skarżący uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego al. [...] (przy przystanku MPK) na działce nr [...], obręb [...] N. w Krakowie w celu umieszczenia obiektu - kiosku o powierzchni 4 m2, na okres od 12.02.2021 r. do 12.02.2022 r. Opłata za zajęcie pasa drogowego została ustalona przy zastosowaniu stawki 1,3 zł za metr kwadratowy zajętego pasa drogowego - na łączną kwotę 1 903,2 zł (stawka 1,3 zł m2 x 4m2 x 366 dni).
2. W okresie ważności w.w. zezwolenia, tj. 9.02.2022 r. - skarżący złożył do organu kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie wskazanej części pasa drogowego na ten sam cel, co poprzednio (kiosk). Żądanie to obejmowało okres od 13.02.2022 r. do 13.02.2023 r.
3. Organ I instancji decyzją z 9.05.2022 r. (nr 45/N/BK/22/H/ZDMK) odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. Wskazał, że 1.03.2022 r., po przeprowadzeniu kontroli terenowej, właściwy merytorycznie dział pozytywnie zaopiniował pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego - możliwość umieszczenia w pasie drogowym obiektu oraz usytuowanego w nim obiektu vendingowego. W opinii tej zaznaczono, że wymiary obiektu podane we wniosku skarżącego (4 m2) nie są zgodne ze stanem faktycznym, a powierzchnia kiosku wynosi 6,86 m2. Organ powołał się również na negatywną opinię Plastyka Miasta Krakowa stwierdzającą, że "proponowana identyfikacja wizualna oraz kolorystyka obiektu nie są odpowiednie by umieścić kiosk w takiej formie".
4. Na podstawie ustaleń kolejnych kontroli pasa drogowego (z 23.05.2022 r. oraz 3.06.2022 r.) organ I instancji wszczął w dniu 13.06.2022 r. z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej krajowej al. [...] (działka nr [...] obr. [...], jedn. ewid. N.) przez automat vendingowy. Powierzchnię zajęcia pasa drogowego ustalono – dokonując pomiarów dalmierzem laserowym Leica – na 6,24 m2 (2,4 m x 2,6 m). Organ wskazał, że ww. automat został umieszczony na chodniku bez zezwolenia zarządcy drogi. Protokoły kontroli zawierały zdjęcie obiektu (k. 14-15).
5. W dniu 20.06.2022 r. (po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w związku z zajęciem pasa przez automat vendingowy) skarżący złożył ponowny wniosek o zezwolenie na zajęcie opisanego wyżej pasa drogowego wskazując, że powierzchnia tego obiektu wynosi 6,24 m2 i ma wymiary 2,62 m x 2,62 m. W punkcie 3. wniosku, w rubryce "rodzaj obiektu" skarżący wskazał: "kiosk (automat vendingowy)". Jako wnioskowany okres zajęcia podał "kontynuacja – wszelkie uchybienia zostały usunięte".
6. W dniu 29.06.2022 r. pracownicy organu przeprowadzili koleją, udokumentowaną zdjęciami kontrolę lokalizacji i wymiarów przedmiotowego obiektu (k. 21).
7. Decyzją z 4.08.2022 r. (nr 762/K/PH/H/IA/22/ZDMK) organ I instancji zezwolił skarżącemu na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego od 20.06.2022 r. do 19.06.2023 r. (364 dni). Organ ponownie udzielił skarżącemu zezwolenia na "kiosk", jednak tym razem o powierzchni 6,24 m2, uwzględniając stawkę dzienną za 1 m2 pasa w wysokości 1,30 zł. Łączna opłata za pas drogowy została ustalona na 2 952,77 zł.
8. Skierowanym do skarżącego pismem z 25.11.2022 r. (k. 27) zatytułowanym "dot. zmiany decyzji nr 762/K/PH/H/IA/22/ZDMK z 4.08.2022 r." organ I instancji wskazał, że dokonał weryfikacji stanu faktycznego sprawy. Podał, że czynności kontrolne dotyczące obiektu na al. [...] wykazały, że znajduje się tam automat vendingowy, a nie kiosk. Wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego – za automat vendingowy umieszczony w pasie drogi krajowej nalicza się stawkę 10 zł za metr kwadratowy za każdy dzień. Następnie organ podał, że skarżący – w trybie art. 155 k.p.a. - może złożyć wniosek o zmianę decyzji z 4.08.2022 r. zezwalającej mu na zajęcie pasa drogowego, co do przedmiotu zezwolenia oraz naliczonej opłaty. Dalej Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że "w przypadku podtrzymania dotychczasowej treści wniosku, wystąpi do SKO w Krakowie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W niniejszym przypadku umieszczenie automatu vendingowego będzie traktowane jako zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i zostanie naliczona stosowna kara pieniężna".
9. Skarżący nie złożył wniosku o zmianę obowiązującej go decyzji z 4.08.2022 r.
10. Organ I instancji pismem z 20.01.2023 r., wskazując art. 157 k.p.a., wystąpił do SKO w Krakowie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z 4.08.2022 r. akcentując, że skarżący umieścił automat vendingowy, a nie kiosk, przez co stawka dzienna za metr kwadratowy zajętego pasa drogowego wynosić winna 10 zł, a nie 1,3 zł – jak wskazano w decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności.
11. SKO w Krakowie decyzją z 31.08.2023 r. (znak SKO.Dr./4122/12/2023) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 4.08.2022 r. (wskazanej w punkcie 7 niniejszego uzasadnienia). W motywach rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławcze wskazało, że w pasie drogowym został zamieszczony – zgodnie z wnioskiem skarżącego – automat vendingowy, do którego należało naliczyć opłatę 10 zł za 1 m2 za każdy dzień zajęcia pasa drogowego. Konsekwencją takiej kwalifikacji obiektu było stwierdzenie, że wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego nie została naliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sprawie tej rażąco naruszono art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXX/789/19 z 05.12. 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (...), co wypełnia przesłankę z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.
Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 5.10.2023 r.
12. Decyzją z 4.01.2024 r. (nr 15/K/PH/BK/24/ZDMK) organ I instancji zezwolił skarżącemu na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego al. [...] dz. Nr [...], obr. N. w Krakowie - od 20.06.2022 r. do 19.06.2023 r. pod automat vendingowy o powierzchni 6,24 m2. Organ przyjął stawkę dzienną opłaty w wysokości 10 zł za 1 m2. Łączna opłata za zajęcie pasa drogowego przez 365 dni - została ustalona na 22 776 zł.
13. Decyzją z 15.01.2024 r. (nr 13/K/PK/KH/MR/23/ZDMK) organ I instancji ustalił i nałożył na skarżącego karę pieniężną – w wysokości 17 472 zł za zajęcie, bez zezwolenia pasa drogowego w okresie od 23.05.2022 r. do 19.06.2022 r. powierzchnią reklamową 6,24 m2. Organ przyjął stawkę 10 zł za metr kwadratowy powierzchni reklamowej – zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa wskazaną w pkt 8 niniejszego uzasadnienia, zaś karę wymierzył w wysokości dziesięciokrotności otrzymanej w ten sposób sumy, zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał także, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 189f k.p.a. pozwalające na odstąpienie od nałożenia opłaty karnej.
14. W odwołaniu od opisanej decyzji skarżący zarzucił m.in. naruszenie:
1. art. 189f §1 k.p.a. poprzez brak odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy:
a) waga naruszenia prawa była znikoma, albowiem: dotyczy miejsca i obiektu, który znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie od 12.02.2021 r. do 19.06.2023 r., tj. przez 1222 dni, zaś kara została wymierzona za okres 23.05.2022 r. 2022 r. do 19.06.2023 r. tj. 28 dni (2% całkowitego czasu zajęcia pasa drogowego), zdarzenie to miało charakter jednorazowy, strona w znikomym stopniu przyczyniła się do powstania naruszenia prawa, zaś uchylenie przez SKO decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego było skutkiem wadliwego działania organu,
b) strona zaprzestała naruszania prawa, albowiem decyzją z dnia 4.08.2022 r., wydaną na skutek wniosków z 09.02.2022 r. oraz 20.06.2022 r., organ zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego od 20.06.2022 r. do 19.06.2023 r, zaś po tej dacie dobrowolnie usunął on obiekt z pasa drogowego;
2. art. 189f § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 §2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy pozwoliłoby to na spełnienie celu dla jakiego miałaby zostać nałożona, w szczególności mając na uwadze, że decyzją nr 73/K/PH/H/PN/21/ZDMK z 2.02.2021 r. oraz decyzją nr 762/K/PH/H/IA/22/ZDMK z 4.08.2022 r. organ, w tożsamym stanie faktycznym i prawnym zaklasyfikował obiekt jako kiosk, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia zmiany kwalifikacji, a w szczególności wskazania przyczyn, które nakazywałyby traktować ów obiekt nie jako kiosk samoobsługowy, lecz jako automat vendingowy.
3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż obiekt będący przedmiotem wniosku z 20.06.2022 r. stanowi automat vendingowy w sytuacji, gdy jest to kiosk samoobsługowy;
4. art. 20 pkt 8 w zw. z art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 - 4, ust. 3, 4, 6, 11, 13, 14a i 15 u.d.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ww. rozporządzenia w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały R.M. Krakowa poprzez przyjęcie za podstawę do obliczenia stawki za zajęcie pasa drogowego przelicznika określonego w art. 40 ust. 6 ww. ustawy właściwego dla umieszczenia obiektu w pasie drogowym, a co za tym idzie określenie powierzchni zajmowanego obszaru na 6,24 m2, w sytuacji, gdy decyzją objęte jest zajęcie pasa drogowego, a nie umieszczenie tamże obiektu, a co za tym idzie winien zostać użyty przelicznik określony w 40 ust. 4 u.d.p., zaś powierzchnia zajmowanego obszaru winna zostać określona na 4 m2.
15. SKO w Krakowie decyzją z 26.07.2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W ocenie SKO, organ I instancji prawidłowo ustalił datę początkową naliczania kary za zajęcie pasa drogowego. W tym względzie wskazało Kolegium Odwoławcze, że decyzja organu I instancji z 9.05.2022 r. odmawiająca skarżącemu wydania zezwolenia na okres od 13.02.2022 r. do 13.02.2023 r. - została skarżącemu doręczona 22.05.2022 r. Od tego więc dnia skarżący był świadomy, że postępowanie wszczęte na jego wniosek z 8.02.2022 r. – zostało zakończone negatywnie i powstał obowiązek usunięcia obiektu z pasa drogowego. Wg SKO, zasadnie więc organ I instancji przyjął dzień 23.05.2022 r. jako pierwszy dzień terminu pozostawania obiektu w pasie drogowym bez zezwolenia i jako początek naliczania kary pieniężnej. Data końcowa naliczania kary (tj. dzień poprzedzający złożenie wniosku o wydanie zezwolenia z 20.06.2023 r.) – wg organu odwoławczego – także została określona prawidłowo. Zatem, od 23.05.2022 r. do 19.06.2022 r. obiekt pozostawał w pasie drogowym bez zezwolenia i nie toczyło się względem niego żadne postępowanie.
SKO podało, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w specyficznych sytuacjach (np. kontynuacji zajmowania pasa drogowego) można dopuścić udzielenia zezwolenia na zajmowanie pasa od daty złożenia wniosku. Z tego też względu Kolegium nie zakwestionowało nałożenia kary za okres pozostawania obiektu w pasie drogowym – w okresie w którym toczyło się postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na jego wniosek złożony 20.06.2022 r.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego istnienia podstaw do odstąpienia od zastosowania kary pieniężnej Kolegium Odwoławcze zauważyło, nie zostały spełnione przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wskazało, że w sprawie nie mamy co czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa, albowiem podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego jest przedsiębiorcą, a w takim przypadku jest oczywiste, iż w mamy do czynienia z większą wagą naruszenia prawa, ze względu na to, iż dokonuje go osoba profesjonalnie wykonująca działalność gospodarczą (można od niej wymagać takiej organizacji przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do tego typu sytuacji). Ponadto, strona umieszczając obiekt w pasie drogowym, czerpała z tego tytułu korzyści finansowe. SKO podkreśliło również, że okres zajęcia pasa nie był nieznaczny, bowiem wynosił 28 dni a zatem prawie miesiąc.
W ocenie Kolegium, nie zaszły też podstawy do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. W tym aspekcie wskazało, że funkcją administracyjnej kary pieniężnej za delikt administracyjny jest nie tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania strony o konieczności respektowania na przyszłość obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości.
Co do powierzchni zajętego pasa drogowego organ odwoławczy podał, że wynika ona z protokołów organu I instancji. Nadto wskazał, że sposób wyliczenia kary został prawidłowo zaprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa, przy przyjęciu dziennej stawki 10 zł za m2 dla automatów vendingowych.
Następnie Kolegium zaprezentowało szerokie rozważania odnośnie do funkcjonalności i postrzegania spornego obiektu jako automatu vendingowego wskazując finalnie, że z takim właśnie automatem, a nie z kioskiem, mamy do czynienia w tej sprawie.
Odnośnie jeszcze powierzchni zajętego pasa drogowego organ II instancji podał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zaś sam skarżący we wniosku z 20.06.2022 r. wskazał, że zajęty pas drogowy obejmuje 6,24 m2 (2,62 x 2,62 m) – co wynika z protokołu organu z 1.03.2022 r. Z kolei z protokołów z 23.05 i 29.06.2022 r. wynika, że automat ma wymiary 2,6 x 2,4 m, co daje 6,24 m2, a pomiary wykonano dalmierzem laserowym. Organ wskazał, że choć istnieją niewielkie rozbieżności w zakresie powierzchni zajętego pasa, jednakże daje wiarę tym dowodom, które określają te wymiary na 2,40 m i 2,60 m, gdyż inne wymiary podaje w zasadzie tylko jeden protokół. Istotne jest także, iż sam odwołujący oraz organ I instancji określił zajętą powierzchnię pasa drogowego jako iloczyn powyższych wartości.
Jednocześnie, w ocenie SKO nie można twierdzić, iż zastosowanie metody obliczenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego określonej w art. 40 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, iż zajęta powierzchnia obejmuje obszar 4 m2. Zapewne jest to powierzchnia obiektu zgodnie z jego przekrojem poziomym na gruncie (a zatem wyznaczona przez obrys ścian), jednakże w opinii Kolegium zajęta powierzchnia pasa drogowego w rozpatrywanej sprawie to również powierzchnia pasa pozostająca pod zadaszeniem obiektu, z której skarżący mógł wyłącznie korzystać.
Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii, iż strona w znikomym stopniu przyczyniła się do powstania naruszenia prawa, zaś stwierdzenie nieważności przez SKO decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego było skutkiem wadliwego działania organu SKO wskazało, że przyczyną wydania w dniu 9.05.2022 r. decyzji odmownej były zastrzeżenia co do wyglądu obiektu oraz wskazania w zakresie podanych wymiarów. Nie można więc łączyć przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji z 4.08.2022 r. - z przyczyną odmowy wydania zezwolenia. Przeszkody wskazane w decyzji odmownej zostały następnie przez skarżącego wyeliminowane (obiekt został pomalowany, a wniosek skorygowany w zakresie powierzchni), co skutkowało wydaniem następnie pozytywnej decyzji na złożony ponownie wniosek. W okresie, w którym brak było zezwolenia oraz nie toczyło się postępowanie na skutek ponownie złożonego wniosku, obiekt powinien być usunięty z pasa drogowego.
Odnosząc się końcowo do twierdzenia skarżącego, że zaprzestał naruszania prawa, SKO wskazało, że nie chodzi o fakt usunięcia obiektu z pasa drogowego po 19.06.2023 r., lecz o brak usunięcia obiektu po doręczeniu skarżącemu decyzji odmownej z 9.05.2022 r., a przed złożeniem nowego wniosku o kontynuację zajęcia pasa drogowego. W tym zakresie nie ma też znaczenia, iż okres ten wynosił jedynie 2% całkowitego czasu zajęcia pasa drogowego przez przedmiotowy obiekt, albowiem strona miała pełną świadomość, iż obiekt pozostaje w pasie drogowym pomimo braku zezwolenia, co uwzględniając fakt, iż zajęcia pasa dokonał przedsiębiorca, a każdy dzień pozostawania obiektu w pasie wiązał się z osiąganiem zysków, należy uznać za okoliczność obciążającą i wyłączającą odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej.
16. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty zbieżne do zaprezentowanych w odwołaniu przedstawiając obszerną argumentację co do tego, iż wadliwie przyjęły orzekające organy, że obiekt będący przedmiotem postępowania to automat vendingowy w sytuacji, gdy był to kiosk samoobsługowy.
Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, jak też zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że we wniosku z 20.06.2022 r. przy podawaniu typu obiektu kierował się daleko posuniętą ostrożnością oraz działał w zaufaniu do organu, zaś jego wątpliwości wynikały z faktu, iż brak jest definicji legalnej kiosku oraz automatu vendingowego, zaś w uprzednio wydanej decyzji z 2.02.2021 r. organ zakwalifikował ów obiekt jako kiosk - tymczasowy obiekt budowlany, w domyśle skarżącego samoobsługowy, określając jednocześnie jego powierzchnię na 4 m2. Skarżący podkreślił, że od czasu wydania wcześniejszej decyzji obiekt nie był w żaden sposób przebudowywany, czy odnawiany (za wyjątkiem malowania mającego na celu zachowanie estetyki obiektu). W ocenie skarżącego - jako że zajmowana powierzchnia obejmowała 4 m2, to wysokość opłaty organ winien był ustalić opierając się na następujących wartościach: 4 m2, tj. obszar zajmowanej i powierzchni, 364 dni, tj. czas zajęcia oraz 1,30 zł, tj. stawka dzienna za zajęcie 1 m2, co daje łącznie opłatę w wysokości 1 892,80 zł.
17. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Jak stanowi będący podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia - art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (aktualny publikator Dz. U. 2024 r., poz. 320; dalej "ustawa") za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy, wymierza on drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wedle ustępu 4 cytowanego przepisu, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4 (tj. zajęcia pasa w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz zajęcie na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót, umieszczenia liniowych urządzeń obcych, jak też umieszczenia urządzeń obcych innych niż liniowe oraz reklam) - ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego.
Z cytowanej regulacji wynika więc, że dla prawidłowego ustalenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego kluczowe jest ustalenie: (1) właściwej stawki należnej opłaty, (2) zajętej powierzchni pasa drogowego (liczby metrów kwadratowych) oraz (3) czasu przez który pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia.
W kwestii pierwszego ze wskazanych parametrów ("stawki opłaty") stwierdzić należy, że atrybut ten wyznaczony jest rodzajem obiektu umieszczonego w pasie drogowym (kwalifikacją tegoż obiektu). W tym aspekcie dostrzec trzeba, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też skarga (a wcześniej odwołanie) prezentowały szerokie rozważania wskazujące argumenty odnośnie tego, czy obiekt umieszczony przez skarżącego w pasie drogowym stanowił samoobsługowy kiosk, czy też był to automat vendingowy. W ocenie Sądu, ogół tej argumentacji nie był miarodajny dla potrzeb kontrolowanej sprawy. Dostrzec bowiem należy, iż kwestia kwalifikacji spornego obiektu przesądzona została w ostatecznej z dniem 5.10.2023 (informacja w aktach sprawy III SA/Kr 1513/24) i prawomocnej - decyzji SKO w Krakowie z 31.08.2023 r. (znak SKO.Dr./4122/12/2023) stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 4.08.2022 r. o zezwoleniu skarżącemu na zajęcie pasa drogowego od 20.06.2022 r. do 19.06.2023 r. poprzez umieszczenie tam kiosku (por. punkt 11 części historycznej niniejszego uzasadnienia). W przywołanej decyzji SKO w Krakowie z 31.08.2023 r. organ ten rozważając przesłankę "rażącego naruszenia prawa" zajął stanowisko, że w pasie drogowym skarżący umieścił automat vendingowy, a nie kiosk. Skuteczne więc zwalczanie ustalonej w powyższej decyzji kwalifikacji tegoż obiektu mogło mieć miejsce w ramach dopuszczalnych środków prawnych kwestionujących w.w. rozstrzygnięcie. Z uwagi jednak na brak zaskarżenia tej decyzji i uzyskanie przez nią przymiotu ostateczności i prawomocności, organy administracji orzekające w tej sprawie były nią związane, a związanie to rozciągało się na wynikającą z tej decyzji kwalifikację obiektu umieszczonego przez skarżącego w pasie drogowym. Powyższe związanie wykluczało zatem możliwość czynienia w niniejszej sprawie odmiennych ocen w analizowanej kwestii. Skutkiem tego było także przesądzenie wysokości stawki opłaty, którą należało w tej sprawie przyjmować na potrzeby wymiaru kary pieniężnej – tj. jak dla automatu vendingowego, a nie jak dla kiosku. Oceny te prowadzą do konkluzji, iż mimo niecelowych wywodów SKO obejmujących argumentację w kwestii rodzaju obiektu z jakim mamy do czynienia w tej sprawie, niewadliwie organ ten uznał, że stawka opłaty brana pod uwagę przy wymierzaniu skarżącemu kary pieniężnej – winna wynosić 10 zł za m2 za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, a wartość ta wynikała z uchwały Rady Miasta Krakowa przywołanej w punkcie 11. niniejszego uzasadnienia.
Odnośnie natomiast do drugiego parametru rzutującego na ustalenie kary pieniężnej ("powierzchni pasa drogowego") stwierdzić należy, iż rację miał organ odwoławczy przywołując w tym względzie cytowany na wstępie art. 40 ust. 4 ustawy. Przepis ten mówi o "liczbie metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego", co w ocenie Sądu odnosi się w niniejszej sprawie do takiej powierzchni, z której skarżący, umieszczając obiekt w pasie drogowym, korzystał na zasadzie wyłączności (por. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy). Chodzi tu więc o efektywnie zajmowaną powierzchnię pasa drogowego, a więc także i tę, która znajdowała się pod zadaszeniem obiektu posadowionego przez skarżącego, albowiem zadaszenie to funkcjonalnie wpisywało się w sporny obiekt i niewątpliwie rozciągało się także na obszar pasa drogowego. Wobec powyższego, zajętej powierzchni pasa drogowego nie mógł w tej sprawie wyznaczać jedynie rzut poziomy spornego obiektu (por. art. 40 ust. 5 i ust. 6 ustawy).
Orzekające Kolegium Odwoławcze przyjęło przy tym, że zajęta przez obiekt skarżącego powierzchnia pasa drogowego wynosiła 6,24 m2. Taką też wartość podał skarżący we wniosku z 20.06.2022 r. (k. 20). We wniosku tym wskazał on jednocześnie, iż przedmiotowy obiekt ma wymiary 2,62 x 2,62 m. Stwierdzić w związku z tym należy, że iloczyn przywołanych ostatnio liczb nie daje powierzchni obiektu wskazanej przez skarżącego we wniosku i przyjętej przez organ za wartość służącą obliczeniu kary pieniężnej. Zarazem dostrzec trzeba, że powierzchnia 6,24 m2, choć miała zostać ustalona przez organ I instancji w toku czynności podejmowanych w sprawie (protokoły z 23.05.2022 r. oraz z 29.06.2022 r.), to jednak akta sprawy nie zawierają prezentacji ustalonych (stwierdzonych) wymiarów – odwzorowanej na obiekcie podlegającym pomiarom. Inaczej mówiąc, na żadnym ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy nie zostało pokazane (np. strzałkami, wektorami), w jaki sposób organ dokonał pomiarów przedmiotowego obiektu, tj. jakie jego elementy i o jakich wymiarach uwzględnił i wziął pod uwagę przy dokonywaniu tych ustaleń. W aktach jest jedynie informacja o rodzaju dalmierza, którym posługiwali się pracownicy organu I instancji, jednakże informacja ta nie jest miarodajna dla potrzeb skontrolowania prawidłowości poczynionych ustaleń (pomiarów obiektu). Zawartość akt sprawy nie pozwala więc na weryfikację stanowiska organu co do tego, czy przyjęte parametry powierzchniowe obiektu umieszczonego przez skarżącego w pasie drogowym, rzutujące na wymiar kary pieniężnej, ustalone zostały poprawnie, co naruszało art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a.
Odnośnie zaś do branego pod uwagę przy ustalaniu kary pieniężnej parametru liczby dni przez który pas drogowy był zajmowany przez skarżącego bez zezwolenia dostrzec trzeba, że decyzja organu I instancji nie prezentuje w tym względzie żadnej argumentacji poprzestając na stwierdzeniu, że skarżący pas drogowy zajmował od 23.05.2022 r. do 19.06.2022 r. Z kolei kontrolowana decyzja SKO wskazuje, że przyjęty za początkowy dzień naliczania kary - 23.05.2022 r. stanowi dzień następująca po dniu, w którym skarżącemu doręczona została decyzja organu I instancji z 9.05.2022 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy podawał w tym względzie, że doręczenie skarżącemu powyższej decyzji (w dniu 22.05.2022 r.) powoduje "powzięcie wiedzy o negatywnym dla niego zakończeniu postępowania o udzielenie zezwolenia, co skutkowało powstaniem obowiązku usunięcia obiektu będącego przedmiotem wniosku z 8.02.2022 r. i stanowiło pierwszy dzień naliczania kary pieniężnej". Wg Sądu, stanowisko to nie mogło zyskać aprobaty. Budzi bowiem zastrzeżenia to ustalenie Kolegium Odwoławczego, które przyjmuje, iż decyzja organu I instancji z 9.05.2022 r. została skarżącemu doręczona 22.05.2022 r., skoro dzień ten przypadał na niedzielę.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy zaniechał także przeprowadzenia należytej oceny i dokonania wnikliwego rozważania przesłanek dopuszczalności odstąpienia od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej (art. 189f k.p.a.). Przepis ten w paragrafie 1 punkcie 1 stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Uregulowane tym przepisem odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz aktualizowany, Lex). W piśmiennictwie wskazuje się, że nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, bo w takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 969). Za nieistotne naruszenia prawa – uznaje się natomiast w szczególności takie naruszenie przepisów, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Ocena wagi naruszenia prawa wymaga zatem ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym to, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (A. Cebera, J.G. Firlus (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.) A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. III. uwaga 4 do art. 189f, Lex, por. też wyrok NSA z 6.06.2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21).
Przyjęta przez organ odwoławczy motywacja mająca świadczyć o braku wystąpienia w tej sprawie znikomej wagi naruszenia prawa obejmowała wskazanie, że skarżący jest przedsiębiorcą oraz że umieszczając obiekt w pasie drogowym czerpał z tego tytułu korzyści finansowe, a nadto, że okres zajęcia pasa nie był nieznaczny, bo wynosił 28 dni. Motywy te nie wskazują, aby kompleksowo i wnikliwie rozważone zostały przez organ odwoławczy normatywne przesłanki rzutujące na odstąpienie od kary pieniężnej, określone w art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a. Według Sądu, ocena wystąpienia zawartej w przywołanym przepisie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" wymagała od organu analizy ogółu okoliczności i uwarunkowań rozstrzyganego przypadku, tj. zarówno okoliczności o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (tak trafnie wyrok WSA w Warszawie z 27.08.2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).
W realiach kontrolowanej sprawy dostrzec zaś trzeba, że rzutujące na wysokość kary pieniężnej oceny prawne organu odnośnie do kwalifikacji spornego obiektu (aparat vendingowy w miejsce kiosku) przesądzone zostały dopiero w decyzji SKO w Krakowie z 31.08.2023 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 4.08.2022 r. Ocen, co do przywołanej wyżej kwalifikacji obiektu (wpływających bezpośrednio na wysokość kary pieniężnej ustalonej w tej sprawie) – nie prezentował organ administracji w okresie przypisanego skarżącemu zajęcia - bez stosownego zezwolenia - pasa drogowego. W tym aspekcie podkreślić należy, że motywacja decyzji odmownie załatwiającej wniosek skarżącego z 8.02.2022 r. o przedłużenie zezwolenia uzyskanego w 2021 r. na posadowienie w pasie drogowym kiosku – tj. motywacja decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 9.05.2022 r. – koncentrowała się zasadniczo na aspekcie estetycznym tego obiektu oraz na innej, od wskazanej we wniosku przez skarżącego, powierzchni zajmowanego pasa drogowego. Decyzja ta nie prezentowała żadnych stanowczych ocen obejmujących kwalifikację obiektu, synonimicznie przy tym traktując pojęcie aparatu vendingowego oraz kiosku (s. 2 decyzji). Takie podejście organu I instancji do – wpływającej na wymiar kary w tej sprawie kwestii kwalifikacji obiektu skarżącego – wykluczało możliwość uznania, że skarżący w okresie popełnienia przypisanego mu deliktu otrzymał jasny od organu przekaz, że organ ten postrzega usytuowany w pasie drogowym obiekt właśnie jako aparat vendingowy, a nie jako kiosk. Uwzględniając więc motywy w.w. decyzji przyjąć należało, że brak uzyskania przez skarżącego decyzji zezwalającej na kontynuację zajęcia pasa drogowego i zajęcie tego pasa bez zezwolenia przez 28 dni wynikało wyłącznie z tego, że przedmiotowy obiekt nie spełniał pokładanych przez organ walorów estetycznych oraz z przyjęcia odmiennej metodyki obliczania jego powierzchni. Brak więc uzyskania przez skarżącego zezwolenia nie wynikał z odmiennych ocen prawnych organu odnoszących się do kwalifikacji spornego obiektu, tylko z powodów, które skarżący, co bezsporne, w krótkim czasie wyeliminował. Skoro tak, to uwzględnienie w tej sprawie nowych (odmiennie ukształtowanych) ocen co do kwalifikacji przedmiotowego obiektu, a wynikających z wdrożonego następczo przez sam organ I instancji postępowania nieważnościowego względem własnej decyzji – winno zostać ocenione z perspektywy zawinienia skarżącego i przyczynienia się do powstania stanu rzutującego na wymierzenie mu kary pieniężnej, tj. wystąpienia spełnienie przesłanki z art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a. (por. w tym względzie cytowany wyżej wyrok WSA w Warszawie).
Nadto, przy ocenie wagi naruszenia przez skarżącego prawa nie sposób też pominąć okoliczności wynikających z treści pisma organu I instancji z 25.11.2022 r. (k. 27, punkt 8 niniejszego uzasadnienia), w którym organ zwraca się do skarżącego o wyrażenie zgody, w ramach możliwego uruchomienia trybu z art. 155 k.p.a., na inną (wyższą) stawkę opłaty za udzielone mu zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, niż opłata wskazana w decyzji z 4.08.2022 r. Sugestia ta wynika z faktu popełnienia przez organ, we wskazanej decyzji - błędu odnoszący się właśnie do kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem tamtego postępowania. Z treści ocenianego pisma z 25.11.2022 r. wynikało także, iż brak uwzględnienia oczekiwanego przez organ zachowania skarżącego, skutkować będzie wszczęciem postępowania nieważnościowego względem decyzji z 4.08.2022 r., a "w niniejszym przypadku umieszczenie automatu vendingowego będzie traktowane jako zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co skutkować będzie naliczeniem kary pieniężnej." Z powyższego wynika więc, że sam organ I instancji nie postrzegał niewątpliwie istniejącej "luki czasowej", tj. zajmowania przez skarżącego pasa drogowego w warunkach braku pokrycia tego okresu w udzielonych zezwoleniach na zajęcie pasa drogowego – jako okoliczności wpływającej na możliwość obciążenia skarżącego karą pieniężną z tego tytułu. Na etapie bowiem formułowania stanowiska zawartego w cytowanym wyżej piśmie, organ I instancji nie postrzegał faktu zajmowania przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia jako stanu mogącego w ogóle podlegać ukaraniu, o ile tylko skarżący wyraziłby zgodę na konwalidację błędu popełnionego przez organ w decyzji z 4.08.2022 r. Inaczej mówiąc, krótkotrwały brak dysponowania przez skarżącego zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego (po wygaśnięciu zezwolenia objętego decyzją z 2.02.2021 r., nr 73/K/PH/H/PN/21/ZDMK, a przed złożeniem kolejnego, skutecznego w tym względzie wniosku) nie byłby postrzegany przez Prezydenta Miasta Krakowa jako powód wdrożenia postępowania o nałożenie kary pieniężnej, gdyby skarżący wyraził zgodę na zmianę wadliwej decyzji organu obejmującej zezwolenie na okres od 20.06.2022 r. do 19.06.2023 r., a więc okres przypadający już po bezprawnym zajęciu pasa drogowego. Pozwala to przyjmować, że ten krótkotrwały, poprzedzający zezwolenie stan rzeczy (zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia), w odbiorze organu I instancji prezentowanym na dzień 22.11.2022 r. – nie był uznawany jako okoliczność, która istotnie naruszałaby jakieś wartości chronione prawem i która bezwzględnie wymagałaby represji finansowej.
SKO w Krakowie, przy ocenie wystąpienia przesłanki odstąpienia od nałożenia kary nie wzięło pod uwagę przedstawionych wyżej uwarunkowań tej sprawy (tj. dokonana ex post kwalifikacja spornego obiektu, błąd organu skutkujący nieważnością udzielonego skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, opisane wyżej postrzeganie deliktu skarżącego przez organ I instancji, nie w pełni jasne motywy decyzji odmownej z 9.05.2022 r.). Nadto, organ odwoławczy nie zaprezentował rozważań wykazujących, iż przypisane skarżącemu naruszenie prawa w istocie wywarło negatywne i bardzo poważne skutki (konsekwencje) w obszarze chronionych prawem dóbr. Przedstawione zaniechania niewątpliwie świadczą o naruszeniu art. 187f par. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zajmując natomiast stanowisko odnośnie do wynikającej z art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej "zaprzestania naruszenia prawa" – to w ocenie Sądu nie było trafne stanowisko Kolegium Odwoławczego (k. 19 decyzji), iż w tym aspekcie miarodajny jest wyłącznie czas zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (23.05-19.06.2022 r.). Wskazane daty wyznaczają okres istniejącego naruszenia prawa, pozbawione są natomiast związku z ocenianą przesłanką odstąpienia od ukarania. W kontrolowanym przypadku zaprzestanie przez skarżącego naruszenia prawa nastąpiło niewątpliwie już 20.06.2022 r., a przed tą datą podejmował on skuteczne działania zmierzające do uczynienia zadość oczekiwaniom organu wynikającym z decyzji z 9.05.2022 r.
Ogół zaprezentowanych rozważań skutkował uznaniem, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu nakazującym pozbawienie jej mocy wiążącej. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.).
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawione podglądy co do wykładni przepisów będących podstawą kontrolowanej decyzji. Uzupełni, w trybie art. 136 par. 1 k.p.a. materiał dowodowy w zakresie wyżej wskazanym i w zależności od poczynionych ustaleń załatwi tę sprawę mając na względzie wynikający z art. 7 k.p.a. interes społeczny, jak też słuszny interes skarżącego. Rozważając ogół okoliczności tej sprawy, organ odwoławczy będzie miał też na uwadze pogląd sformułowany przez NSA w wyroku z 7.05.2008 r. (sygn. akt II GSK 128/08), iż podmiot ubiegający się o zezwolenie lub też przedłużenie zezwolenia nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje także wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika skarżącego. Na zasądzoną kwotę składał się uiszczony przez skarżącego wpis (525 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (3600 zł) obliczone stosownie do par. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023 r., poz. 1935).