III SA/Kr 1489/21

III SA/Kr 1489/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Katarzyna Marasek-Zybura
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1576/22 - Wyrok NSA z 2023-07-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
Art. 17 ust. 1  , ust. 1b, art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17  ust. 1a, art. 17 ust. 5  pkt 2  lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 329
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala.
Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Zaskarżoną przez E. H., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 1 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020, poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia z dnia [...] 2021 r. nr [...] Wójt Gminy orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad matka – A. M., ur. [...] 1958 r.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał na przesłankę odmowy przyznania świadczenia, którą stanowi okoliczność, że wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie równoznaczne z orzeczonym o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże niepełnosprawność nie powstała w okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ustalono, że A. M. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 7 marca 2019 r. zaliczającym ją do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji do dnia 31 marca 2022 r. Z treści orzeczenia nie wynika kiedy niezdolność powstała.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych
bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło przebieg postępowania i przytoczyło treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium ustaliło, że z zebranego w sprawie materiału wynika, że A. M. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 7 marca 2019 r. zaliczającym ją do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji do dnia 31 marca 2022 r. Z treści orzeczenia nie wynika kiedy niezdolność powstała. Powyższe orzeczenie jest równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. A. M. pozostaje w związku małżeńskim z F. M., który na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 r. życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższe, jednak nie później niż do ukończenia 18 r. życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 r. życia, przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne, zdaniem Kolegium, oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Natomiast Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczeniach rodzinnych, gdyż małżonek osoby wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co z kolei uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego synowi osoby niepełnosprawnej.
Art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawiera katalog przesłanek negatywnych, przewidując m.in., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny (syn jest w tej grupie). W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy; Dz. U. z 2020, poz. 1359, zwanej dalej w skrócie - k.r.o.). Przy czym nie można pomijać, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Z unormowaniami tymi koresponduje art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym przepisy te, w konfrontacji z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania ( por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 22.10.2019 r. sygn. akt II SA/Ol 642/19, CBOSA).
Na tle tego przepisu w orzecznictwie wypracowano stanowisko, że fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważany za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności, (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 129718, LEK nr 2721344). Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wyprowadzono, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie która opiekę tą sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r. (l OSK 599/20, CBOSA) wskazano, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada bowiem celom ustawy. W związku z powyższym ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Ponadto w wyroku tym NSA wskazał, że przedstawiona wykładnia ww. artykułu została wyrażona m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt l OSK 2462/19, z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt l OSK 3539/18, z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt l OSK 3283/14, z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt l OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r, sygn. akt l OSK 251/14, z 20 września 2013 r, sygn. akt l OSK 2623/12 (CBOSA), które skład orzekający w całości podzielił. Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił odmiennego stanowiska prezentowanego w wyrokach NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt l OSK 1200/14 i z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt l OSK 1622/15. Dodatkowo zaakcentował, że tak przyjęta wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. Nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego, nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa.
Z kolei w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt l OSK 2392/20 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu. Sprzyja to zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Wskazany w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane. Limitowanie dostępu do świadczeń w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może być uznane za naruszenie konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium wskazane w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom, będącym w takiej samej sytuacji faktycznej. Kryterium to nie ma także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia. Udzielenie zaś świadczenia nie zależy od uznania organu. Ponadto względy celowościowe i względy systemowe nie prowadzą do wniosków odmiennych, niż argumenty wykładni językowej. Przeciwnie, dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej.
Odnosząc dotychczasowe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy za prawidłowe uznało Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji, wedle którego wnioskodawczyni nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ jej ojciec nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zastępowanie tej obiektywnej przesłanki bezspornym faktem, że mąż niepełnosprawnej z powodu stanu zdrowia nie jest w stanie zapewnić odpowiedniej opieki nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. A zatem już tylko z tego powodu brak było podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów:
- art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dziecku osoby legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności nie przysługuje każdorazowo świadczenie pielęgnacyjne, jeśli żyjący małżonek tej osoby nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy rzeczone przepisy należy interpretować w ten sposób, że możliwe jest uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez dziecko osoby wymagającej opieki, nawet jeśli pozostaje ona w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, co determinowało niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, co skutkowało brakiem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Stosownie zaś do treści lit. a pkt 2 ust. 5. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając powyższe regulacje na względzie w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona - córka, a opieka sprawowana jest nad matką, legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 7 marca 2019 r. zaliczającym ją do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji do dnia 31 marca 2022 r. Z treści orzeczenia nie wynika kiedy niezdolność powstała.
Ze wskazanego orzeczenia wynika więc, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia; nie powstała w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do 25 roku życia.
Zdaniem Sądu zasadnie podniosło wobec tego orzekające w drugiej instancji SKO, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wskazanym wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Pomimo błędnej wykładni i zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium stwierdziło bowiem, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania skarżącej, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ojciec skarżącej, a maż wymagającej opieki matki skarżącej, nie legitymuje się mianowicie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak stwierdziło Kolegium: "Zastępowanie tej obiektywnej przesłanki bezspornym faktem, że mąż niepełnosprawnej z powodu stanu zdrowia nie jest w stanie zapewnić odpowiedniej opieki nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. A zatem już tylko z tego powodu brak było podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką."
Sąd nie podziela jednakże powyższego stanowiska, że o braku możliwości przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia przesądza już tylko nielegitymowanie się przez męża niepełnosprawnego orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Wykładnia prawa przedstawiona przez Kolegium poprzestaje, w ocenie Sądu, wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy wykładni tych przepisów należy mieć zdaniem Sądu na uwadze, że rozstrzygnięcie, czy osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny względem członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, zależy od dokonania ustaleń faktycznych pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy żyjący rodzice osoby wymagającej opieki, którzy nie zostali zaliczeni do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, są w stanie opiekować się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Stosownie bowiem do treści art. 128 ustawy dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, zwanej dalej w skrócie – k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.).
"Przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy uwzględnić należy cel regulacji zawartej w tych przepisach, a także treść art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W ocenie Sądu nie powinno wobec tego budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy osoby, na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny nie są w stanie opiekować się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do samodzielnej egzystencji, to zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obowiązek opieki nie tylko na zasadzie słuszności czy uznaniowości, ale prawnie przechodzi na zobowiązanego w dalszej kolejności, w przedmiotowej sprawie - na córkę. Rzeczą organów natomiast jest dokonanie ustaleń faktycznych obejmujących zarówno stan zdrowia osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, jak również stan zdrowia osoby obowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, a nieubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem zakresu czynności niezbędnych do prawidłowego sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dopiero po dokonaniu tego rodzaju ustaleń i ocen możliwe jest jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy osobie ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne prawo to przysługuje."(por. trafnie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 26/22; LEX nr 3336845).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2021, sygn. akt I OSK 744/21 (LEX nr 3262668) stwierdził, że: "Błędne było bowiem stanowisko (...) oparte wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w oderwaniu od kontekstu systemowego i celowościowego. Tymczasem oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do konkluzji,
których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby choć jedno
z małżonków posiadało ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności."
Jak dalej w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził NSA, skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne stało się zweryfikowanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w ocenie orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ukształtowany pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny.
Uwzględniając powyższe przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia należy dojść do przekonania, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Tak przyjmuje przeważająca linia orzecznicza m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 722/09 i sygn. I OSK 723/09, 18 lipca 2012 r., sygn. I OSK 190/12, 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1196/12, 23 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1899/12, 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12, 18 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1200/14, 6 listopada 2014 r., sygn. I OSK 251/14, 20 września 2013 r., I OSK 46/13, 13 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1230/14, 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1113/15, 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2103/20 (...).
W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku (...) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki (...) zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tym samym stanowisko wyrażone w powołanych powyżej wyrokach NSA z 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14 oraz 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15, że niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym".
Pomimo tego błędu interpretacyjnego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych orzekające w sprawie organy podjęły trafne, zasadne i zgodne z prawem rozstrzygnięcia.
Z ustaleń bowiem przeprowadzonego w sprawie w dniu 22 czerwca 2021 r. (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wywiadu środowiskowego, który jest kluczowym dowodem w tego rodzaju sprawach wynika, że przyjmując, iż ojciec skarżącej nie jest ze względów zdrowotnych opieki sprawować nad swoją żoną, wywiązując się z ciążącego na nim obowiązku z art. 23 k.r.o. wzajemnej opieki małżonków, oprócz skarżącej – córki – istnieją również pozostałe dzieci rodziców skarżącej, także dwie córki zobowiązane do alimentacji, które są aktywne zawodowo.
Sąd stwierdził zatem, że nawet przyjmując taką wykładnię art. 17 art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, iż Nie jest wykluczone na gruncie obowiązujących przepisów, przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego również w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to istnienie również i innych dzieci niż skarżąca, stanowi przeszkodę do przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia.
Nie bez znaczenia w sprawie jest również bowiem wskazana okoliczność, że oprócz skarżącej jej rodzice mają również dwie córki.
W sytuacji, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jednak osoba. Zgodnie bowiem z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 § 2 k.r.o. stanowi, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Art. 135 § 1 k.r.o. przewiduje, że zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Przepisy przewidują również możliwość wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych w drodze sądowej. Podkreślić zatem należy, że wykonywanie pracy czy inne zajęcie nie zwalniają z wykonywania względem matki obowiązku alimentacyjnego - albo osobiście, albo poprzez osoby trzecie.
Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny - w zależności od tego, kto sprawowania opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych kategorii osób. To nie rodzina ma prawo decydować, komu spośród jej członków powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, lecz decyduje o tym przepis prawa (por. R. Kopania (red.), Świadczenia rodzinne. Świadczenia dla opiekunów. Komentarz, Warszawa 2017; dostęp el./Legalis). Na przykład okoliczność, że jedna z osób zobowiązanych do alimentacji pracuje, wobec czego nie może osobiście sprawować opieki, nie uprawnia do przyznania "automatycznie" świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego wobec uprawnionego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, a może polegać na przykład na opłaceniu osoby trzeciej, która tą opiekę zapewni. Może to być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności. Wyłącznie deklarowana wola, nawet urzeczywistniona w sprawowaniu opieki nad daną osobą, czy własny, swobodny wybór (zgoda czy też brak chęci) członków rodziny w tej mierze, które są przejawem subiektywnego nastawienia i własnej decyzji, nie są wystarczające dla przełamania ustawowych reguł przyznawania świadczenia (por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1210/21; LEX nr 3323066).
Wobec powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie SKO nie narusza więc, zdaniem Sądu, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwaną dalej w skrócie - k.p.a.) Kolegium miało więc podstawy do utrzymania w mocy w całości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Mimo mankamentów w wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skorygowanych przez Kolegium, oraz w wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, orzekające organy podjęły więc trafne, zasadne i odpowiadające prawu rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu nie można więc skutecznie zarzucić orzekającym organom naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez ich całkowicie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przy sprzeczności nawet uzasadnienia z treścią wydanego rozstrzygnięcia decydujące znaczenie ma zgodność z prawem władczego objawu woli organu, wyrażonego w treści rozstrzygnięcia.
Skarga nie mogła zatem odnieść zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.