III SA/KR 1480/24

III SA/Kr 1480/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magdalena Gawlikowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1715/25 - Postanowienie NSA z 2026-01-13
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 207 i art. 184
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36 i art. 71 ust. 1 lit. b
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w Z. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2024 r. nr MW-V.3160.1.35.2023.PŚ w przedmiocie zwrotu dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz strony skarżącej [...] z siedzibą w Z. 12 934 (słownie: dwanaście tysięcy dziewięćset trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 2 lipca 2024 r., znak MW-V.3160.1.35.2023.PŚ Zarząd Województwa Małopolskiego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie z 14 sierpnia 2023 r., nr RPMP/8.5/16/2023 w przedmiocie określenia kwoty zwrotu przez Fundacja [...] z siedzibą w Z. (dalej także jako: "Beneficjent", "strona skarżąca") w łącznej wysokości 211 680 wraz z należnymi odsetkami, liczonymi jak dla zaległości podatkowych, za okres od 21 listopada 2016 r. do zapłaty, pomniejszonymi o odsetki za okres od wszczęcia postępowania (25 sierpnia 2022 r.) do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych
Strona skarżąca była Beneficjentem dofinansowania przekazanego na podstawie zawartej z Wojewódzkim Urzędem Pracy w Krakowie umowy o dofinansowanie projektu nr RPMP.08.05.00-12-0154/16-00 z 6 października 2016 r., pn. "[...]", realizowanej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014- 2020, Oś Priorytetowa 8 Rynek Pracy, Działanie 8.5 Wsparcie na rzecz łączenia życia zawodowego z prywatnym. Umowa o dofinansowanie została zmieniona aneksem nr RPMP.08.05.00-12-0154/16-01 z 11 stycznia 2018 r.
Wobec ustalenia przez organ, że Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości indywidulanej w zakresie nie zachowania trwałości rezultatów i infrastruktury projektu, po bezskutecznym upływie terminu do wykonania wezwania do zwrotu środków dofinansowania w łącznej wysokości 123 324,77 zł wraz z należnymi odsetkami, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne.
W toku postępowania wyjaśniającego, organ I instancji ustalił, że w lokalu położonym w M. przy ul. [...], opiekę nad dziećmi w okresie 24 lutego 2017 r. - 28 lutego 2019 r., prowadziła strona skarżąca, w formie żłobka Centrum zabaw i kultury dzieci do lat 3 "[...]", a w okresie od 1 marca 2019 r. - nadal – A. G. w formie żłobka Centrum zabaw i kultury dzieci do lat 3 "[...]".
Decyzją z 14 sierpnia 2023 r. organ I instancji określił kwotę przypadającego do zwrotu przez Beneficjenta dofinansowania w łącznej wysokości 211 680 zł wraz z należnymi odsetkami, liczonymi jak dla zaległości podatkowych, za okres od 21 listopada 2016 r. do dnia zapłaty, pomniejszonymi o odsetki za okres od dnia wszczęcia postępowania (25 sierpnia 2022 r.) do dnia doręczenia decyzji nr RPMP/8.5/16/2023 Beneficjentowi.
Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a/ art. 207 ust. 1 oraz ust. 8 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżąca otrzymane w drodze dotacji środki wykorzystała z naruszeniem zasady trwałości projektu, w następstwie, czego uznano je za podlegające zwrotowi w trybie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, podczas, gdy żadne z działań skarżącej podjętych w wykonaniu umowy o dofinansowanie projektu pt.: "[...]" nie naruszyło postanowień § 8 ust. 8 lit. e) oraz § 15 ust. 1 przedmiotowej umowy;
b/ art. 71 ust. 1 lit. b) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku poprzez błędne jego zastosowanie i w jego następstwie zakwalifikowanie czynności zbycia przez skarżącą praw związanych z prowadzeniem kontrolowanej placówki na rzecz A. G., jako zmianę własności elementów infrastruktury, podczas, gdy umowa zawarta między skarżącą a . G. datowana na 1 marca 2019 r. w swych skutkach nie realizuje przesłanki określonej art. 71 ust. 1 lit. b) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.;
2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to jest:
a/ art. 6 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieznajdującego uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa;
b/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe powiązanie treści dowodów z dokumentów z poczynionymi ustaleniami faktycznymi, w tym błędną ocenę dowodu z umowy o przeniesienie praw związanych z prowadzeniem żłobka z dnia 1 marca 2019 roku i wyprowadzenie z jej treści nieuzasadnionych wniosków, pominięcie w ocenie uzyskania przez A. G. ewentualnej nienależnej korzyści dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania, jak również niedokładne wyjaśnienie podstaw faktycznych wydanego rozstrzygnięcia, a także brak wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego oceny;
c/ art. 7b k p a. poprzez brak współdziałania organów administracji publicznej w zakresie wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy skarżąca w toku postępowania wyjaśniającego powoływała się na okoliczność, że w innych projektach finansowanych w ramach programu EPS w Perspektywie 2014 - 2020 w co najmniej pięciu przypadkach w dwóch różnych województwach dochodziło do przekazania żłobka/przedszkola uruchomionego w ramach programu do prowadzenia przez podmiot trzeci i w żadnym z tych przypadków nie doszło do stwierdzenia naruszenia zasady trwałości;
d/ art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przy jednoczesnym braku poszanowania zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, polegające na doprowadzeniu do sytuacji, w której różne podmioty w tożsamych lub podobnych stanach faktycznych traktowane są odmiennie;
3/ błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż na skutek zbycia przez skarżącą praw związanych z prowadzeniem kontrolowanej placówki na rzecz A. G. doszło do zmiany własności elementów infrastruktury, podczas, gdy żaden z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania kontrolnego i wyjaśniającego temu nie dowodzi.
Wymienioną na wstępie decyzją z 17 września 2024 r. Zarząd Województwa Małopolskiego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że projekt Beneficjenta miał być realizowany w okresie od 1 września 2016 r. do 28 lutego 2019 r., a cel projektu miał zostać osiągnięty poprzez realizację dwóch zadań, tj. zadanie nr 1 "Przygotowanie budynku i terenu zielonego" oraz zadanie nr 2 "Działalność placówki". W ramach zadania nr 1 Beneficjent zadeklarował projekt adaptacji budynku, adaptację budynku, przygotowanie terenu zielonego, zakup stałych i przenośnych elementów placu zabaw oraz kontrole i odbiory. Z kolei w ramach zadania nr 2 Beneficjent zadeklarował otwarcie żłobka po uzyskaniu wpisu do rejestru żłobków. Jako obszar realizacji projektu Beneficjent określił miasto M. i gmina wiejska M. Zgodnie z przedstawionym w cz. M wniosku o dofinansowanie, Beneficjent zaplanował wydatki w ramach cross-financingu wyłącznie w ramach zadania nr 1 "Przygotowanie budynku i terenu zielonego" w łącznej kwocie 176.654 zł, w tym: 7.000 zł tytułem projektu adaptacji budynku, 120.000 zł tytułem adaptacji budynku, 20.100 zł tytułem przygotowania terenu zielonego, 29.554 zł tytułem zakupu stałych elementów placu zabaw. Jak wynika z ustaleń organu I instancji środki oznaczone jako cross-financing zostały rozliczone w ramach pierwszej transzy wypłaconej 21 listopada 2016 r.
W dniu 29 marca 2019 r. Beneficjent złożył końcowy wniosek o płatność nr RPMP.08.05.00-12- 0154/16-013. Zgodnie z końcowym wnioskiem w ramach zadania 1 "Przygotowanie budynku i terenu zielonego" została zatwierdzona kwota 185.530,81 zł, w tym 176.400 zł w ramach cross-financingu. Końcowy wniosek o płatność RPMP.08.05.00-12-0154/16-013, został zatwierdzony w dniu 18 czerwca 2019 r.
W dniach 28 stycznia 2022 r. i 29 kwietnia 2022 r. WUP w Krakowie przeprowadził kontrolę trwałości w projekcie.
Organ II instancji w pełni podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że nieodpłatne przeniesie przez stronę skarżącą na rzecz A. G. praw i korzyści związanych z infrastrukturą, na podstawie umowy z 1 marca 2019 r., potraktować należy jako zmianę własności elementów infrastruktury, przez co doszło do niezachowania trwałości infrastruktury projektu. Jak wskazano, zgodnie z umową przeniesienia praw związanych z prowadzeniem żłobka, strona skarżąca, będąca Beneficjentem ww. projektu, przeniosła uprawnienia do prowadzenia żłobka na rzecz A. G. Od dnia 1 marca 2019 r. A. G. stała się podmiotem prowadzącym żłobek przy ul. [...] w M.. Wpis w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych został dokonany w dniu 13 marca 2019 r.
Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania. Jak stwierdzono, zgodnie z § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z jej postanowieniami oraz wnioskiem o dofinansowanie i oświadczył, że zapoznał się z treścią Wytycznych. Kwestie związane z zachowaniem trwałości projektu zostały uregulowane w Regulaminie konkursu nr RPMP.08.05.00- IP.02-12-013/16, w ramach którego projekt pt: "[...]’ został rekomendowany do dofinansowania.
Dalej podniesiono, że kwestia zachowania trwałości projektu została uregulowana w art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013. Uznano, że stwierdzenie naruszenia zasady trwałości oznacza konieczność zwrotu środków otrzymanych na realizację projektu, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, proporcjonalnie do okresu niezachowania obowiązku trwałości - w trybie określonym w art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Podkreślono też, że konieczność zwrotu środków w przypadku niezachowania przez Beneficjenta trwałości projektu została również uregulowana w § 15 ust. 8 Umowy o dofinansowanie.
Mając na uwadze powyższe organ II instancji w pełni podzielił argumentację organu I instancji, iż na skutek zwarcia umowy z dnia 1 marca 2019 r. Beneficjent zaprzestał prowadzenia żłobka i jednocześnie przeniósł na rzecz A. G. wszystkie uprawnienia związane z prowadzeniem ww. żłobka, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem trwałości infrastruktury w projekcie.
Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, że Beneficjent przeniósł na A. G. wyłącznie autorskie prawa majątkowe związane z prowadzeniem żłobka oraz prawo do prowadzenia żłobka, a zatem dobra o charakterze niematerialnym, oraz, że zmiana podmiotu prowadzącego żłobek nie wiązała się, zatem z przeniesieniem prawa własności środków trwałych ani infrastruktury żłobka, wskazano, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał fakt, że na skutek zawartej pomiędzy stronami umowy z 1 marca 2019 r., Beneficjent zaprzestał prowadzenia działalności w postaci prowadzenia żłobka. Okoliczność ta jest samodzielną przesłanką pozwalającą na stwierdzenie naruszenia trwałości infrastruktury. Nie zmienia tego fakt, że A. G. nie nabyła własności środków trwałych oraz infrastruktury żłobka, a jedynie weszła w jej posiadanie.
Organ doszedł do przekonania, że w wyniku przeniesienia uprawnienia do prowadzenia ww. żłobka przez Beneficjenta, A. G. uzyskała nienależną korzyść w rozumieniu załącznik do Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 pn. "Trwałość w projektach współfinansowanych z funduszy UE. Komentarz do przepisów". Weszła bowiem w posiadanie lokalu, w którym bez otrzymanego przez Beneficjenta dofinansowania przeznaczonego na jego remont, nie byłoby możliwe prowadzenie w nim opieki nad dziećmi w formie żłobka, a zatem firma A. G. znalazła się w pozycji ekonomicznie lepszej, niż możliwa do uzyskania przez inne podmioty o tym samym charakterze, co oznacza, że uzyskała nienależną korzyść.
Ponadto wskazano, że deklaracja PIT-36 A. G. za 2015 r. potwierdza, że z przychodem wynoszącym 134.845,25 zł nie spełniłaby ona kryterium "Kwalifikowalność wnioskodawcy i partnerów (jeśli dotyczy)", z uwagi na brak wymaganego obrotu. Biorąc też, pod uwagę znajdujące się w aktach sprawy dokumenty finansowe A. G., złożone wyjaśnienia przez stronę oraz podniesione przez strony zarzuty, nie można uznać, aby A. G. była w stanie uzyskać wymagane minimum punktowe w kryterium "Zdolność do efektywnej realizacji projektu", nie miała ona bowiem trzech lat doświadczenia na moment składania wniosku. Także zdaniem organu nie była w stanie wykazać potencjału finansowego na dzień składania wniosku o dofinansowanie dla przedmiotowego projektu. Zatem nawet gdyby była ona w stanie wykazać potencjał kadrowy oraz techniczny to jednak nie dysponowała wymaganym doświadczeniem oraz potencjałem finansowym uprawniającym do uzyskania wymaganego minimum punktowego w kryterium "Zdolność do efektywnej realizacji projektu".
Organ odwoławczy przyjął, że przesłanką pozwalającą na stwierdzenie, że w projekcie pt: "[...]" doszło do naruszenia trwałości infrastruktury w projekcie był fakt przeniesienia uprawnienia do prowadzenia przedszkola na inny nieuprawniony podmiot oraz fakt zaprzestania prowadzenia przez Beneficjenta żłobka utworzonego w ramach ww. projektu.
Finalnie organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem wszelkich zasad postępowania. Jak wykazano, organ I instancji doprowadził do wyjaśnienia zakresu sprawy, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem ustalił, że w sprawie doszło do wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, a także wskazał, jakie procedury zostały przez Beneficjenta naruszone. Stwierdzono też, że określając kwotę do zwrotu organ I instancji wyjaśnił, jakie są przyczyny żądania zwrotu przekazanego Beneficjentowi dofinansowania w określonej przez niego wysokości, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sformułowane w sposób wyczerpujący.
Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niewłaściwym przyjęciu, iż wynikiem zawarcia przez skarżącą z A. G. umowy o przeniesieniu praw związanych z prowadzeniem żłobka "[...]" doszło do cesji na rzecz A. G. praw własności do elementów infrastruktury żłobka, gdy tymczasem żaden z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania kontrolnego i wyjaśniającego temu nie dowodzi;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 2 pkt 36) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm.) (dalej: ..Rozporządzenie nr 1303/2013") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie jako nieprawidłowość w nim zdefiniowaną działania Skarżącej polegającego na zawarciu dnia 1 marca 2019 roku umowy przeniesienia praw z Panią A. G.;
b) art. 71 ust. 1 lit. b) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku poprzez błędne jego zastosowanie i w jego następstwie zakwalifikowanie czynności zbycia przez skarżącą praw związanych z prowadzeniem żłobka "[...]" na rzecz A. G. jako zmianę własności elementów infrastruktury, podczas gdy mocą powyższej umowy nie dokonano zbycia prawa własności żadnego z elementów infrastruktury placówki;
a w konsekwencji uchybień powyższych –
c) art. 143 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku polegającego na jego zastosowaniu i dokonaniu korekty finansowej mimo braku wystąpienia nieprawidłowości w wykorzystaniu przez skarżącą pobranej dotacji;
d) art. 207 ust. 1 pkt 2) oraz ust. 8 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż skarżąca otrzymane w drodze dotacji środki wykorzystała z naruszeniem zasady trwałości projektu, w następstwie czego uznano je za podlegające zwrotowi w trybie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych podczas, gdy żadne z działań skarżącej podjętych w wykonaniu umowy o dofinansowanie projektu pt.: "[...]" nie naruszyło postanowień § 8 ust. 8 lit. e) oraz § 15 ust. 1 przedmiotowej umowy;
3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to jest:
a) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieznajdującego uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa;
b) art. 7 k.p.a art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe powiązanie treści dowodów z dokumentów z poczynionymi ustaleniami faktycznymi, w tym błędną ocenę dowodu z umowy o przeniesienie praw związanych z prowadzeniem żłobka z dnia 1 marca 2019 roku i wysnucie z jej treści nieuzasadnionych wniosków, pominięcie w ocenie uzyskania przez A. G. ewentualnej nienależnej korzyści dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania, jak również niedokładne wyjaśnienie podstaw faktycznych wydanego rozstrzygnięcia, a także brak wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób w zw. z wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego oceny;
c) art. 7a k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia powstałych na tle interpretacji art. 207 ust. 1 pkt 2) ustawy o finansach publicznych wątpliwości prawnych na korzyść skarżącej;
d) art. 7b k.p.a. poprzez brak współdziałania organów administracji publicznej w zakresie wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy skarżąca w toku postępowania wyjaśniającego powoływała się na okoliczność, że w innych projektach finansowanych w ramach programu EFS w Perspektywie 2014 - 2020 w co najmniej pięciu przypadkach w dwóch różnych województwach dochodziło do przekazania żłobka/przedszkola uruchomionego w ramach programu do prowadzenia przez podmiot trzeci i w żadnym z tych przypadków nie doszło do stwierdzenia naruszenia zasady trwałości;
e) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przy jednoczesnym braku poszanowania zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, polegające na doprowadzeniu do sytuacji, w której różne podmioty w tożsamych lub podobnych stanach faktycznych traktowane są odmiennie.
W motywach skargi wskazano, że organ II instancji poczynił błędne ustalenia faktyczne w zakresie następstw, jakie przypisał okoliczności zawarcia dnia 1 marca 2019 roku przez skarżącą z A. G. umowy o przeniesienie praw związanych z prowadzeniem żłobka o nazwie Centrum kultury i zabaw dziecka do lat 3 "[...]" w M. Skarżąca przeniosła na A. G. wyłącznie autorskie prawa majątkowe związane z prowadzeniem żłobka oraz prawo do prowadzenia żłobka, a zatem dobra o charakterze niematerialnym, a także dokonała cesji wszelkich umów związanych z prowadzeniem żłobka, w szczególności umów o świadczenie usług opieki nad dziećmi do lat 3. Zmiana podmiotu prowadzącego żłobek nie wiązała się zatem z przeniesieniem prawa własności środków trwałych ani infrastruktury żłobka. Powyższe oznacza, że środki trwałe nabyte przez skarżąca w ramach realizacji projektu nadal pozostają jej własnością.
Wyjaśniono, że od 2017 r. działalność skarżącej sukcesywnie się rozwijała i na tyle się rozrosła, iż niemożliwym stało się prowadzenie oraz reprezentacja wszystkich założonych placówek wyłącznie przez skarżącą bez uszczerbku na jakości świadczonych usług. Skarżąca, chcąc wykorzystać okoliczność, iż w żłobku zatrudnia zaufanego pracownika w osobie A. G., postanowiła przelać na nią wszystkie prawa i obowiązki wiążące się z prowadzeniem i reprezentacją Żłobka. Umowę zawarto w zamiarze zorganizowania i uporządkowania toku pracy i funkcjonowania żłobka, jednakże bez dokonywania jakichkolwiek zmian w strukturze własnościowej placówki. Ponadto zakupiona w ramach Projektu infrastruktura oraz środki trwałe, których zakup sfinansowano ze środków pochodzących z dotacji, nieprzerwanie użytkowane są w żłobku, a więc w miejscu zadeklarowanym przez skarżącą jako miejsce realizacji projektu.
Dalej powołujący się na przepisy prawa materialnego strona skarżąca podniosła, że prawo organu do żądania zwrotu wkładu z EFSI zauważyć należy, iż pobrane tytułem dotacji środki podlegają zwrotowi, gdy wystąpi łącznie: zmiana własności elementu infrastruktury i otrzymanie nienależnej korzyści przez nabywcę elementu infrastruktury. Zdaniem skarżącej do zmiany własności elementów infrastruktury nie doszło, a jedynie do przeniesienia posiadania, a infrastruktura oraz środki trwałe, których zakup sfinansowano dotacją, nieprzerwanie użytkowane są w Żłobku. Wskazano też, że następstwie zawarcia umowy z A. G., nie zaprzestano działalności w ustalonym okresie trwałości , jak również nie przeniesiono jej poza zadeklarowane we wniosku miejsce realizacji projektu.
Następnie, powołując się na orzeczenictwo TSUE, strona skarżąca wywiodła, że możliwe jest przeniesienie składników majątku nieruchomego dotowanego przedsiębiorstwa na inne przedsiębiorstwo, pod warunkiem, że cel, w ramach którego projekt uzyskał dofinansowanie jest realizowany. Skarżąca wskazał też, że warunek istnienia zmiany charakteru własności elementu infrastruktury, nie dotyczy użytku, jaki jest czyniony z infrastruktury, ale tytułu, na podstawie którego właściciel ją posiada. Fakt powierzenia przez właściciela osobie trzeciej, w ramach stosunku umownego, określonych praw do infrastruktury, w tym w danym przypadku prawa do korzystania z niej w sposób wyłączny przez pewien okres, sam w sobie nie oznacza zmiany charakteru własności tej infrastruktury.
Z powyższego skarżąca wywiodła, że trwałość projektu jest zachowana również w przypadku, gdy infrastruktura oddawana jest umownie do użytku podmiotowi trzeciemu. Jeżeli zatem jeżeli właścicielem danej infrastruktury jest nadal Beneficjent wsparcia, to nie sposób uznać, że doszło do aktualizacji pierwszego z warunków określonych w art. 71 ust. 1 lit b) Rozporządzenia.
Jeśli chodzi o uzyskanie nienależnej korzyści skarżąca wskazała, że skutkiem zawarcia umowy o przeniesienie praw A. G. objęła w użytkowanie infrastrukturę, czym jakkolwiek uznać ją za przysporzoną, to jednak trudno mówić tu o nieuzasadnionej korzyści materialnej.
Powołując się na treść komentarza Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej Departamentu Koordynacji Wdrażania Funduszy UE z 2020 roku do przepisów z zakresu trwałości w projektach współfinansowanych z funduszy UE "w sytuacji w której nabywca infrastruktury będzie kontynuował realizację zadania publicznego zgodnie z pierwotnymi założeniami projektu, można uznać, że korzyść zachowała swój uzasadniony charakter. Nie dojdzie zatem do naruszenia trwałości projektu pomimo zmiany właściciela infrastruktury."
Nadto stwierdzono, że okoliczność, że faktyczny użytkownik obiektu zakupionego w ramach danej współfinansowanej operacji inwestycyjnej, gdyby sam złożył wniosek tej samej treści, nie otrzymałby wsparcia projektu, nie może mieć rozstrzygającego znaczenia przy ocenie dotyczącej należnego lub nienależnego charakteru korzyści uzyskanej przez podmiot zastępujący Beneficjenta wsparcia w celu realizacji operacji przy wykorzystaniu współfinansowanej dzięki niemu infrastruktury. Przy tym zdaniem skarżącej A. G. spełniała kryteria dotyczące posiadanego obrotu i doświadczenia.
Dalej wskazano, że A. G. nie uzyskała nieuzasadnionej korzyści albowiem przysporzenie majątkowe nie nastąpiło w wyniku zmiany charakteru własności elementu infrastruktury, a nadto korzyść ta nie była nie do pogodzenia z celami pomocy realizowanej przez zaangażowanie Funduszy oraz celami dofinansowania danego działania.
Odnośnie naruszenia trwałości rezultatu strona skarżąca wskazała, że zachowała trwałość utworzonych w ramach projektu miejsc opieki nad dziećmi, udostępniając i utrzymując je w gotowości przez cały okres trwałości rezultatu. Tym samym zdaniem skarżącej nie było podstawy do zastosowania art. 207 ust. 1 oraz 8 ustawy o finansach publicznych.
W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano, że sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I i II instancji nie odpowiada zasadzie wyrażonej w art. 7 i 8 k.p.a. Zarzucono, że organ II instancji zbudował argumentację uwzględniającą tylko jego interes, nie ustosunkował się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków skarżącej, w tym przede wszystkim przywoływanych stanowisk TSUE. Skarżąca powołała się na inne znane jej przypadki, gdzie przy projektach finansowanych w ramach programu EPS w Perspektywie 2014 - 2020 dochodziło do przekazania żłobka/przedszkola uruchomionego w ramach programu do prowadzenia przez podmiot trzeci i w żadnym z tych przypadków nie doszło do stwierdzenia naruszenia zasady trwałości.
Jednocześnie wyjaśniono, że skarżąca jako Beneficjent zwróciła się do instytucji zarządzających/instytucji pośredniczących w realizacji regionalnych programów operacyjnych w wybranych województwach z zapytaniem w trybie informacji publicznej i przedstawiła poczynione ustalenia w treści pisma z 26 stycznia 2023 r. Z ustaleń tych wynika, że nie stwierdzano naruszenia zasady trwałości projektu i/lub nakładania sankcji w przypadku użytkowania infrastruktury wytworzonej/nabytej w ramach projektu przez podmiot trzeci w sytuacji, gdy nie przeniesiono prawa własności do środków trwałych i elementów infrastruktury sfinansowanych w ramach projektów WRPO 2014+. Jak podniosła skarżąca, organy obu instancji w treści decyzji pominęły te ustalenia. Zauważono, że skoro organ II instancji uznał, że powołane przez skarżącą przykłady interpretacji dotyczą innych przypadków, a jednocześnie nie widział konieczności weryfikacji tych okoliczności i współdziałania z innymi organami, to wątpliwości budzi, na jakiej podstawie organ II instancji przyjął, że przypadki te w istocie były zgoła odmienne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).
Określając podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia wskazać należy na regulacje rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz.U.EU.L.2013.347.320 ze zm.) ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013"). Z ich treści wynika, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych (art. 122 rozporządzenia nr 1303/2013). Stosownie zaś do art. 143 ust. 2 powołanego rozporządzenia, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.
Pojęcie "nieprawidłowości" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 powołanego wyżej rozporządzenia unijnego jako każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Przez "szkodliwy wpływ na budżet Unii" należy rozumieć zarówno wpływ rzeczywisty, jak również wpływ potencjalny (por. wyrok TSUE z dnia 14 lipca 2016 r., w sprawie C-406/14, pkt 44, wyrok TSUE z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465/10, pkt 47, wyrok TSUE z dnia 15 września 2005 r. w sprawie C-199/03, pkt 31, wyrok TSUE z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14, pkt 45, wszystkie publik. EUR-lex). Z kolei nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa wspólnotowego.
Stosownie do art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013 w przypadku operacji obejmującej inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne dokonuje się zwrotu wkładu z EFSI, jeżeli w okresie pięciu lat od płatności końcowej na rzecz Beneficjenta lub w okresie ustalonym zgodnie z zasadami pomocy państwa, tam gdzie ma to zastosowanie, zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności: a) zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem; b) zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści; c) istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów. Kwoty nienależnie wypłacone w odniesieniu do takiej operacji są odzyskiwane przez państwo członkowskie w wysokości proporcjonalnej do okresu, w którym nie spełniono wymogów.
Powyższy przepis znajduje też swoje odzwierciedlenie w zapisach umowy o dofinansowanie aneksowanej 11 stycznia 2018 r. Zgodnie z § 15 ust. 1 lit. b tejże umowy Beneficjent zobowiązuje się do zachowania trwałości projektu zgodnie z art. 71 Rozporządzenia ogólnego, przepisów wynikających z udzielenia pomocy publicznej/ pomocy de minimis, wiosełkiem o dofinansowanie w stosunku do trwałości infrastruktury w okresie 5 lat od daty płatności końcowej na rzecz Beneficjenta. Stosownie zaś do § 15 ust. 6 umowy o dofinansowanie naruszenie trwałości projektu następuje, gdy zajdzie, którakolwiek z poniższych okoliczności: 1) zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem; 2) zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści; 3) istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów.
Użyte w art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013 i § 15 ust. 6 umowy o dofinansowanie słowo "którakolwiek" oznacza, że już stwierdzenie jednej z trzech wymienionych w tych przepisach sytuacji świadczy o naruszeniu zasady trwałości projektu.
Z kolei zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.), dalej: "u.f.p.", w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Artykuł 207 u.f.p. określający przesłanki zwrotu przez Beneficjenta określonych nim środków - konstytuuje krajową instytucję prawną odzyskiwania środków nienależnie wypłaconych dla wypełnienia przez państwo członkowskie obowiązków nałożonych cyt. wyż. przepisami rozporządzenia nr 1303/2013. Oznacza to, że przesłanki zwrotu przez Beneficjenta środków - przewidziane w art. 207 ust. 1 u.f.p., należy interpretować z uwzględnieniem treści art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Zatem fakt wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych może stanowić przesłankę zwrotu środków w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jeżeli naruszenie tych procedur stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. W konsekwencji - w świetle przytoczonej wyżej definicji nieprawidłowości - stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wymaga ustalenia, że naruszenie określonych tym przepisem procedur wynikało z działania lub zaniechania Beneficjenta, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym EU w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.
W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów ze wskazanych środków są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Tymi "innymi procedurami" w rozumieniu ww. art. 184 ust. 1 u.f.p. są "(...) m.in. procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu.
Spór w sprawie dotyczy zasadności zwrotu przyznanego spółce dofinansowania w związku ze stwierdzonymi przez organ nieprawidłowościami w zakresie utrzymania trwałości projektu.
W ocenie organu Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości polegającej na naruszeniu trwałości infrastruktury projektu poprzez zmianę własności elementu infrastruktury, która spowodowała uzyskanie przez podmiot nienależnej korzyści, co oznacza zrealizowanie się przesłanek określnych w art. 71 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1303/2013 i § 15 ust. 6 lit. b umowy o dofinasowanie objętej aneksem.
Organ wywiódł powyższe z faktu zaprzestania prowadzenia żłobka przez stronę skarżącą i przekazania jego prowadzenia A. G.
Skarżąca stoi natomiast na stanowisku, że cele i założenia projektu zostały osiągnięte i utrzymane. Przeniesienie praw do prowadzenia żłobka na rzecz A. G. miało charakter wyłącznie organizacyjno-techniczny i wynikało z faktu znacznego rozbudowania działalności skarżącej Fundacji powodującej taką potrzebę. Skarżąca podkreśliła, że działalność żłobkowa jest kontynuowana, a środki trwałe znajdują się w miejscu realizacji projektu i są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca podniosła, że umowa z 1 marca 2019 r. nie przeniosła na A. G. prawa własności elementów infrastruktury, a jedynie autorskie prawa majątkowe do żłobka. Zdaniem skarżącej, A. G. posiada przedmiotowe elementy infrastruktury na podstawie umowy użyczenia. Wobec braku przejścia własności elementów infrastruktury strona skarżąca zarzuciła brak podstaw do badania uzyskania przez A. G. nienależnej korzyści.
Odnosząc się po powyższego w pierwszej kolejności Sąd zauważa, że organ nie stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 71 ust. 1 pkt. a rozporządzenia nr 1303/2013. Nie badał też zaistnienia przesłanki z art. 71 ust. 1 lit c rozporządzenia nr 1303/2013. Z zawartości akt sprawy i treści zaskarżonych decyzji oraz powołanych tam podstaw prawnych odnośnie stwierdzonych naruszeń, nie wynika aby w tym kierunku było prowadzone postępowanie, a poczynione ustalenia poddawane ocenie organów pod kątem zaistnienia tychże przesłanek. Ponadto w skierowanym do strony piśmie z 25 lipca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na zastrzeżenia strony wniesione do informacji pokontrolnej, organ wprost wskazał, że nie rozstrzyga, czy zaszła okoliczność z pkt c § 15 ust. 6 umowy o dofinansowanie natomiast stoi na stanowisku, że zaszła okoliczność z pkt b i jest to wystarczające dla stwierdzenia naruszenia trwałości projektu (k. 43 a.a.).
Jak wskazuje komentarz Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej "Trwałość w projektach współfinansowanych z funduszy UE" badanie potencjalnego naruszenia przesłanki zawartej w art. 71 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1303/2013 należy przeprowadzić według następującego schematu: 1) najpierw należy potwierdzić, że doszło do zmiany własności elementu infrastruktury współfinansowanej w ramach realizowanego projektu; 2) następnie należy dokonać oceny, czy w wyniku zmiany własności infrastruktury beneficjent lub inny podmiot publiczny albo prywatny, uzyskał jakąkolwiek korzyść; 3) w ostatnim kroku należy zbadać, czy uzyskana przez dany podmiot korzyść była korzyścią nienależną /nieuzasadnioną. Podkreślono, że aby doszło do naruszenia przesłanki wskazanej w lit. b art. 71, trzeba uzyskać odpowiedź twierdzącą na wszystkie wyszczególnione powyżej pytania.
Konstrukcja cytowanego wyżej przepisu art. 71 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013 jednoznacznie wskazuje, że aby można było przejść do badania uzyskania nienależnej korzyści trzeba najpierw stwierdzić przejście własności infrastruktury.
Zmianę własności należy w kontekście omawianej przesłanki rozumieć, jako przejście tytułu własności.
Sąd wskazuje, że zgodnie z definicją prawa własności określonej w art. 140 Kodeksu cywilnego, prawo własności jest prawem rzeczowym, którego treścią jest uprawnienie do posiadania, korzystania oraz rozporządzania rzeczami z wyłączeniem innych osób w granicach ustanowionych przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Przez posiadanie należy rozumieć faktyczne władanie daną rzeczą. Rozporządzanie rzeczą to z kolei możliwość przeniesienia własności na inną osobę bądź obciążenia jej ograniczonymi prawami rzeczowymi. Właściciel rzeczy może być jej posiadaczem, a może też przenieść posiadanie rzeczy na inny podmiot na podstawie umowy lub bezumownie nie pozbywając się własności. W rezultacie, jeżeli właściciel oddaje rzecz innej osobie, np. w oparciu o umowę użyczenia, to nadal pozostaje właścicielem, jednak posiadaczem zależnym jest podmiot biorący w użyczenie z czym łączy się określone, ograniczone władztwo nad rzeczą cudzą.
Jak wskazuje cytowany wyżej komentarz Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, za zmianę własności uznaje się prawne jej przeniesienie na inny podmiot. Przeniesienie własności dokonuje się na mocy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania lub innej umowy służącej przeniesieniu własności rzeczy. Jednocześnie podkreślono, że własność nie jest tożsama z posiadaniem, które należy postrzegać jako swoisty stan faktyczny, a nie prawo majątkowe (pkt. 6).
Również w wyroku TSUE z 8 maja 2019 r. zapadłym w sprawie C-580/17 stwierdzono, że zmiana charakteru własności infrastruktury nie dotyczy użytku jaki jest czyniony z infrastruktury ale tytułu, na podstawie którego właściciel ją posiada.
W okolicznościach niniejszej sprawy organ upatrywał przejścia własności infrastruktury na podstawie umowy z 1 marca 2019 r. zawartej między stroną skarżącą, a A. G. Z umowy tej wynika, że skarżącej przysługują wyłączne i nieograniczone prawa autorskie majątkowe i osobiste do wszelkich utworów (w rozumieniu ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych) związanych z uruchomieniem i prowadzeniem żłobka (§ 1 pkt. 3). Strona skarżąca przenosi na A. G. autorskie prawa majątkowe do żłobka, o których mowa w § 1 pkt 4 umowy (§ 2 pkt 1, Sąd nadmienia w tym miejscu, że nie ma w umowie jednostki redakcyjnej § 1 pkt 4). Nabywca ma prawo do dalszego niczym nie ograniczonego rozporządzania w zakresie nabytych praw majątkowych bez zgody zbywcy (§ 2 pkt 3). Zbywca przenosi na nabywcę uprawnienie do prowadzenia żłobka wynikające z przepisów ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 (§ 3 pkt 1).
Nie oceniając jakie całościowo skutki prawne wywołała ww. umowa, Sąd stwierdza, że z całą pewnością na jej podstawie A. G. nie nabyła własności elementów infrastruktury żłobka albowiem przedmiot ten nie wchodził w zakres jej uregulowań.
Przedmiotem umowy były autorskie prawa majątkowe do żłobka w rozumieniu ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2025 r., poz. 24) określając przedmiot swojej regulacji w art. 1 ust. 1 wskazuje, że przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór). W szczególności przedmiotem prawa autorskiego są utwory: wyrażone słowem, symbolami matematycznymi, znakami graficznymi (literackie, publicystyczne, naukowe, kartograficzne oraz programy komputerowe); plastyczne; fotograficzne; lutnicze; wzornictwa przemysłowego; architektoniczne, architektoniczno-urbanistyczne i urbanistyczne; muzyczne i słowno-muzyczne; sceniczne, sceniczno-muzyczne, choreograficzne i pantomimiczne; audiowizualne (w tym filmowe).
Treść art. 17 ww. ustawy określa z kolei zakres autorskich praw majątkowych. I tak jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, twórcy przysługuje wyłączne prawo do korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji oraz do wynagrodzenia za korzystanie z utworu.
Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że elementy infrastruktury, co do których organ upatrywał przejścia własności na A. G., nie stanowią utworu i nie mogą być przedmiotem autorskich praw majątkowych.
Sąd zauważa, że strona skarżąca podnosiła w toku postępowania, że przedmiotowe elementy infrastruktury żłobka są w posiadaniu A. G. na podstawie umowy użyczenia, a organ nie zdołał tego stanowiska skutecznie podważyć. Organ zdawał się wywodzić własność A. G. co do przedmiotowej infrastruktury z faktu jej posiadania, co w kontekście przedstawionego wyżej rozumienia zmiany własności określonej w art. 71 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013 - jest błędne.
Sąd zwraca też uwagę, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowe elementy infrastruktury żłobka nie widnieją w ewidencji środków trwałych żłobka prowadzonego przez A. G. ale w ewidencji środków trwałych strony skarżącej (por. k. 297, 296 i k. 55 oraz k. 293 i k. 54 a.a.). Organ prowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające jednak poczynionych ustaleń nie przyjął jako okoliczności świadczącej o braku przejścia własności elementów infrastruktury na A. G.
Skoro zatem nie doszło do zmiany własności infrastruktury, brak było podstaw do badania kwestii uzyskania nienależnej korzyści. Okoliczności ustalone i ocenione przez organ w tym zakresie, tj. przyjęty przez organ brak spełnienia przesłanek do otrzymania dofinansowania przez A. G., mogłyby być brane pod uwagę przy ocenie wystąpienia przesłanki z art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1303/2013, tj. wystąpienia istotnej zmiany wpływającej na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów. Organ jednak nie prowadził w tym kierunku postępowania, nie rozważał wystąpienia tej przesłanki, a Sąd nie może go w tym zastępować albowiem jest powołany do kontroli legalności wydanych decyzji, a nie ustalania i oceny okoliczności pod kątem naruszenia trwałości infrastruktury jako podstawy zwrotu dofinansowania.
Zdaniem Sądu również fakt zaprzestania prowadzenia żłobka przez stronę skarżącą i przekazanie jego prowadzenia innemu podmiotowi sam w sobie nie świadczy o naruszeniu trwałości infrastruktury.
Sąd zauważa, że organ II instancji na str. 16 zaskarżonej decyzji wskazuje, że zaprzestanie prowadzenia żłobka przez stronę skarżącą stanowi samodzielną przesłankę pozwalającą na stwierdzenie naruszenia trwałości infrastruktury i że jest to kluczowy aspekt mający znaczenie dla naruszenia zasady trwałości infrastruktury.
Zdaniem Sądu, sytuacja, gdzie w okresie trwałości projektu, prowadzi go inny podmiot niż beneficjent zasadniczo nie jest wykluczona, należy jedynie rozpatrzyć, czy taka zmiana nie doprowadzi do spełnienia przesłanek z art. 71 rozporządzenia 1303/2013 naruszenia trwałości projektu. Ewentualność taka została przewidziana i zobrazowana na przykładzie przedstawionym w pkt 9.6. podręcznika kwalifikowalności wydatków. W przykładzie tym rozpatrywano sytuację sprzedaży działalności objętej projektem po zakończeniu projektu. W realiach kontrolowanej sprawy, przekazanie prowadzenia żłobka innemu podmiotowi nastąpiło nieodpłatnie, jednak kontrola potencjalnego naruszenia zasady trwałości powinna nastąpić według takich samych kryteriów, tj.: czy mimo zmiany podmiotu prowadzącego działalność jest kontynuowana, czy doszło do zmiany własności infrastruktury, która spowodowała nabycie przez Beneficjenta lub nabywcę nieuzasadnionej korzyści oraz czy zmiana podmiotu prowadzącego przedsięwzięcie objęte projektem stanowi istotną zmianę wpływającą na charakter projektu, cele lub warunki wdrażania skutkując naruszeniem pierwotnych celów projektu.
Również w treści wyroku TSUE zapadłym w sprawie C-580/17 stwierdzono, że "(...) sama okoliczność, iż w trakcie realizacji projektu, którego dotyczy dana współfinansowana operacja inwestycyjna rozpatrywana w postępowaniu głównym, podmiot odpowiedzialny za ten projekt (...) został zastąpiony przez inny (...) nie oznacza sama w sobie, że rozpatrywany cel nie został osiągnięty, a zatem, że miała miejsce modyfikacja na pewną skalę charakteru lub warunków wdrażania tej operacji".
Sąd zauważa, że działalność żłobka na moment przeprowadzenia kontroli była kontynuowana przy użyciu infrastruktury finansowanej ze środków pochodzących z dofinansowania i zgodnie z jej przeznaczeniem. Nie było zastrzeżeń organów, co do realizacji celów projektu określonych we wniosku odnośnie ilości miejsc żłobkowych, czy też kwestii aktywizacji zawodowej rodziców dzieci objętych opieką żłobkową. Nie było też żadnych zastrzeżeń co do jakości sprawowanej przez żłobek opieki nad dziećmi.
Mając na uwadze argumentację zawartą w wyroku TSUE w sprawie C-580/17, a także w sprawie C-313/22, brzmienie przepisu art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, a także treść komentarza Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, w ocenie Sądu kwestia zmiany podmiotu prowadzącego działalność objętą projektem, w kontekście zachowania trwałości infrastruktury (w tym wyrażone przez organ stanowisko o obejściu zasad realizacji programu operacyjnego, str. 22 zaskarżonej decyzji), w realiach niniejszej sprawy, mogłaby być rozpatrywana ewentualnie pod kątem przesłanki określonej w art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1303/2013, tj. istotnej zmiany wpływającej na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów. Wymagałoby to kompleksowego zebrania materiału dowodowego w tym zakresie i całościowej oceny czy zmiana jest istotna i czy mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów. Organ jednak nie prowadził pod tym kątem postępowania administracyjnego i nie przeprowadził takiej analizy.
Zatem w ocenie Sądu chybione jest stanowisko organów, że doszło do naruszenia trwałości infrastruktury na podstawie art. 71 ust. 1 lit b rozporządzenia nr 1303/2013, a przez to wskazanych w decyzji zapisów § 15 umowy o dofinansowanie.
Odnośnie zarzucanego naruszenia art. 8 ust. 3 umowy o dofinansowanie ( str. 22 zaskarżonej decyzji), Sąd zauważa, że zgodnie z jego treścią Beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zaleceniami i procedurami przewidzianymi w ramach programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu.
Okres realizacji projektu trwał od 1 września 2016 r. do 28 lutego 2019 r., a cel projektu miał zostać osiągnięty poprzez realizację dwóch zadań opisanych w cz. D.1.4 wniosku o dofinansowanie: zadanie nr 1 "Przygotowanie budynku i terenu zielonego" oraz zadanie nr 2 "Działalność placówki". Okres trwałości rezultatów wynosił 2 lata od daty płatności końcowej, a okres trwałości infrastruktury 5 lat od daty płatności końcowej. Organ nie stawiał żadnych zarzutów co do terminowości zrealizowania projektu, sposobu jego realizowania, czy też braku osiągnięcia celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu. Na moment przeprowadzania kontroli, czyli po upływie okresu trwałości rezultatów, nie było podstaw by przyjąć, że rezultaty nie zostały zachowane (trwałość rezultatów projektu, rozumiana była zgodnie z § 8 pkt 7 lit. b umowy o dofinansowanie jako gotowość utworzonych w projekcie miejsc opieki do świadczenia usług przez co najmniej 2 lata od zakończenia realizacji projektu). Organ uznał natomiast, że doszło do naruszenia trwałości infrastruktury, co, jak to wyżej wskazano, w ocenie Sądu nie zostało w kontrolowanym postępowaniu przez organ dowiedzione. Tym samym w ocenie Sądu brak jest podstaw aby przyjąć naruszenie § 8 ust. 3 umowy o dofinansowanie.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu nie znajduje oparcia argumentacja organu, że nieprawidłowością z art. 2 ust. 36 rozporządzenia nr 1303/2013 jest obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem w postaci dofinansowania na remont lokalu i adaptacje oraz terenu zielonego dla strony skarżącej.
Organ I instancji stwierdził, a organ II instancji w pełni to podtrzymał, że:
"Organ stwierdza spełnienie przesłanek nieprawidłowości, o których mowa w cytowanym wyżej art. 2 pkt 36) rozporządzenia nr 1303/2013, bowiem Beneficjent nie zachowując trwałości w zakresie infrastruktury przez okres określony umową o dofinansowanie naruszył przepis art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz § 15 ust. 1 lit. b umowy o dofinansowanie projektu "[...]", a także § 8 ust. 3 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym Beneficjent zobowiązał się min. do realizacji projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zaleceniami i procedurami przewidzianymi w ramach Programu i § 8 ust. 8 lit. e), zgodnie z którym Beneficjent odpowiada za realizację projektu zgodnie z wnioskiem, w tym za zachowanie trwałości projektu i rezultatów. Powyższe doprowadziło do obciążenia budżetu Unii wydatkiem nieuzasadnionym, obejmującym całość dofinansowania wydatkowanego na remont i adaptację lokalu oraz terenu zielonego, uzyskanego przez Beneficjenta – Fundację Rozwoju Oświaty Wychowania i Sportu FROWIS z zastrzeżeniem prowadzenia żłobka w okresie trwałości, podczas gdy żłobek (...) został przekazany i jest prowadzony przez przedsiębiorcę (A. G.), który zgodnie z regulaminem konkursu nie mógłby otrzymać wsparcia na ten cel.
Powyższe ustalenia dotyczące naruszenia obowiązku zachowania trwałości infrastruktury, do którego Beneficjent zobowiązał się w § 15 ust. 1 lit. b) umowy o dofinansowanie, oznaczają naruszenie procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a także, zgodnie z § 15 ust. 8 umowy o dofinansowanie, konieczność zwrotu wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, proporcjonalnie do okresu niezachowania trwałości".
Odnośnie powyższego Sąd zauważa, że:
- wobec braku przejścia własności przedmiotowych elementów infrastruktury, nie było podstaw do badania nienależnie uzyskanej korzyści, zatem nie doszło do naruszenia art. 71 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013 i § 15 ust. 1 lit. b umowy o dofinansowanie projektu, a organ nie badał zachowania trwałości w kontekście pozostałych przesłanek art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1303/2013;
- odnośnie § 8 ust. 3, jak to już wyżej wskazano, Sąd nie dopatrzył się naruszenia tego paragrafu umowy, zwłaszcza w kontekście zarzutu nie zachowania trwałości infrastruktury w zakresie wywodzonym przez organ;
- odnośnie § 8 ust. 8 lit. e), zgodnie z którym Beneficjent odpowiada za realizację projektu zgodnie z wnioskiem, w tym za zachowanie trwałości projektu i rezultatów, w ocenie Sądu w powyższego zapisu nie wynika oblig prowadzenia projektu "osobiście" przez Beneficjenta do końca okresu trwałości projektu. Wskazuje na to przytoczona wyżej przez sąd argumentacja oparta na przepisach rozporządzenia nr 1303/2013, powołanego komentarza Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej oraz argumentacji wyroku TSUE zapadłego w sprawie C- 580/17. Jak już wyżej wskazano, żłobek w momencie kontroli funkcjonował w miejscu wskazanym we wniosku, użytkował infrastrukturę zakupioną przy pomocy środków z programu zgodnie z jej przeznaczeniem i oferował określoną we wniosku liczbę miejsc żłobkowych.
Reasumując, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do zarzucanej przez organ naruszenia trwałości infrastruktury z art. 71 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013 i § 15 ust. 1 lit. b umowy o dofinansowanie projektu i nie wykazano zaistnienia szkody w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.
Sąd nie dopatrzył się natomiast w działaniu organu naruszenia art. 7b k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak zweryfikowania i uwzględnienia na korzyść strony pozyskanych przez stronę skarżącą informacji co do innych przypadków, gdzie zmiana podmiotu prowadzącego żłobek nie była poczytywana jako naruszenie trwałości infrastruktury i nie powodowała konieczności zwrotu dofinansowania. Sąd wskazuje w tej kwestii, że akta sprawy nie wskazują aby skarżąca przedstawiła informację o przypadku z tożsamym stanem faktycznym i prawnym co w kontrowanej sprawie. Organ nie miał natomiast obowiązku badania innych postępowań na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Każda ze spraw w przedmiocie zwrotu dofinansowania, nawet jeżeli ma tożsamy przedmiot na który przyznano dofinansowanie, jest indywidualna w zakresie stanu faktycznego i prawnego.
Sąd nie dopatrzył się również zasadności zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a., a strona skarżąca nie poparła go w skardze żadnym uzasadnieniem.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Złożyły się na nie: wpis sądowy od skargi w wysokości 2117 zł (§ 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2021 r., poz. 535), należność pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem w wysokości 10800 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz.U. z 2023 r., poz. 1964) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.