III SA/Kr 148/23

III SA/Kr 148/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Jakub Makuch
Janusz Kasprzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 3103/23 - Wyrok NSA z 2024-11-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
Art. 17  ust. 1  i art. 17  ust. 1b, art. 17  ust. 1  pkt 4 w zw.  z art. 17 ust. 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdzejko WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 22 listopada 2022 r., znak: SKO – NP.-4115-390/22, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez E. W., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 22 listopada 2022 r., znak: SKO-NP.-4115-390/22, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 13 lipca 2022 r., znak: [...], o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę J. G.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 13 lipca 2022 r., znak: [...], Wójt Gminy K. orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 17 marca 2008 r., znak [...] przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. wydanym na stałe, kwalifikującym ją do ustalonego stopnia od 27 października 2008 r. i stwierdzającym, że niepełnosprawność ta istnieje od 1994 r.
Organ ustalił, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowanej opieki nad matką i z tego tytułu od 1 lipca 2013 r. do nadal jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna. Skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która bez jej pomocy nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Opieka ta sprowadza się do wyręczania niepełnosprawnej we wszystkich sprawach i czynnościach samoobsługowych. Skarżąca sprząta, gotuje, podaje leki, robi zakupy, pierze, przebiera matkę pomaga jej w czynnościach higienicznych. Pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji niepełnosprawnej matki skarżącej - bracia skarżącej, nie uczestniczą w zabezpieczeniu jej opieki i pomocy, a organowi nie udało się ustalić ich sytuacji. Jedynie żona jednego z nich oświadczyła, że jej mąż pracuje zawodowo za granicą i nie ma możliwości wspomóc matki w opiece w sposób bezpośredni czy pośredni.
Przy tak ustalonym stanie faktycznym organ odmówił więc przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca, powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium powołało treść przepisów art. 12 ust. 5 i art. 17 ust. 1b ustawy świadczeniach rodzinnych oraz podało, że stanowisko organu pierwszej instancji, sprowadzające się do stwierdzenia, iż skarżącej nie przysługuje świadczenie, bowiem niepełnosprawność jej matki powstała po ukończeniu 25 roku życia, jest błędne.
Kolegium podniosło, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 r. życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 r. życia, przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Co więcej, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie.
Z powyższego, Kolegium wynika, że okoliczność iż niepełnosprawność wymagającej opieki - matki skarżącej powstała, gdy miała ona 54 lat nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo doświadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium dodało, że w sprawie niniejszej ustaleniu podlega jednak także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie.
W związku z powyższym ustaliło, że matka skarżącej jest osobą w wieku 80 lat, mieszka razem z wnioskodawczynią, od 1994 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia 29 marca 1994 r. Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia [...] w N. kwalifikującym ją na stałe do l grupy inwalidztwa) ze względu na niepełnosprawność o znaczoną 04 -O - choroby narządu wzroku, ze względu na stan zdrowia wymaga wsparcia i pomocy drugiej osoby w codziennym funkcjonowaniu.
Z aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 6 czerwca 2022 r. wynika, że matka skarżącej wymaga stałej opieki ze strony córki, która nie może podjąć zatrudnienia. Niepełnosprawna ma bardzo słaby wzrok - widzi tylko zarysy postaci, ma problemy z kręgosłupem - lekarz zalecił jej noszenie gorsetu, jest cyt. "osobą depresyjną", wymaga stałego przyjmowania lęków, ma problemy z nietrzymaniem moczu, wymaga stosowania podkładów higienicznych, ma zaniki pamięci, dlatego nie może sama zostać w domu. Skarżąca przez całą dobę sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką - również w nocy. Pomaga jej w zmianie pozycji w łóżku, prowadzi ją do toalety, uczestniczy w utrzymaniu codziennej higieny oraz kąpieli, dozuje lekarstwa, pilnuje wymiany podkładów.
Z kolei jak podała skarżąca, jej opieka sprowadza się do pobudki, pomocy w porannej toalecie, czynnościach higieny osobistej jak kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, moczenie nóg, mycie zębów, w razie potrzeby prowadzenie do toalety, podmywania, przygotowanie ubrań, rehabilitacji domowej, mierzenie ciśnienia, podanie leków x 3 dziennie, przygotowanie i podanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich, opłacanie rachunków, wyjścia na spacer, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, prasowanie, pranie, wspólne czytanie prasy, rozmowy, oglądanie telewizji, palenie w piecu, praca w ogrodzie, realizacja recept, zawożenie do kościoła, na cmentarz, w razie potrzeby czuwanie w nocy. Opieka ta jak twierdzi skarżąca ma charakter całodobowy, dlatego nie może podjąć pracy od 2014 r., ma przyznany zasiłek dla opiekuna z tytułu sprawowanej opieki nad matką.
Kolegium podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Fakt, że ustawodawca w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna.
Tak więc w grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie, umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna.
Z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W ocenie Kolegium wykazany przez skarżącą zakres opieki, nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał ją do definitywnej rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, biorąc pod uwagę również to że są jeszcze inne osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną matką.
W ocenie Kolegium czynności takie jak: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, podanie leków, przygotowanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich, robienie zakupów, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej. To typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką, z którą mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe (matka jest osobą kontaktową, może samodzielnie załatwić potrzeby fizjologiczne, nie jest osobą obłożnie chorą, leżącą), jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Co prawda, pracownik socjalny we wnioskach wskazał, że niepełnosprawna cierpi na zaniki pamięci i z tego powodu nie może pozostać w domu, jednak wnioskodawczyni tej okoliczności nie podnosiła. Niemniej jednak w czasie nieobecności skarżącej jest możliwe zorganizowanie opieki nad matką przy współudziale pozostałych dwóch osób zobowiązanych do jej alimentacji, czy też wykorzystaniu usług opiekuńczych.
Kolegium nie zakwestionowało tego, że matka skarżącej wymaga pomocy, a skarżąca tej pomocy jej udziela, jednakże według organu na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można przyjąć, iż zakres tej opieki powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przy współudziale pozostałych czterech osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej, czy też przy uzyskaniu pomocy w opiece nad niepełnosprawną matką poprzez usługi opiekuńcze realizowane w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym zakresie czasowym.
Kolegium ustaliło również jaki jest krąg osób zobowiązanych do alimentacji względem matki skarżącej. Z ustaleń tych wynika, że oprócz skarżącej w równym stopniu zobowiązanym do alimentacji są jeszcze dwaj bracia skarżącej. Mieszkają oni w N. i pracują zawodowo. Organowi nie udało się przeprowadzić wywiadów z synami wymagającej opieki, bowiem – S. G. - pracuje zawodowo za granicą. Żona ww. oświadczyła, że sama nie pracuje zawodowo, mają dwie dorosłe córki (jedna jest studentką druga ukończyła szkołę średnią), maż nie jest w stanie współuczestniczyć w opiece nad wymagająca opieki w żadnej formie. Wyjaśnienia te nie zostały poparte jednak żadnymi dowodami, które świadczyłyby o tym, że istnieją obiektywne okoliczności (np. sytuacja rodzinna, finansowa, zdrowotna) powodujące, iż S. G. nie jest w stanie wspomóc siostry w opiece i zadość uczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki.
Z kolei (jak wynika z pisma OPS w N. z dnia 8 lipca 2022 r.) z powodu braku pełnego adresu H. G. (N., [...]) nie został z nim przeprowadzony wywiad i nie ustalono czy jest on w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki. Natomiast we wniosku skarżąca podała, że z powodu pracy zawodowej i zamieszkania w N., nie współuczestniczy on w opiece nad matką.
Mając na uwadze powyższe Kolegium podniosło, że okoliczności polegającej na tym, iż osoby zobowiązane do opieki mieszkają poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki, pracują i wykonywane przez nich obowiązki zawodowe w ich ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji.
Niezależnie od powyższego Kolegium podkreśliło, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. Stąd też, jeżeli pozostałe dzieci z subiektywnych względów nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką (realizować obowiązku alimentacyjnego w w/w sposób), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich np. odwołująca zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację przez niego z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane były przez pozostałe dzieci wymagającej opieki (w ramach ciążącego obowiązku alimentacyjnego), które w takim samym stopniu, co skarżąca są zobowiązane do alimentacji względem matki.
W ocenie Kolegium przyznanie odwołującej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który -z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach wymagającej opieki. W rezultacie odbywałby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście (z racji chociażby tego, że w rodzinie jest jedno dziecko i nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji) muszą rezygnować z zatrudnienia po to aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec rodziców. W przypadku skarżącej nie ma takiej konieczności, a zatem organ pierwszej instancji - pomimo częściowo błędnego uzasadnienia i błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b - postąpił prawidłowo odmawiając przyznania świadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów:
- art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
- art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku pełnomocnika skarżącej, zawartego w skardze i postanowień art. 119 § 2 P.p.s.a.
Skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 17 marca 2008 r., znak [...], przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. wydanym na stałe, kwalifikującym ją do ustalonego stopnia od 27 października 2008 r. i stwierdzającym, że niepełnosprawność ta istnieje od 1994 r.
Prawidłowo uznało w związku z powyższych Kolegium, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i jego zastosowania. Organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W ocenie Sądu, zgodzić się jednak należało ze stanowiskiem Kolegium, że ten błąd organu pierwszej instancji, który na tej podstawie odmówił przyznania żądanego przez skarżącą świadczenia, nie mógł przekreślić trafności i zasadności podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podjęło, pomimo powyższego uchybienia organu pierwszej instancji, prawidłowe jednak rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.
Zasadnie bowiem uznało, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia.
Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło Kolegium, że przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są: sprawowanie osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymagającym stałej pielęgnacji i opieki oraz rezygnacja, czy też niepodejmowanie z tego powodu zatrudnienia. Celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy czym zakres i charakter sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że wyklucza on podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód, wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca.
Skoro skarżąca w toku trwającego postępowania administracyjnego podnosiła, że czynności opiekuńcze przy matce obejmują pobudkę, pomoc w porannej toalecie, czynnościach higieny osobistej jak: kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, moczenie nóg, mycie zębów, w razie potrzeby prowadzenie do toalety, podmywanie, przygotowanie ubrań, a także rehabilitację domową, mierzenie ciśnienia, podawanie leków trzy razy dziennie, przygotowywanie i podawanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich, opłacanie rachunków, wychodzenie na spacer, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, prasowanie, pranie, wspólne czytanie prasy, rozmowę, oglądanie telewizji, palenie w piecu, czy pracę w ogrodzie, realizację recept, zawożenie do kościoła, na cmentarz, a w razie potrzeby również czuwanie w nocy, to za przekonywującą wobec tego należało uznać argumentację Kolegium, iż czynności takie jak: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, podawanie leków, przygotowanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich, robienie zakupów są tymi, które można zaliczyć do szeroko rozumianego prowadzenia gospodarstwa domowego. Rację ma Kolegium, że są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale to z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością opiekowanej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19; LEX nr 2763205). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Zauważyć bowiem należy, że wykonanie większości z tych czynności, nawet gdy są one niezbędne, może być tak zaplanowane, że ich realizacja może nastąpić w określonych godzinach rano i wieczorem, a pomiędzy tymi okresami jest możliwe wygospodarowanie czasu na inne niż z nimi związane cele, gdyż stan zdrowia matki skarżącej, a co za tym idzie możliwość jej funkcjonowania w życiu codziennym to umożliwia. Prawidłowo podniosło Kolegium, że matka skarżącej jest osobą kontaktową, może samodzielnie załatwić potrzeby fizjologiczne, nie jest osobą obłożnie chorą, leżącą. Z pewnością wymaga pomocy, ale pomoc jej w niektórych czynnościach związanych z codzienną egzystencją, jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, gdyż nie są one aż tak absorbujące czasowo, że wykluczają jakakolwiek pracę zawodową. Stąd zgodzić się należało z oceną Kolegium, że taki zakres i charakter czynności opiekuńczych nie mógł być uznany za wymagający całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Trafnie podniosło Kolegium, że sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. W grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie, umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna.
Nawet jeżeli, jak ustalił pracownik socjalny podczas wywiadu środowiskowego, matka skarżącej cierpi na zaniki pamięci i z tego powodu nie może pozostać w domu sama, to trafnie podniosło Kolegium, że w czasie nieobecności skarżącej jest możliwe zorganizowanie opieki nad matką przy współudziale pozostałych dwóch osób zobowiązanych do jej alimentacji, czy też wykorzystaniu choćby usług opiekuńczych. Skoro oprócz skarżącej w równym stopniu zobowiązanymi do alimentacji wobec niepełnosprawnej matki są jeszcze dwaj bracia skarżącej, którzy mieszkają w N. i pracują zawodowo, to winni oni wspomóc skarżącą w czynnościach opiekuńczych.
Stosownie do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie np. w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. III SA/Kr 1065/20, z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1386/21 i III SA/Kr 1418/21, z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. III SA/Kr 1480/21, z dnia 29 marca 2022 r., sygn. III SA/Kr 1601/21, z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. III SA/Kr 372/22, z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. III SA/Kr 39/22 z dnia 13 września 2022 r., sygn. III SA/Kr 409/22, z dnia 14 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 731/22, z dnia 28 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 935/22 czy z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1025/22, opubl. w CBOSA, w których Sąd wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki. Okoliczności te są także elementem istnienia bądź nieistnienia związku przyczynowo – skutkowego, który organ jest zobowiązany ustalić w tego rodzaju sprawach.
Zgodnie bowiem z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, zwanej dalej w skrócie k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.r.o, krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża, co należy podkreślić, w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Natomiast zgodnie z art. 135 § 1 k.r.o., zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Z kolei stosownie do § 2 tego przepisu, wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może, ale nie musi, polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych, polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego. Zgodnie zaś z art. 140 § 1 k.r.o., osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić.
Z ustaleń Kolegium wynika że brat S. G. pracuje zawodowo za granicą. Jego żona oświadczyła, że sama nie pracuje zawodowo, mają dwie dorosłe córki (jedna jest studentką, druga ukończyła szkołę średnią), mąż nie jest jednak w stanie współuczestniczyć w opiece nad matką w żadnej formie.
Z kolei, jak podała we wniosku skarżąca, drugi z braci H. G. z powodu pracy zawodowej i zamieszkania w N., także nie współuczestniczy w opiece nad matką.
Podnieść zatem należy, że praca co do zasady nie jest obiektywną przeszkodą w sprawowaniu opieki, gdyż pomoc pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji może przybrać formę współfinansowania koniecznej opieki. Zwrócić bowiem należy uwagę, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki, zwłaszcza nad niepełnosprawnym jej członkiem. Pomoc państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ewentualne zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 699/22 czy z dnia 12 września 2022 r., sygn. III SA/Kr 335/22, opubl. w CBOSA). Ponadto zauważyć należy, że wyjaśnienia skarżącej odnośnie niemożliwości pomocy jej przez braci w opiece nad matką, nie zostały poparte żadnymi dowodami, które świadczyłyby o tym, że rzeczywiście istnieją obiektywne okoliczności (np. sytuacja rodzinna, finansowa, zdrowotna) powodujące, iż zarówno S. G., jak i H. G., nie są w stanie wspomóc siostry w opiece i zadość uczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki. Twierdzenia w tym zakresie nie są więc wystarczające. Obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. Stąd też, jeżeli pozostałe dzieci z subiektywnych względów nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką (realizować obowiązku alimentacyjnego w ww. sposób), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich np. skarżąca zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację przez niego z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane były przez pozostałe dzieci wymagającej opieki (w ramach ciążącego obowiązku alimentacyjnego), które w takim samym stopniu, co skarżąca są zobowiązane do alimentacji względem matki.
Powyższego aspektu nie sposób zatem również pominąć w kontroli legalności podjętych w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.
Nie można zatem w tym zakresie postawić Kolegium skutecznie zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Prawidłowa była zatem ocena Kolegium zakresu i charakteru czynności opiekuńczych, jak i współdziałania wszystkich dzieci niepełnosprawnej matki skarżącej w sprawowaniu opieki nad nią w kontekście istnienia związku przyczynowo – skutkowego, pomiędzy rezygnacją przez skarżącą w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Sąd nie dostrzegł więc takich uchybień organów przepisom postepowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Kolegium władne było zatem, w ocenie Sądu, do skorzystania z przyznanych mu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), kompetencji i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.