III SA/Kr 1476/23

III SA/Kr 1476/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki
Marta Kisielowska
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 217, art. 218 i art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 lipca 2023 r. znak IG-II.7221.101.2023.PS w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego M. L. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. L. zażądał od Prezydenta Miasta Krakowa wydania zaświadczenia, z którego wynikałoby, że nieruchomość przy ul. [...] w Krakowie (obecnie działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]) została objęta zakresem przedmiotowym zarządzenia nr 31 Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia 26 listopada 1976 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla Kopalina i jego podziału na działki budowlane (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej Miasta Krakowa z 31 grudnia 1976 r. Nr 24, poz. 85), a więc, że znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne w ramach terenu osiedla Kopalina i jego podziału na działki budowlane. Wnioskodawca wskazał, że – jako uprawniony z tytułu służebności przejazdu i przechodu przez ww. nieruchomość na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt [...] – zmierza do założenia księgi wieczystej i ujawnienia tej służebności.
Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 29 maja 2023 r., znak: GD-11.6642.728.2023, wydanym na podstawie art. 219 w związku z art. 217 i 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przytoczył § 1 oraz § 2 zarządzenia nr 31, zgodnie z którymi "Przeznacza się pod budownictwo jednorodzinne teren osiedla Kopalina położony w dzielnicy Kraków-Krowodrza, ograniczony al. Panieńskich Skał, al. Kasztanową, ul. Zielony Dół oraz obszarem Lasu Wolskiego zwany dalej "terenem budowlanym" oraz "Teren budowlany ustalony w § 1 dzieli się na działki budowlane zgodnie z projektem podziału stanowiącym załącznik nr 1 do zarządzenia". Następnie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w archiwum Wydziału Geodezji nie odnaleziono załącznika nr 1 do zarządzenia, zaś z rejestru podziału nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne na osiedlu Kopalina (stan stary, stan nowy) wykonanych w ramach opracowania geodezyjnego i kartograficznego [...] ([...],[...]) przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 lutego 1977 r. wynika, że według stanu starego z terenu budowlanego wyłączono część działki nr [...] o pow. 0,0054 ha ("droga"), natomiast według stanu nowego z terenu budowlanego wyłączono działkę nr [...] o pow. 0,0054 ha.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 18 lipca 2023 r., znak: IG-II.7221.101.2023.PS, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy – utrzymał zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji jest co do zasady zgodne z prawem, jednakże odmowa powinna nastąpić z uwagi na okoliczność, iż organem właściwym w sprawie nie był (wskazany jako adresat żądania) Prezydent Miasta Krakowa wykonujący swoje zadania z zakresu administracji rządowej przy pomocy Wydziału Geodezji UMK, lecz Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadania własne przy pomocy Wydziału Planowania Przestrzennego UMK. W ramach umotywowania tego stanowiska organ odwoławczy zauważył, że wykonanie – wydanego na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. 1972 nr 27 poz. 192) – zarządzenia poruczono Wydziałowi Gospodarki Przestrzennej i Architektury oraz Wydziałowi Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza (§ 4) oraz opisał zmiany, jakie zaszły w strukturze administracji publicznej, aby skonstatować, że sprawy dotyczące wyznaczania terenu zabudowy jednorodzinnej należą do spraw ładu przestrzennego, które jako zadanie własne gminy realizuje prezydent miasta (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), natomiast prezydent miasta na prawach powiatu prowadzi powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 7d i art. 6a ust. 3 Pgik). Na marginesie organ odwoławczy stwierdził, że żądana treść zaświadczenia jest niezgodna z posiadanymi dokumentami, o czym świadczą ustalenia organu pierwszej instancji, a co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia 15 sierpnia 1978 r., znak [...], na mocy której m.in. ustalono odszkodowanie za część nieruchomości włączoną do terenu osiedla przeznaczoną pod drogę wewnątrzosiedlową o powierzchni 0,0504 ha oznaczoną jako działka nr [...], a także za część wyłączoną z terenu osiedla o powierzchni 0,0054 ha oznaczoną jako działka nr [...]. Na koniec organ odwoławczy podkreślił, że sam fakt ogólnego sformułowania obszaru przeznaczonego pod budownictwo jednorodzinne w § 1 zarządzenia nie może stanowić podstawy do wydania żądanego zaświadczenia.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2023 r. M. L. złożył skargę na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. przez błędne uznanie, iż wniosek o wydanie zaświadczenia złożony do Prezydenta Miasta Krakowa Wydziału Geodezji skierowany został do niewłaściwego organu, bowiem do rozpoznania wniosku zdaniem organu odwoławczego właściwy jest Prezydent Miasta Krakowa Wydział Planowania Przestrzennego, podczas gdy organem administracyjnym jest Prezydent Miasta Krakowa, a nie konkretny wydział Urzędu Miasta Krakowa, przy pomocy którego Prezydent Miasta Krakowa wykonuje swoje zadania; 2) naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 u.s.p. oraz art. 6a ust. 3 i ust. 7d pkt 1 Pgik w związku z art.20 i art. 217 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie tego, iż w myśl powołanych przepisów decydujących o właściwości rzeczowej organu organem właściwym do wydania zaświadczenia jest Prezydent Miasta Krakowa, a nie dany wydział Urzędu Miasta Krakowa; przepisy te nie odwołują się bowiem w zakresie właściwości do konkretnej jednostki w ramach struktury organu administracyjnego (np. do konkretnego wydziału), ale do organu administracyjnego, którym w tym przypadku jest Prezydent Miasta Krakowa; 3) błędne i dokonane z naruszeniem § 1 zarządzenia uznanie, iż organ nie może wydać zaświadczenia, bowiem nie dysponuje załącznikiem nr 1 do tego zarządzenia, podczas gdy załącznik nr 1 zawiera jedynie projekt podziału na konkretne działki budowlane, a nie określenie (opis) granic terenu objętego zarządzeniem, które zawarto w § 1 zarządzenia; 4) błędne uznanie, iż działka nr [...] wyłączona została z terenu budowlanego z powołaniem się na posiadane przez organ materiały, podczas gdy materiały te, w tym decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia 15 sierpnia 1978 r., nie stanowią przeszkody dla wydania zaświadczenia, a wymieniona decyzja potwierdza, że działka nie została wyłączona z zakresu zarządzenia i została na jego podstawie przejęta na własność państwa, skoro za działkę tę ustalono odszkodowanie dla jej poprzedniego właściciela; 5) naruszenie art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a. przez błędne utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji mimo braku podstaw do odmowy wydania zaświadczenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł w szczególności, że – zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach – cały teren wskazany w § 1 zarządzenia (wydanego na podstawie art. 2 ustawy) stał się własnością Skarbu Państwa, a wyjątki od tej zasady wymagały wydania odrębnej decyzji administracyjnej (art. 5 ust. 2 i art. 8 ust. 6 ustawy). Skoro więc zarządzenie potwierdza upaństwowienie działki nr [...] i nie istnieje żadna decyzja orzekająca o tym, że działka nr [...] została z tego upaństwowienia wyłączona, to należało wydać żądane zaświadczenie.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej, ponieważ zostało ono wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.
Właściwość organu administracji publicznej wynika z norm kompetencyjnych i zasadniczo kojarzona jest ze sprawą administracyjną oraz postępowaniem jurysdykcyjnym. Niemniej jednak pojęcia tego używa się także w odniesieniu do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Ma ono na tym obszarze konkretny wymiar, ilekroć idzie o zaświadczenie, którego wydanie jest wyraźnie przewidziane przepisami prawa z uwzględnieniem aspektów podmiotowych. W pozostałych przypadkach jest kategorią mniej uchwytną, jednak wciąż łączy się je z określonym przedmiotowo zakresem działania danego organu, wynikającym choćby z przepisów ustrojowych (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 kwietna 2020 r., II OSK 1223/19, CBOSA). Mowa tu oczywiście o organie, który ma wydać żądane zaświadczenie, względnie – jeżeli zachodzi konieczność wydania postanowienia odmownego – orzec w pierwszej instancji.
Właściwość organu w sprawach wydawania zaświadczeń zawsze staje się natomiast jednoznaczna na etapie postępowania zażaleniowego, ponieważ "z wykładni systemowej i celowościowej wynika, że do zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści powinny być stosowane przepisy rozdziału 11 działu II oraz art. 17 (k.p.a.), wyznaczający właściwość organu wyższego stopnia" (M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1287; zob. też uzasadnienie uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09, CBOSA).
Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, wypada najpierw zauważyć, że nie ma podstaw do kwestionowania właściwości organu pierwszej instancji z tego powodu, że postanowienie wydano w Wydziale Geodezji Urzędu Miasta Krakowa, a nie w Wydziale Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa. Tak czy inaczej organem orzekającym był bowiem Prezydent Miasta Krakowa, a w odniesieniu do tego organu nie można skonstatować "niewłaściwości". W tym zakresie Sąd podziela argumentację sformułowaną w skardze.
W dalszej kolejności należało jednak rozważyć właściwość organu drugiej instancji, przyjmując za punkt odniesienia art. 144 w zw. z art. 127 § 2 oraz art. 17 k.p.a. W świetle tych przepisów organem wyższego stopnia i zarazem organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia organu jednostki samorządu terytorialnego jest – co do zasady – samorządowe kolegium odwoławcze. Wprawdzie przepisy szczególne mogą modyfikować tę zasadę, ale – zdaniem Sądu – nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Gdy idzie o ten aspekt, Sąd podziela zaprezentowane i uargumentowane w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, że przedmiotowa sprawa jest sprawą z zakresu ładu przestrzennego – sprawą z zakresu zadań własnych gminy. Nie ma zatem podstaw, by przyjąć, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego był właściwy do orzekania na skutek zażalenia. Na marginesie warto dodać, że determinantą właściwości organu drugiej instancji nie jest ani pouczenie zawarte w postanowieniu organu pierwszej instancji, ani to, w jakim wydziale organu pierwszej instancji rozpoznano sprawę. W ocenie Sądu, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powinien był – zgodnie z art. 65 k.p.a. – przekazać zażalenie do organu właściwego.
Mimo naruszenia wymienionych wyżej przepisów o właściwości, Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonego postanowienia, lecz postanowienie to uchylił, ponieważ – zdaniem Sądu – zasadny jest prezentowany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przepisy o postępowaniu nieważnościowym, w tym art. 156 k.p.a., nie mają zastosowania do postanowień w sprawach wydawania zaświadczeń (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r. I OSK 728/19; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2018 r., I OSK 656/18, CBOSA; K. Klonowski, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1381; M. Wojtuń, w: Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el., komentarz do art. 219, teza 2).
Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.