III SA/Kr 1472/21

III SA/Kr 1472/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /sprawozdawca/
Marta Kisielowska
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo pomocy
Sygn. powiązane
II GSK 1075/22 - Wyrok NSA z 2023-05-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1376
Art. 7  ust. 2  i 3  oraz art. 2a ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie S WSA Ewa Michna (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na uchwałę Nr XXXI/422/2021 Rady Miasta Zakopane z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej nr G 420197K-ul. Heleny Modrzejewskiej w Zakopanem I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Rady Miasta Zakopane na rzeczy skarżącego J. P. 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 27 września 2021 r. pełnomocnik J. P. (skarżący) zaskarżył w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ((t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § ł ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej "p.p.s.a." uchwałę Rady Miasta nr XXXI/422/2021 z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej nr [...] – ul. M w Z.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 7 ust. 2 i 3 oraz art. 2a ust. 2 ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.) poprzez zaliczenie do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały nieruchomości stanowiących własność skarżącego.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 200 i n. p.p.s.a., o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pomimo iż organ jako podstawę prawną dla wydania uchwały wskazał art. 7 ust. 3 Ustawy o drogach publicznych to przedmiotowa uchwała w istocie była uchwałą zaliczającą ul. M do kategorii dróg gminnych, a zatem jest uchwałą wydaną na podstawie ust. 2 ww. przepisu, a nie na podstawie ust. 3. Organ bowiem w treści uchwały nie wyszczególnił działek ewidencyjnych, które składają się na przedmiotową drogę, a które jednocześnie stanowiłyby własność gminy. Ponadto załącznik graficzny do uchwały wskazuje, że ustalony przebieg drogi obejmuje nieruchomości będące własnością m.in. skarżącego, tj. działki ewidencyjne nr. [...] objęta KW nr [...]. Organ nie wykazał, aby nieruchomości objęte sporną uchwałą w ogóle stanowiły własność Gminy, a jeżeli tak to w jakim zakresie. Tym samym korzystając z konstrukcji ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych de facto doprowadził do zaliczenia spornych działek do drogi gminnej i w konsekwencji pozbawił ich właścicieli praw do tych nieruchomości w sposób arbitralny i niezgodny z prawem. Taka czynność wymagała wcześniejszego uzyskania prawa własności tychże nieruchomości przez gminę a także zasięgnięcia opinii właściwego zarządu powiatu, bowiem w obecnym stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. niezbędnym warunkiem do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych jest wcześniejsze uzyskanie przez gminę własności nieruchomości, po których ma ona przebiegać, o czym stanowi art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych (por: wyrok WSA w Krakowie z 17 listopada 2015 r., III SA/Kr 716/15, wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powtórzył, że jest właścicielem nieruchomości - działki ewidencyjnej nr. [...] czemu odpowiada stan prawny ujawniony w KW nr [...]. Ponadto skarżący zaznaczył, że dotychczas nigdy nie został przeprowadzony geodezyjny podział ww. nieruchomości, który odpowiadałby nowo ustalonemu przebiegowi drogi ul. M. Skarżący wskazał, posiada prawomocne pozwolenie na rozbiórkę i budowę nr. [...] z dn. 12 grudnia 2019 r., obejmujące działki ewidencyjne nr. [...] i [...] obręb [...] w Z. Ustalony w spornej uchwale przebieg drogi de facto zmieniał parametry ww. działek i w konsekwencji uniemożliwiał realizację inwestycji w zaprojektowanym kształcie zatwierdzonym w drodze prawomocnej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, a tym samym naruszał jego interes prawny w zachowaniu prawa własności nieruchomości w dotychczasowym zakresie i wynikających z niego uprawnień. Ponadto w wyniku podjęcia spornej uchwały skarżący pismem z dnia 15 lipca 2021 r. został zobowiązany do usunięcia urządzeń budowlanych i ogrodzenia z terenu nieruchomości stanowiących jego własność pod rygorem nałożenia na niego kary finansowej.
W odpowiedzi na skargę pełnomocniczka Burmistrza wniosła o jej oddalenie wskazując, że w istocie rzeczy ul. M została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych na podstawie rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. nr [...] z 6 maja 1995 r.).
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w jej ówczesnym brzmieniu nie nakazywała ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych, w szczególności w drodze uchwały rady gminy. Obowiązek ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy pojawił się dopiero w nowelizacji ustawy obowiązującej od 9 grudnia 2003 r. - ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz.1953). Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) dotychczasowe drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami kategorii gminnej. Wojewoda Obwieszczeniem z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia wykazów aktów prawa miejscowego wydanych odpowiednio przez Wojewodów: K, B, K, K, K, N i T obowiązujących na odpowiednich częściach obszaru Województwa (K, dnia 30 marca 1999 r.), pozostawił w mocy ww. rozporządzenie Wojewody Nr [...] z dnia 28 kwietnia 1995 r. Przepis art. 2a został dodany do ustawy o drogach publicznych z dniem 1 stycznia 1999 r. - na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.). Jego treść nawiązywała do postanowień art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), na mocy którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłacała: gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi lub Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości była ostateczna decyzja wojewody. Zatem zarzut skarżącego, że skarżona uchwała dotyczy de facto nie ustalenia przebiegu drogi gminnej na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, ale jej zaliczenia do kategorii dróg publicznych na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, był zatem nietrafiony, tak samo jak powołanie się na ww. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2015 r. III SA/Kr 716/15, ponieważ wyrok ten dotyczył zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych po dacie 1 stycznia 1999 r. a więc już po dacie wynikającej z regulacji stanu prawnego dróg publicznych w oparciu o przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Pełnomocniczka organu zaznaczała, że regulacja stanu prawnego nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego ul. M (w tym fragmentu działki ewidencyjnej. nr [...] obręb [...] stanowiącej własność skarżącego) prowadzona była obecnie przez Wojewodę na wniosek Burmistrza Miasta Z z dnia 22 października 2020 r. Ponadto, należało zauważyć, że skarżący nie mógł domagać się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, ponieważ nie miał w tym interesu prawnego. Jego interes prawny zawęził zakres zaskarżenia uchwały do części obejmującej działkę ewid. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga była zasadna.
Na wstępie Sąd zaznacza, że skoro zaskarżona uchwała ustalała przebieg drogi gminnej ul. M w ciągu od ul. P do ul. T bez wyszczególniania poszczególnych działek ewidencyjnych, to właściciel jednej z działek posiadał interes prawny do zaskarżenia całości uchwały. Niemożliwe było bowiem stwierdzenie nieważności tylko części tej uchwały, skoro uchwała nie miała takich części. Co więcej skarżący wykazał, że skutki zaskarżonej uchwały niweczą czy też ograniczają jego uprawnienia właścicielskie. Jak bowiem argumentował, przedstawiając na tę okoliczność dokumenty, ustalony w spornej uchwale przebieg drogi de facto zmieniał parametry posiadanej działki i w konsekwencji uniemożliwiał realizację inwestycji w zaprojektowanym kształcie zatwierdzonym w drodze prawomocnej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę.
Zgodnie z art. 147 §1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, ale żeby stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części, to taka część musi zawierać się z treści zaskarżonego aktu. Najczęściej będzie to więc odrębna jednostka redakcyjna tekstu uchwały. Teoretycznie możliwe byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], ale zaskarżona uchwała w ogóle nie zawiera takiej części, nie wymienia bowiem poszczególnych działek ewidencyjnych.
Poza sporem było, że skarżący jest właścicielem, a właściwie współwłaścicielem na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej działki nr [...]. Potwierdza to wpis do księgi wieczystej nr [...].
Zaskarżona uchwała została podjęta 30 czerwca 2021 r. i z materiałów legislacyjnych w żaden sposób nie wynika, aby ustalona droga gminna była tożsama z drogą wykazaną z wykazie stanowiącym załącznik do uchwały nr XXXIV/394/94 Rady Gminy z 24 lutego 1994 r. w sprawie opinii dotyczącej zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich.
Odnosząc się natomiast do argumentów pełnomocniczki organu o nieadekwatności powoływanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 listopada 2015 r., III SA/Kr 716/15 to z przytoczonego opisu stanu faktycznego jak i argumentacji stron (zawartej również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2016 r., I OSK 991/16 oddalającym skargę kasacyjną organów gminy) wynika, że spór dotyczył analogicznego stanu faktycznego. Organ nadzoru uznał, że z rozporządzenia Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr 12 wynika, że sporna ulica w R zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich, przy czym na podstawie ww. rozporządzenia nie było możliwe ustalenie, czy ulica ta na odcinku wskazanym przez osoby interweniujące została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę Burmistrz Miasta R na zarządzenie nadzorcze Wojewody stwierdził, że wprawdzie zaskarżona uchwała została zatytułowana jako wydana "w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej – (...), zaliczonej do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr 12 w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego", ale Wojewoda prawidłowo ocenił, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy R w istocie była uchwałą zaliczającą sporną drogę do kategorii dróg gminnych, a zatem była uchwałą wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a nie na podstawie art. 7 ust. 3. Wprawdzie w podstawie prawnej podjętej uchwały Rada Miejska przywołała art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 7 ust. 2 tej ustawy oraz w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy posłużyła się konstrukcją ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej, jednakże w istocie treść tej uchwały doprowadziła do powstania skutków prowadzących do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie intencję Rady Gminy R do traktowania przedmiotowej uchwały jako wywołującej skutki zaliczenia nieruchomości do kategorii dróg gminnych potwierdza także treść § 3 kwestionowanej uchwały, w którym przewidziano jej opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a zatem w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego. Sąd I instancji podkreślił, iż Wojewoda nie zakwestionował charakteru spornej ulicy jako drogi publicznej, lecz zakwestionował jedynie ustalenie jej przebiegu jako drogi gminnej po działkach nie będących własnością Gminy R. Zasadnie uznał organ nadzoru, że przywoływane przez Gminę R akty prawne, zaliczające ulicę do kategorii dróg lokalnych miejskich nie dowodziły, że ww. ulica przebiegała wówczas po działkach wskazanych obecnie w zakwestionowanej uchwale
Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną gminy podkreślał, że miarodajnym dokumentem ewidencyjnym ustalającym przebieg drogi jest tzw. metryka drogi. W art. 12 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu na datę wydania pierwotnej uchwały Rady Gminy z 24 lutego 1994 r. , ustawodawca określił, że dla poszczególnych kategorii dróg właściwy zarząd drogi prowadzi odrębną ewidencję według zasad określonych przez Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 zarządzenia wydanego na podstawie art. 12 ustawy o drogach publicznych przez Ministra Komunikacji z dnia 6 czerwca 1986 r. w sprawach ewidencji dróg publicznych (M.P. Nr 18, poz. 122), ewidencja dróg publicznych krajowych w granicach miast, wojewódzkich, lokalnych miejskich i zakładowych w granicach miast obejmuje metryki dróg krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich i zakładowych. Zaś § 11 zarządzenia nakazywał prowadzenie osobno dla każdej drogi metryki drogi obejmującej następujące dane: 1) numer ewidencyjny drogi i nazwę urzędową, 2) kategorię drogi oraz jej klasę, 3) lokalizację i rok budowy, 4) długość, szerokość i powierzchnię drogi ogółem oraz jej elementów składowych (pasa jezdnego oraz pasa chodnikowego), 5) rodzaj nawierzchni i jej konstrukcję, 6) rodzaj odwodnienia drogi, 7) przewody i urządzenia uliczne, 8) obiekty inżynierskie, 9) urządzenia komunikacyjne, 10) przeszkody i urządzenia ruchowe.
W aktach sprawy brak jest tego typu metryki. Natomiast we wniosku z 22 października 2020 r. organ gminy powołał się na dokumenty wpisane dopiero 18 grudnia 2019 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie przedstawiono więc jakichkolwiek dowodów świadczących o zasadności i prawidłowości ustalenia przebiegu drogi gminnej przez działkę należącą do skarżącego. Tę okoliczność Sąd uznał za najistotniejszą, ponieważ jak już wcześniej zauważał, brak było jakiegokolwiek uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak w orzecznictwie dostrzega się, że sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 3007/18). W rozpatrywanej sprawie brak jednak było tego typu argumentacji organu, a i dokumenty przedstawione przez organ wskazywały pośrednio na brak tego typu metryki drogi.
Z tych to powodów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na zasadzie ww. art. 147 §1 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 powołanej ustawy, zasądzając zwrot uiszczonej opłaty sądowej (300 zł), kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i kosztów zastępstwa procesowego (480 zł).