III SA/Kr 1471/25

III SA/Kr 1471/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-01-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch
Michał Niedźwiedź /przewodniczący/
Urszula Zięba /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
Art. 12b  ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 6-8
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędziowie: WSA Urszula Zięba (spr.) WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 27 grudnia 2022 r. nr IG-I.7220.1.30.2022.AZ w przedmiocie odmowy przyjęcia operatu technicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: MWINGiK) decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r. nr IG-I.7220.1.30.2022.AZ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej: "Pgik"), po rozpoznaniu odwołania J. P. (dalej: skarżący) utrzymał w mocy decyzję Starosty Nowosądeckiego z 8 listopada 2022 r. znak GEO.6640.7691.2022.AF w przedmiocie odmowy przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Nowym Sączu operatu technicznego z wykonania prac geodezyjnych do zgłoszenia nr [...], których celem jest sporządzenie mapy do celów prawnych z wykazem synchronizacyjnym dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie C., gm. C., pow. [...], sporządzonej przez Wykonawcę – G. UŁUGI GEODEZYJNE mgr inż. J. P.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 19 lipca 2022 r. wykonawca prac geodezyjnych G. USŁUGI GEODEZYJNE - skarżący zgłosił do Starosty Nowosądeckiego prace geodezyjne o celu "sporządzenie innej mapy do celów prawnych". W zgłoszeniu tym jako kierownika prac wskazano J. P., a jako sposób określenia położenia obszaru zaznaczono: 1) jednostki podziału terytorialnego kraju lub podziału dla celów EGiB; 2) godło mapy; 3) współrzędne punktów wielokąta (poligonu). Powierzchnia obszaru zgłoszenia wynosi 17,9063 ha.
W dniu 9 września 2022 r. wykonawca złożył za pośrednictwem systemu teleinformatycznego – Portal Geodety zawiadomienie o przekazaniu wyników prac geodezyjnych wraz z operatem technicznym do zgłoszenia o przekazaniu wyników prac geodezyjnych wraz z operatem technicznym do zgłoszenia nr [...] "Mapa do celów prawnych z wykazem synchronizacyjnym dla działki ewid. nr [...] w obrębie C. – do postępowania [...] Starosty Nowosądeckiego". Skarżący złożył także osobiście w organie wniosek o opatrzenie klauzulą dokumentów dla zleceniodawcy ("do uwierzytelnienia") – 3 egzemplarze ww. mapy.
Wykonawca nie przekazał plików do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Przedmioty operat techniczny poddany został weryfikacji w dniu 28 września 2022 r., stosownie do art. 12b Pgik. W protokole weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych Starosta Nowosądecki, stwierdził, że wynik weryfikacji zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii jest negatywny. Wskazano w szczególności, że operat nie zawiera wymaganych obligatoryjnych zbiorów danych przez co jest niekompletny i nie może zostać przyjęty do zasobu.
W dniu 10 października 2022 r. skarżący ustosunkował się do wyników weryfikacji zawartych w ww. protokole. Z kolei w dniu 14 października 2022 r. skarżący przekazał staroście wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych udokumentowane w operacie elektronicznym.
Zawiadomieniem z 14 października 2022 r. Starosta Nowosądecki poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego operatu technicznego, wykonanego do zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...], której celem jest, sporządzenie mapy do celów prawnych z wykazem synchronizacyjnym dla działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie C., jednostka ewidencyjna C. oraz poinformował o możliwości składania pisemnych wyjaśnień i wniosków oraz zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia.
Pismem z 19 października 2022 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie.
Po przeprowadzeniu postępowania, Starosta Nowosądecki, ww. decyzją z 8 listopada 2022 r. orzekł o odmowie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Nowym Sączu operatu technicznego z wykonania prac geodezyjnych do zgłoszenia nr [...], których celem jest sporządzenie mapy do celów prawnych z wykazem synchronizacyjnym dla działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie C., gm. C.
Organ I instancji szczegółowo opisał proces dotyczący weryfikacji przekazanego przez wykonawcę operatu technicznego, wskazując, że w wyniku analizy przedmiotowego operatu technicznego, przekazanego przez skarżącego po poprawie w dniu 14 października 2022 r. stwierdzono, że został on oddany w niezmienionym stanie. Odnosząc się do wniosków skarżącego, organ I instancji stwierdził, że skarżący, nie poruszył kwestii zgłoszenia niewłaściwego celu pracy dla opracowania mapy z wykazem synchronizacyjnym oraz nie zgodził się, że przedmiotowy operat podlega zgłoszeniu prac geodezyjnych gdyż zawiera dane do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków i winien zostać przyjęty do Państwowego Zasobu. Operat zawiera sprawozdanie i kopię mapy do celów prawnych obejmującą obszar działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie C. wraz z wykazem synchronizacyjny oraz zestawienie tabelaryczne.
Ustosunkowując się do faktu, iż celem zgłoszonych prac geodezyjnych było sporządzenie innej mapy do celów prawnych organ I instancji stwierdził że opracowanie nie posiada cech dokumentu, które mogą świadczyć o przyporządkowaniu go do jednego z wymienionych rodzajów map do celów prawnych wymienionych w § 24 ust. 1 pkt 1 lit. i rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1429 – dalej "rozporządzenie w sprawie standardów"). Organ podkreślił, że charakter wszystkich dokumentów określanych jako mapa do celów prawnych wskazuje, że dokumenty te nie zawierają w swej treści tylko stanu istniejącego na mapie ewidencyjnej (stan istniejący przedstawiają wyrysy z mapy ewidencyjnej udostępniane na wniosek stron przez starostę), ale każde tego typu opracowanie ilustruje konkretny projekt zamierzenia geodezyjnego lub zasięgu potencjalnych praw rzeczowych w powiązaniu z elementami stanowiącymi obligatoryjną treść map do celów prawnych wymienionymi w § 26 rozporządzenia w sprawie standardów, przy których sporządzaniu należy zastosować § 25 tegoż rozporządzenia.
Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy operat pozostaje niekompletny z uwagi na naruszenie przepisu oraz art. 2 ust. 1 – braku konkretnego projektu zamierzenia geodezyjnego a w konsekwencji, z powodu braku dokumentacji do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, naruszenia przepisu §36 pkt 5 rozporządzenia w sprawie standardów oraz nieprzekazania zbiorów danych w postaci plików do aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków stosownie do §35 ust. 1.
Organ podał, że uwzględniając, że kluczowym celem opracowania dokumentu określonego jako mapy do celów prawnych z wykazem synchronizacyjnym jest przedstawienie, której archiwalnej parceli katastralnej odpowiada aktualnie działka ewidencyjna nr [...], co zawarto w wykazanie synchronizacyjnym, organ stwierdził, że sporządzonego opracowania nie należy traktować jako mapę do celów prawnych, lecz jako wykaz z danymi dotyczącymi zgłoszonych działek ewidencyjnych oraz odpowiadających im parcel katastralnych.
Organ I instancji podał, że w świetle zacytowanych uregulowań prawnych, stoi na stanowisku, że w przekazywanym do zasobu operacie technicznym zawierającym wyniki wykonanych prac geodezyjnych powinny znaleźć się dokumenty, których obligatoryjność opracowania wynika z przepisów rozporządzenia w sprawie standardów technicznych i które zawierają nowe, zmodyfikowane lub zweryfikowane dane, służące do zasilenia obowiązującego zakresu informacyjnego baz danych wymienionych w art. 4 ust. 1a Pgik. Z dokumentów wchodzących w skład przedmiotowego operatu technicznego wynika, że ww. elementów w nim nie ma. Tym samym – w ocenie organu - operat techniczny zawierający wyniki prac geodezyjnych zarejestrowanych pod identyfikatorem [...], wobec nieprzekazania przez wykonawcę prac, nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 10 i 12 Pgik, nie spełnia kryterium dotyczącego dokumentacji geodezyjnej, która podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ponieważ na jej podstawie nie następuje aktualizacja bądź weryfikacja prawidłowości danych tego zasobu (ewidencji gruntów i budynków).
Końcowo, organ nadmienił także, że skarżący nie przekazał tez dokumentów do opatrzenia klauzulą urzędową na podstawie art. 12b ust. 5 Pgik.
Od powyższej decyzji odwołanie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, przyjęcie ww. operatu technicznego – z wykonania prac geodezyjnych do zgłoszenia [...] do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego oraz uwierzytelnienia 3 egz. "Mapy do celów prawnych z wykazem synchronizacyjnym dla działki ewid. nr [...] położonej w obrębie C., jedn. ewid. C.".
Opisaną we wstępie decyzją Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że celem prac geodezyjnych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania było sporządzenie innej mapy do celów prawnych (...), w wyniku czego skarżący sporządził dokument pn. "Mapa z wykazem synchronizacyjnym dla działki ewid. nr [...] w obrębie C., jedn. ewid. C.". W sprawozdaniu technicznym wskazano, że mapa ta została wykonana do postępowania [...] Starosty Nowosądeckiego, który zlecił opracowanie ww. mapy z wykazem synchronizacyjnym.
Organ odwoławczy podał, że przepisy z zakresu geodezji i kartografii nie definiują pojęcia wykazu synchronizacyjnego. Pojęcie to występuje w art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w § 9 ust. 1 pkt 12 i ust. 2, a także w § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. nr 268, poz. 2663). Uwzględniając jednak specyfikę dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej szczególnie na obszarze dawnego katastru austriackiego trzeba dostrzec potrzebę opracowania dokumentu określanego jako wykaz synchronizacyjny na potrzeby postępowań innych niż podziały nieruchomości, w przypadku gdy w księdze wieczystej - lub w razie jej braku - w innych dokumentach określających stan prawny nieruchomości, nieruchomość posiada inne oznaczenia i inną powierzchnię niż w ewidencji gruntów i budynków.
W świetle uregulowań zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 2 pkt 1, art. 12 ust. 1 pkt 3, art. 12a ust. 1) oraz w § 24 ust.1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w przekazywanym do zasobu operacie technicznym zawierającym wyniki wykonanych prac geodezyjnych powinny znaleźć się dokumenty, których obligatoryjność opracowania wynika ze standardów technicznych i które zawierają nowe, zmodyfikowane lub zweryfikowane dane, służące do zasilenia obowiązującego zakresu informacyjnego baz danych wymienionych w art. 4 ust. 1a Pgik.
W ocenie MWINGiK, z dokumentów wchodzących w skład operatu technicznego, stanowiącego przedmiot sporu, wyżej wymienionych elementów w nim nie ma. Sporządzona "Mapa z wykazem synchronizacyjnym (...)" zawarta w operacie nie stanowi efektu pracy geodezyjnej zdefiniowanej w art. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wymieniony dokument obrazuje granice działki nr [...] w powiązaniu z granicami działek sąsiednich położonymi w obrębie C. ujawnionymi na mapie ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowo na mapie tej znajduje się zestawienie tabelaryczne porównujące "stan wieczysto-księgowy" ze stanem ewidencyjnym wraz z opisem słownym, które nie jest wykazem zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 34 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. poz. 1390 ze zm.). Jednocześnie w odwołaniu wskazano, że opracowana mapa zostanie wykorzystana a) do postępowania o stwierdzenie własności działki ewid. nr [...] w obrębie C. - na rzecz Skarbu Państwa - Starosty Nowosądeckiego, który zlecił opracowanie ww. mapy z wykazem synchronizacyjnym; b) do postępowania sądowego (w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Nowym Sączu) dotyczącego ujawnienia ww. działki ewidencyjnej w księgach wieczystych. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że jest to opracowanie własne geodety i służy wyłącznie zleceniodawcy i wykonawcy. Organ II instancji prowadząc postępowanie nie dostrzegł, aby w rezultacie wykonania przedmiotowego zlecenia doszło do zmiany opisowych danych ewidencyjnych dotyczących działek lub budynków. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że sporządzony operat techniczny zawierający wyniki prac geodezyjnych zarejestrowanych pod numerem [...], wobec nieprzekazania przez wykonawcę prac nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 10 i 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie spełnia kryterium, jakie powinna posiadać dokumentacja geodezyjna, która podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Końcowo, organ odwoławczy wskazał, że zauważa nieścisłości w sporządzonym protokole weryfikacji w zakresie spójności przekazanych zbiorów danych z bazami danych prowadzonymi przez Starostę, jednakże pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ti.:
1. art. 2 pkt 1 Pgik w zw. z art. 4 ust. 1a pkt 2 Pgik poprzez stwierdzenie, że sporządzona przez skarżącego mapa z wykazem synchronizacyjnym zawarta w operacie technicznym nie stanowi efektu pracy geodezyjnej (w myśl definicji z powołanego przepisu) z uwagi na:
- rzekome niespełnianie kryterium jakie powinna zachować dokumentacja geodezyjna podlegająca przyjęciu do państwowego zasobu, podczas gdy z treści powołanego przepisu (art. 2 pkt 1d Pgik) wynika, że przez pracę geodezyjną rozumie się "tworzenie określonych w ustawie zbiorów danych, ortofotomapy oraz dokumentacji geodezyjnej na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych oraz czynności cywilnoprawnych związanych z nieruchomościami, a także wykonywanie opracowań geodezyjno-kartograficznych na potrzeby budownictwa", a praca skarżącego tworzy zbiór danych katastru nieruchomości i jest dokumentacją geodezyjną opracowaną na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę Nowosądeckiego (znak: [...]) w celu uregulowania prawa własności oraz postępowania sądowego (wieczystoksięgowego) o ujawnienie tego prawa własności — na rzecz podmiotu, który zlecił opracowanie przedmiotowej mapy z wykazem synchronizacyjnym, tj. Skarbu Państwa - Starosty Nowosądeckiego;
- uznanie, że operat jest opracowaniem własnym geodety, służy wyłącznie zleceniodawcy i wykonawcy (a nie stanowi efektu pracy geodezyjnej), podczas gdy geodeta jest zobowiązany sporządzić operat z należytą starannością, wiedzą techniczną i obowiązującymi przepisami prawa (w tym w związku z realizacją zadań określonych w ustawie Pgib, m.in. w celu prowadzenia baz danych), co wynika wprost z art. 42 ust. 2 ustawy Pgik;
2. art. 12 ust. 1 pkt 3 Pgik poprzez uznanie, że czynności skarżącego nie można kwalifikować jako zdefiniowane w ustawie Pgik prace geodezyjne, które podlegają zgłoszeniu właściwemu miejscowo staroście i przekazaniu ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
3. art. 12a ust. 1 Pgik poprzez stwierdzenie, że w operacie wykonawcy nie znalazły dokumenty, których obligatoryjność opracowania wynika ze standardów technicznych i które zawierają nowe, zmodyfikowane lub zweryfikowane dane służące do zasilenia obowiązującego zakresu informacyjnego baz danych wymienionych w art. 4 ust. 1a pkt 2 Pgik, podczas gdy w operacie znalazły się co najmniej zweryfikowane dane (potwierdzające prawdziwość rzeczy stanu przy użyciu obiektywnych źródeł i dokumentów), w szczególności dotyczące danych przedmiotowych i podmiotowych gruntu, jego granic, prawa własności - poprzez zweryfikowanie nr LWH (wykazu hipotecznego) w gminie katastralnej C. oraz numerów parceli tworzącej przedmiotową działkę - które to dane nie zostały w pełni ujawnione przed organem itd., a sam organ II instancji dostrzegł nieprawidłowości we wprowadzonych dotychczas zbiorach danych, które winny ulec przynajmniej weryfikacji na podstawie przedłożonego operatu; nadto omawiany przepis nie ogranicza się do obowiązku wprowadzenia jedynie nowych czy zmodyfikowanych danych, jak błędnie odczytują to organy, a pozwała na wprowadzanie do baz danych takich operatów, które weryfikują istniejący stan rzeczy i tym samym zasilają obowiązujący zakres baz; opracowana mapa z wykazem synchronizacyjnym (stanowiąca część operatu) zawiera zweryfikowane dane służące do zasilenia obowiązującego zakresu informacyjnego baz danych wymienionych w art. 4 ust. 1a pkt 2 Pgik, co zresztą przyznają organy;
4. art. 12b ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 Pgik poprzez niezweryfikowanie lub całkowicie chybioną weryfikację zgłoszonych prac z obowiązującymi przepisami prawa i spójnością przekazywanych przez wykonawcę danych z prowadzonymi prze organ danymi, w sytuacji gdy prawidłowa weryfikacja doprowadziłaby organ do wniosku (o którym lakonicznie na końcu uzasadnienia napomniał organ II instancji), że w bazach danych organu istnieją nieścisłości (prawdopodobnie te, o których wspominał skarżący i które polegają na tym, że przy sporządzaniu operatu ewidencji gruntów i budynków opisywanego obrębu, nie zostały opracowane wykazy synchronizacyjne z przypisaniem parcel katastralnych (ujawnionych w LWH i KW) do działek ewidencyjnych wykazanych w ewidencji), które wykazuje wykonawca w przedłożonej pracy porównując stan wieczystoksięgowy ze stanem ewidencyjnym – wymieniając i weryfikując dokument będący podstawą prawa własności (LWH) ujawniony w EGiB.
5. art. 12b ust. 5 Pgik poprzez niepotwierdzenia przyjęcia przedmiotowej mapy z operatem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu i nieopatrzenie dokumentów i materiałów klauzulą urzędową o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3 Pgik, podczas gdy w myśl powołanych przepisów, operat - jako zgodny z przepisami - winien zostać przyjęty do zasobu;
6. art. 12b ust. 8 Pgik poprzez nieuwzględnienie przez organ stanowiska skarżącego i wydanie decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, w sytuacji, gdy są one zgodne z przepisami prawa i powinny zostać wprowadzone do bazy danych, jako dokumenty służące co najmniej do weryfikacji już wprowadzonych tam informacji;
7. § 24 ust. 1 pkt 1i rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez uznanie przez organ I instancji, że choć ustawodawca nie sprecyzował w rozporządzeniu, czego "inne opracowania geodezyjne do celów prawnych" stanowiące mapy do celów prawnych mają dotyczyć, to mimo to, opracowanie wykonawcy z pewnością mapą do celów prawnych nie jest i podtrzymanie tego stanowiska przez organ II instancji, bez żadnego odniesienia się do tej kwestii;
8. § 25 i § 26 rozporządzenia w sprawie standardów (...) poprzez uznanie, że opracowanie geodety nie stanowi mapy do celów prawnych pomimo, że przy jego opracowywaniu wykorzystano informacje wskazane w przepisie rozporządzenia (§24), jak również, że mapa skarżącego została stworzona z wykorzystaniem informacji wymienionych w § 25 rozporządzenia w sprawie standardów (...);
9. § 34 ust. 1, § 35 ust. 1, § 36 pkt 5 rozporządzenia w sprawie standardów (...) oraz § 34 ust. 1 rozporządzenia do Egib poprzez uznanie, że przedmiotowy operat nie stanowi efektu pracy geodezyjnej i pozostaje niekompletny z powodu braku dokumentacji do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oraz nieprzekazania zbiorów danych do aktualizacji danych, podczas gdy do organu została przedłożona wystarczająca (i zgodna z przepisami prawa) dokumentacja pozwalająca na zweryfikowanie i zaktualizowanie baz danych, a błędne twierdzenia organu odnośnie rzekomej niezgodności operatu z przepisami prawa, powstałe w wyniku błędnej interpretacji przepisów nie może świadczyć o jego niekompletności czy nieprzekazaniu zbioru, bowiem z § 34 rozporządzenia w sprawie standardów (...) wynika, że przekazywane przez skarżącego wyniki geodezyjne obejmują analizę kwestii niezbędnych do wykonania prac, a nie wszelkie wymienione w rozporządzeniach kwestie techniczne, które nie mają znaczenia przy sporządzaniu wykazu synchronizacyjnego dla działki nie są niezbędne;
10. § 11 pkt 1,2 rozporządzenia w sprawie Egib poprzez niedokonanie przez organ uzupełnienia/zweryfikowania bazy danych ewidencji gruntów i budynków o informacje wynikające z opracowanego wykazu synchronizacyjnego przez wykonawcę, w sytuacji gdy stanowią one podstawowe dane podmiotowe, jakie ma obowiązek prowadzić w bazie danych organ, których aktualnie brakuje bądź są niekompletne/niespójne, a które dotyczą właścicieli, opisu prawa własności i informacji o dokumentach (LWH), które stanowią podstawę opisu prawa własności;
11. § 16 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia w sprawie Egib poprzez niedokonanie przez organ uzupełnienia/zweryfikowania bazy danych ewidencji gruntów i budynków o informacje wynikające z opracowanego wykazu synchronizacyjnego przez wykonawcę, podczas gdy stanowią one podstawowe dane ewidencyjne jakie ma obowiązek prowadzić w bazie danych organ, których aktualnie brakuje bądź są niekompletne/niespójne, a które dotyczą oznaczenia dokumentów potwierdzających własność i informacji o tych dokumentach (LWH);
II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności prowadzących do należytego wyjaśnienia sprawy oraz błędne rozpatrzenie i niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że złożony operat nie spełnia kryterium, jakie powinna zawierać dokumentacja geodezyjna, która podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
2. art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w myśl którego gdy w sprawie pozostawały wątpliwości interpretacyjne co do treści normy prawnej (art. odnośnie § 24 ust. 1 pkt 1 lit. i rozporządzenia w sprawie standardów) w kontekście którego organ I instancji stwierdził że (cyt.): "ustawodawca co prawda nie sprecyzował czego te opracowania mają dotyczyć" lub braku zdefiniowania w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne "wykazu synchronizacyjnego", co podkreślił organ II instancji), a przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę uprawnienia lub ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia (tu odebranie uprawnienia do uregulowania i ujawnienia prawa własności), wątpliwości te winny być rozstrzygane na korzyść strony (w tożsamych dotychczas sprawach organ I instancji od wielu lat przyjmował do zasobu operaty techniczne z wykonania prac geodezyjnych takie jak przedmiotowy), należało nie dające usunąć się wątpliwości, rozstrzygnąć na korzyść wnioskodawcy i orzec zgodnie z ich wnioskiem, tj. przyjąć operat do zasobu;
3. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, zgodnie z którym organy administracyjne prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (tu: wybiórcze przyjmowanie, bądź nieprzyjmowanie operatów do zasobu wbrew dotychczasowej, utrwalonej praktyce organu);
4. art. 138 § 1 pkt 1 oraz § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ II instancji winien zaskarżoną decyzję uchylić w całości i doprowadzić do przyjęcia przedmiotowego operatu technicznego z wykonania prac geodezyjnych do zgłoszenia nr [...] do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (w ramach merytorycznego orzeczenia co do istoty sprawy) lub uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z 30 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 357/23, oddalił skargę.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że skarżący zgłosił do Starosty prace geodezyjne o celu "sporządzenie innej mapy do celów prawnych". Wynikiem jego prac był operat techniczny składający się ze sprawozdania technicznego oraz mapy dla celów prawnych z wykazem synchronizacyjnym.
Sąd zwrócił uwagę, że w przedmiotowym operacie brak jest wykazu zmian, które miałyby być wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków. W operacie wykorzystano mapę ewidencyjną, która już została ujawniona w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowo w operacie tym znajduje się zestawienie tabelaryczne porównujące "stan wieczysto-księgowy" ze stanem ewidencyjnym wraz z opisem słownym. Sąd Wojewódzki uznał więc, że rację miał organ, iż przedstawiony do wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków operat techniczny – mapa dla celów prawnych - nie jest wykazem zmian danych ewidencyjnych, ponieważ nie zawiera żadnych nowych informacji, danych, które nie byłyby już ujawnione w ewidencji gruntów i budynków.
Zdaniem Sądu praca przedstawiona przez skarżącego spełnia definicję pracy geodezyjnej, gdyż jest opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych. Zaznaczył jednak, że mapa znajdująca się w operacie została w całości zaciągnięta z mapy ewidencyjnej znajdującej się już w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący nie dokonał więc żadnych samodzielnych pomiarów, ani nie stworzył nowej mapy, która mogłaby być podstawą zmian danych zawartych w ewidencji. Tak więc w odniesieniu do działki, której operat dotyczy nie ujawniono żadnych nowych danych. W samym operacie nie zostały też ujawnione jakiekolwiek nowe dane dotyczące właściciela przedmiotowej działki. Należy więc stwierdzić, że przedmiotowy operat nie zawiera jakichkolwiek nowych informacji o charakterze przedmiotowym, czy podmiotowym które podlegałyby ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Wszystkie bowiem dane już się w niej znajdują.
Sąd stwierdził, że nie każda praca geodezyjna podlega ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, a jedynie taka, która aktualizuje dane w niej zawarte. Stąd przyjął, że operat opracowany przez skarżącego jest pracą geodezyjną, która jednak nie podlega wprowadzeniu do ewidencji, z uwagi na brak dokonania aktualizacji (zmiany) istniejących danych. Skoro bowiem ewidencja jest zbiorem danych, to ujawnieniu podlegają jedynie prace geodezyjne, które wprowadzają zmiany do istniejącego już zbioru, a nie te, które jedynie potwierdzają stan fatyczny i prawny w niej ujawniony.
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że istotny w przedstawionym operacie jest jedynie wykaz synchronizacyjny. Jednak wskazuje on, że zmiany należy dokonać w księgach wieczystych, a nie w ewidencji gruntów i budynków. To bowiem w księgach wieczystych analizowana działka ewidencyjna nr [...] położona w obrębie C., gm. C., pow. [...] ma nieprawidłowy numer, a dodatkowo księga wciąż posługuje się określeniem parceli gruntowej. Przedstawiony wykaz synchronizacyjny należałoby więc, zdaniem Sądu, zgłosić do ksiąg wieczystych, a nie do ewidencji gruntów i budynków, w której to ujawniony stan faktyczny i prawny jest prawidłowy.
Skarga kasacyjna od powyższego wyroku wniesiona przez skarżącego została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt I OSK 2381/23, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Sąd kasacyjny za zasadny uznał najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a.
Sąd kasacyjny przypomniał, że podstawą odmowy przyjęcia do ewidencji sporządzonego przez skarżącego operatu było ustalenie przez organy, że przedstawiona przez niego mapa wraz z wykazem synchronizacyjnym nie stanowi efektu prac geodezyjnych. Tymczasem Sąd Wojewódzki uznał, że przedstawiona przez skarżącego praca spełnia definicję pracy geodezyjnej, by następnie zaznaczyć, że mapa znajdująca się w operacie została w całości zaciągnięta z mapy ewidencyjnej znajdującej się już w ewidencji gruntów i budynków, co oznacza, że skarżący nie stworzył nowej mapy, która mogłaby być podstawą zmiany danych zawartych w ewidencji.
NSA podał, że z argumentacji skarżącego prezentowanej konsekwentnie zarówno przed organami jak i na etapie postępowania sądowego wynika, że dążył on do wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących numeru parceli gruntowej, której odpowiada obecna działka [...], jak również do wskazania, jaki podmiot jest ujawniony w liczbie wykazu hipotecznego parceli gruntowej, której według jego ustaleń odpowiada działka nr [...], jak również do wskazania, jaki podmiot jest ujawniony w liczbie wykazu hipotecznego parceli gruntowej, której według jego ustaleń odpowiada działka nr [...]. Skarżący podkreślał w skardze do Sądu Wojewódzkiego, iż przedstawione przez niego dane pozwalają na zweryfikowanie istniejącego stanu rzeczy i tym samym zasilają obowiązujący zakres baz.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pomimo obszernego zacytowania przepisów ustawy i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków Sąd I instancji nie wyjaśnił jak rozumieć należy pojęcie prac geodezyjnych zdefiniowane w przywołanym przezeń art. 2 pkt 1 ustawy. Sąd Wojewódzki nie przedstawił również wykładni zawartego w art. 12a ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcia podlegających zgłoszeniu do ewidencji zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy.
W konsekwencji nie jest możliwe odtworzenie toku rozumowania Sądu Wojewódzkiego, który uznał opracowanie wykonane przez skarżącego za pracę geodezyjną, która jednak nie doprowadziło do sporządzenia nowej mapy, która mogłaby być podstawą ujawnienia zmian w rejestrze.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w świetle art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy, obowiązek zgłoszenia prac geodezyjnych lub kartograficznych właściwemu miejscowo staroście dotyczy prac określonych w tymże przepisie. W świetle art. 12a ust. 1 ustawy zgłoszenie wykonanych prac geodezyjnych dotyczy prac, które podlegały zgłoszeniu stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że wykonane przez skarżącego opracowanie uznać należy za pracę geodezyjną nie podlegającą jednak zgłoszeniu. Nie wyjaśniono jednak przyczyn uznania, że wykonane przez skarżącego opracowanie nie podlegają zgłoszeniu. Również w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przywołał żadnego przepisu ustawy uzasadniającego jego stanowisko. Za przywołanie przepisu stanowiącego podstawę takiego stanowiska nie można uznać zacytowania w uzasadnieniu licznych przepisów ustawy oraz rozporządzeń, nie wskazano bowiem konkretnego przepisu, stanowiącego podstawę takiego poglądu. Z uzasadnienia wyroku nie wynika również, że czy w ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarżący w ogóle był zobligowany do złożenia zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac w trybie art. 12a ust. 1 ustawy.
Sąd nie wyjaśnił również, jakie kryteria winny być uwzględnione przy dokonywaniu weryfikacji zgłoszonych prac, to jest nie przedstawił wykładni art. 12b ust. 1 ustawy, poprzestając jedynie na jego zacytowaniu.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie udziela odpowiedzi na pytanie, czy przywoływane przez skarżącego dane stanowią zbiór nowych zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego bazy danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy. Pomimo zacytowania § 34 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, czy przedstawione przez skarżącego informacje stanowią dane opisowe w rozumieniu tego przepisu, utrwalane w wykazie zamiany danych ewidencyjnych czy też nie. Co jednak najistotniejsze w realiach sprawy, Sąd nie ustosunkował do argumentacji strony, w świetle której zgłoszeniu podlegają również dane pozwalające na zweryfikowanie istniejących danych.
Sąd Wojewódzki nie przedstawił również żadnego uzasadnienia prawnego wyrażonego w końcowej części uzasadnienia poglądu, w świetle którego sporządzony przez skarżącego wykaz synchronizacyjny należałoby zgłosić do ksiąg wieczystych a nie do ewidencji gruntów i budynków.
Rację ma skarżący podkreślając, że powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie uwzględnia brzmienia § 78 ust. 3 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. poz. 312 z późn. zm.), zgodnie z którym dokumenty ewidencyjne, o których mowa w ust. 1 i 2 cytowanego paragrafu stanowią podstawę wpisu w księdze wieczystej, jeżeli zostały opatrzone klauzulą właściwego organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków stwierdzającą, że są przeznaczone do dokonywania wpisów w księgach wieczystych. Dokumenty wymienione w § 78 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości to wypisy z rejestru gruntów, wypisy z rejestru budynków, wypisy z kartoteki budynków oraz wypisy z mapy ewidencyjnej, sporządzone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa. Oznacza to, że operat techniczny, nawet sporządzony przez uprawnionego geodetę, nie może stanowić podstawy wpisu do księgi wieczystej.
Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśniono, na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że w księgach wieczystych działka ewidencyjna nr [...] położona w obrębie C., gm. C., pow. [...] ma nieprawidłowy numer a dodatkowo księga ta wciąż posługuje się określeniem parceli gruntowej. W uzasadnieniu wyroku nie odwołano się do numeru księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Numeru tego nie wskazano również w decyzjach organów obu instancji. W sprawozdaniu technicznym skarżący powoływał się na zbadanie wpisów i dokumentów dołączonych do księgi wieczystej KW [...]. Uznając treść wpisów w księdze wieczystej za fakt powszechnie znany w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że księga ta dotyczy działki nr [...] objętej dawnym LWH [...] nie zaś przedmiotowej działki. Zatem również w tym zakresie nie jest możliwe zweryfikowanie stanowiska wyrażonego przez Sąd Wojewódzki.
Podsumowując NSA uznał, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jak już wyżej zasygnalizowano samo zacytowanie przepisów prawa nie może być uznane za przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zaniechanie wskazania konkretnych przepisów, które doprowadziły Sąd do wyrażenia określonego poglądu, oznacza, że nie jest możliwe dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd kasacyjny nie jest bowiem w stanie ustalić, jakie przepisy i jak rozumiane stanowiły podstawę uznania przez Sąd Wojewódzki, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Końcowo NSA zaznaczył, że uznanie za zasadną skargi kasacyjnej, opartej na art. 141 § 4 p.p.s.a., czyni zbędnym na tym etapie sprawy wypowiadanie się co do pozostałych zarzutów kasacyjnych. Przy ponownym zaś rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien po raz kolejny skargę rozpoznać i orzec mając na względzie wymogi przewidziane tym przepisem w tym w szczególności uwagi zasygnalizowane powyżej.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a, b i c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznanej sprawie jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 27 grudnia 2022 r. nr IG-I.7220.1.30.2022.AZ utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nowosądeckiego z 8 listopada 2022 r. znak GEO.6640.7691.2022.AF w przedmiocie odmowy przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Nowym Sączu operatu technicznego z wykonania prac geodezyjnych. Wyrokiem WSA w Krakowie z 30 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 357/23, skarga na powyższą decyzję została oddalona. Z kolei wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt I OSK 2381/23 i sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny za zasadny uznał bowiem najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a., co w konsekwencji uniemożliwiło dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony przebieg postępowania sądowego, podkreślenia wymaga, że w myśl art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie wykładni obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego jej zastosowanie, uznane zostało za błędne. Istotą zastosowania regulacji przewidzianej w art. 190 p.p.s.a., jest zatem wiążące wyjaśnienie treści przepisów prawa materialnego i prawa procesowego oraz sposobu ich stosowania w danej sprawie. Na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, ciąży natomiast obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W świetle tego zastrzeżenia należy zwrócić uwagę, że NSA we wspomnianym orzeczeniu nie przesądził kierunku rozstrzygnięcia. Wskazał jedynie na konieczność ponownego rozpatrzenia skargi i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia zgodnie ze wzorcem określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ administracji naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny w rozpoznanej sprawie nie został bowiem dostatecznie wyjaśniony przez organy administracji. W kontekście wydanego w sprawie orzeczenia przez Sąd kasacyjny wymaga zaznaczenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania. Sąd działa bowiem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 i §2 pkt 1 p.p.s.a., a zatem zobowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też prawo to narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Jak to już zostało wspomniane, sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, jednak nie rozstrzygają spraw administracyjnych za organy. Nie mają więc obowiązku ustosunkowywania się do wszystkich okoliczności podlegających wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu w danej sprawie administracyjnej, gdyż to obowiązkiem organu jest należyte wyjaśnienie i rozstrzygnięcie wszystkich mających istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności. Czynności postępowania wyjaśniającego muszą się w zasadzie zakończyć przed wydaniem zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia. Dopiero bowiem po prawidłowo przeprowadzonej analizie organ może należycie rozstrzygnąć całą sprawę.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności odmowy przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Nowym Sączu operatu technicznego.
Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 12a ust. 1 Pgik, wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci:
1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12;
2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii.
Natomiast organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, zgodnie art. 12b ust. 1 Pgik, weryfikuje je pod względem:
1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;
b) kompletności przekazywanych wyników,
2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
W myśl art. 12b ust. 3 Pgik wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny. Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4 Pgik).
Z punktu widzenia rozpoznanej sprawy istotne jednak są przepisy art. 12b ust. 6-8 Pgik, z których wynika, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.
Przywołane przepisy stanowiły podstawę dla podjęcia przez organ I instancji decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez skarżącego w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej pod nr [...]. Starosta Nowosądecki po otrzymaniu od wykonawcy zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych dokonał ich weryfikacji, w następstwie czego sporządził protokół weryfikacji z wynikiem negatywnym. W protokole tym stwierdzono następujące nieprawidłowości:
1. "Operat niekompletny, bez możliwości stwierdzenia spójności (art. 12b ust. 1). W operacie technicznym, zawierajacy wyniki prac geodezyjnych zarejestrowanych pod identyfikatorem [...], a dotyczacy sporzadzenia mapy do celów prawnych dla działki ewidencyjnej nr [...], połozonej w obrebie C., oprócz przedmiotowej mapy, winny znalezc sie dokumenty, których bligatoryjnosc opracowania wynika z przepisów rozporzadzenia w sprawie standardów technicznych i które zawieraja nowe, zmodyfikowane lub zweryfikowane dane, słuzace do zasilenia obowiązującego zakresu informacyjnego baz danych wymienionych w art. 4 ust. 1a ustawy Pgik. Z dokumentów wchodzacych w skład operatu technicznego stwierdzono, ze ww. elementów w nim nie ma. Nieuzasadnione jest wiec zamieszczenie w "Zawiadomieniu o przekazaniu wyników zgłoszonych prac
geodezyjnych" informacji, ze operat techniczny zawiera zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych nalezacych do zakresu baz danych aktualizacja baz danych – w tym przypadku bazy EGiB. Operat techniczny, sporzadzony do zgłoszenia o identyfikatorze [...], wobec nieprzekazania przez wykonawce prac, nowych zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które naleza do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt.2,3,10 i 12 ustawy Pgik nie spełnia kryterium dotyczącego dokumentacji geodezyjnej, która podlega przyjeciu do panstwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Prace geodezyjne dotyczace wykonania tylko wykazów równowazników (synchronizacyjnych) czy tez map z wykazami synchronizacyjnymi nie podlegaja przyjeciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wykonanie zestawienia porównawczego parcel i działek ewidencyjnych nalezy do zadan własnych geodety. Operat nie zawiera wymaganych obligatoryjnie zbiorów danych przez co jest niekompletny i nie moze zostac przyjety do zasobu.
2. Wykonanie innych niż wymienione w lit. b, c oraz f-k czynności lub dokumentacji geodezyjnej w postaci map, rejestrów lub wykazów, których wykonanie może skutkować zmianą w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 10 lub 12, z wyjątkiem prac wykonywanych na zamówienie organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (art.12 ust. 1 pkt 3 lit. l)
Cel prac w zgłoszeniu prac geodezyjnych nie jest zgodny ze sporządzoną dokumentacją. Wykonana praca , w której wyniku przkazane zostaja wymagane wyniki prac zasilajace bazy danych wymienione w art. 4 ustawy Pgik winna byc zgłoszona stosownie do ww. przepisy.".
W kolumnie protokołu oznaczonej jako: "Naruszony przepis prawa" wskazano przy numerze 1: "art.2 , art. 12 ust.1, art.12b ust.1 pkt 1 lit. 1, art. 12a Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne(Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), natomiast przy numerze 2: "( art.12 ust. 1 pkt 3 lit. l) Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne( Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.)".
Wyniki weryfikacji z pkt 6 i 7 protokołu zaznaczono jako pozytywne. W pkt 8, ostateczny wynik weryfikacji zaznaczono jako negatywny. Do wskazanych powyżej wyników weryfikacji ustosunkował się wykonawca. Organ I instancji nie uwzględnił jednak stanowiska wykonawcy i wydał decyzję odmowną, wskazując na naruszenia stwierdzone w protokole oraz dodatkowe, nowe nieprawidłowości. Na str. 5 i 6 decyzji Starosta stwierdził, że sporządzonego przez skarżącego opracowania nie można traktować jako mapę do celów prawnych, o której mowa w §24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1429). Wskazał także na naruszenie jeszcze innych przepisów rozporządzenia w sprawie standardów, mimo że w protokole weryfikacji w ogóle do naruszenia przepisów wskazanego rozporządzenia się nie odniósł.
Z kolei organ II instancji, w dość lakonicznym uzasadnieniu decyzji, stwierdził, że sporządzona "Mapa z wykazem synchronizacyjnym (...)" zawarta w operacie nie stanowi efektu pracy geodezyjnej zdefiniowanej w art. 2 pkt 1 ustawy Pgik. Podał, że wymieniony dokument obrazuje granice działki nr [...] w powiązaniu z granicami działek sąsiednich położonymi w obrębie C. ujawnionymi na mapie ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowo na mapie tej znajduje się zestawienie tabelaryczne porównujące "stan wieczysto-księgowy" ze stanem ewidencyjnym wraz z opisem słownym, które nie jest wykazem zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 34 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2021 poz. 1390 ze zm.). Organ odwoławczy ocenił przedłożony przez skarżącego operat jako opracowanie własne geodety, służące wyłącznie zleceniodawcy i wykonawcy, gdyż prowadząc postępowanie w żadnym razie nie dostrzegł, aby w rezultacie wykonania przedmiotowego zlecenia doszło do zmiany opisowych danych ewidencyjnych dotyczących działek lub budynków. Uznał w konsekwencji, że sporządzony operat techniczny zawierający wyniki prac geodezyjnych, wobec nieprzekazania przez wykonawcę prac nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 10 i 12 Pgik, nie spełnia kryterium, jakie powinna zachować dokumentacja geodezyjna, która podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd stwierdza w związku z tym, że poza zacytowaniem przepisu art. 2 pkt 1 Pgik, organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie prac geodezyjnych zdefiniowane w tym przepisie (zawierającym 4 podpunkty) oraz w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił w kontekście tego przepisu dlaczego, w oparciu o jakie przesłanki, doszedł do wniosku, że przedstawiona przez skarżącego dokumentacja nie spełnia definicji pracy geodezyjnej, o której mowa w tym przepisie. Sąd podkreśla, że organ nie może ograniczyć się do przytoczenia przepisów prawa oraz ich treści, bez wskazania na ich relację do stanu faktycznego sprawy. Tego właśnie w zaskarżonej decyzji zabrakło.
Sąd wskazuje, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zmienił w istocie kierunek uzasadnienia odmowy przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd zauważa w związku z tym, że organ odwoławczy nie sprostał obowiązkom jakie ciążą na organie odwoławczym, tj. nie zweryfikował rzetelności protokołu weryfikacyjnego sporządzonego przez organ I instancji, co powinno było nastąpić w pierwszej kolejności. Organ odwoławczy jest przecież zobligowany do powtórnego rozpatrzenia sprawy w całości i to merytorycznie (art. 15 i 138 kpa). Warto w tym miejscu odwołać się do wyroku NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wyjaśniono, że wskazany w art. 12b ust. 6-8 Pgik schemat działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej rodzi przeświadczenie o konieczności współdziałania wyspecjalizowanego organu administracji i wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych, a więc podmiotu posiadającego także wiadomości specjalne, tak aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu. Istotnym elementem tegoż współdziałania jest przede wszystkim umożliwienie wykonawcy prac wyeliminowania wad z przedłożonej dokumentacji. Cel ten winien być osiągnięty z jednej strony poprzez dokonanie przez organ precyzyjnej weryfikacji zgłoszonych do zasobu zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, z drugiej zaś poprzez zapewnienie wykonawcy tych prac możliwości nie tylko ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości, ale i usunięcia ich, tak by niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobów geodezyjnych. Jak wskazał NSA w ww. orzeczeniu, powyższe rodzi pytanie o charakter prawny czynności weryfikacji zgłoszonych do zasobu zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Dla udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy podkreślić, iż organ administracji geodezyjnej dokonujący weryfikacji operatu technicznego ma obowiązek wskazać wykonawcy prac prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia do państwowego zasobu wyników zrealizowanych przez niego prac, odnotowując w protokole jakie konkretnie usterki, wady czy nieprawidłowości są przyczyną negatywnej oceny, oraz wymienić przepisy prawa, które zostały w tym zakresie naruszone. Weryfikacja ta ma charakter weryfikacji w oparciu o kryterium legalności, tj. zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Powyższe pozwala wskazać – co jest szczególnie istotne w rozpoznanej sprawie - że treść sporządzonego przez organ protokołu weryfikacji zakreśla pole sporu pomiędzy organem, a wykonawcą pracy. Istnienie owego obszaru kontrowersji co do legalności wykonanej pracy uniemożliwia, na tym etapie postępowania, przyjęcie tej pracy do zasobu. Tym samym treść protokołu weryfikacji ma dla wykonawcy prac przede wszystkim charakter gwarancyjny, bowiem tylko w zakresie dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości, uzewnętrznionych w precyzyjny sposób wykonawca robót geodezyjnych lub kartograficznych ma prawo ustosunkować się do wyników weryfikacji. Skoro zatem po stronie wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych ustanowione zostało prawo do ustosunkowania się do wyników przeprowadzonej przez organy weryfikacji, a postępowanie weryfikacyjne ma sformalizowany charakter i zawsze poprzedza decyzję w przedmiocie przyjęcia wykonanej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego, to w rozpoznanej sprawie z istotnym naruszeniem art. 12b ust. 6 i 7 Pgik organy obu instancji ferowały decyzje przytaczając w ich motywach nowe okoliczności uznawane za wady zgłoszonej pracy, które nie były podniesione w protokole z przeprowadzonej weryfikacji, o której mowa w art. 12b ust. 1 i 3 Pgik. Z ww. orzeczenia NSA o sygn. akt I OSK 342/22 wynika także, a obecnie orzekający Sąd w pełni pogląd ten podziela, iż weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Wadliwość protokołu weryfikacyjnego – co nastąpiło w niniejszej sprawie – nie może prowadzić zarówno do przyjęcia do zasobu wadliwej pracy geodezyjnej lub kartograficznej, jak i do pozbawienia wykonawcy pracy uprawnień do ustosunkowania się do wyników weryfikacji. Dostrzeżenie w toku postępowania – już po sporządzeniu protokołu weryfikacyjnego i jego przedstawieniu wykonawcy – dalszych wadliwości zgłoszonej pracy, nakłada na organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej obowiązek ponowienia weryfikacji, a więc sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego obejmującego wcześniej niedostrzeżone wadliwości. Konsekwencją tego jest umożliwienie wykonawcy prac odniesienia się do nowych wyników procedury weryfikacyjnej. Taki sposób procedowania wniosku o przyjęcie do zasobu wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych umożliwia zarówno osiągnięcie celów stawianych organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i zachowanie gwarantowanych art. 12b ust. 6 i 7 Pgik., uprawnień procesowych wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych.
Sąd podkreśla, że umożliwienie wykonawcy zgłoszonych prac wyeliminowania wad zarzuconych przedłożonej dokumentacji wymaga w pierwszej kolejności dokonania przez właściwy organ precyzyjnej weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Oznacza to konieczność precyzyjnego określenia naruszeń w protokole weryfikacyjnym przekazywanym wykonawcy prac geodezyjnych celem zajęcia stanowiska oraz skonkretyzowania naruszonego przepisu prawa.
Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ I instancji w sporządzonym 28 września 2022 r. protokole weryfikacyjnym wskazał na naruszenie: art. 2 Pgik, a więc przepisu, który ma 16 punktów i zawiera definicję pojęć ustawowych; art. 12 ust. 1 dotyczącego zgłoszenia prac geodezyjnych przed ich rozpoczęciem; "art. 12b ust. 1 pkt 1 lit. 1", dotyczącego kryterium, pod względem którym dokonuje się weryfikacji zgłoszonych wyników (zawierającego lit. a i b) oraz art. 12a Pgik dotyczącego przekazywania wyników zgłoszonych prac. W informacji o zakresie nieprawidłowości organ w bardzo ogólnikowy sposób stwierdził, że operat jest niekompletny, bez możliwości stwierdzenia spójności (art. 12b ust. 1), jak również w ogólnikowy sposób wskazał, że operat nie zawiera wymaganych obligatoryjnych zbiorów danych przez co jest niekompletny i nie może zostać przyjęty do zasobu. Protokół zawiera także ogólnikowe stwierdzenie, że cel prac w zgłoszeniu prac geodezyjnych nie jest zgodny za sporządzoną dokumentacją. Ww. nieścisłości i mankamenty protokołu zostały powtórzone w decyzji Starosty. Organ ten w uzasadnieniu decyzji wskazał także na dodatkową nieprawidłowość, nieobjętą protokołem weryfikacyjnym, tj. naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania o przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1670), uznając że sporządzonego opracowania nie należy traktować jako mapę do celów prawnych. Sąd stwierdza, że powyższe uchybienia skutkowały tym, że skarżący pozbawiony został pełnej możliwości ustosunkowania się do zarzuconych mu w protokole nieprawidłowości. Sąd podkreśla, że jedynie jasne i precyzyjne określenie naruszenia wraz ze wskazaniem adekwatnego do opisu naruszenia przepisu prawa stanowi podstawę możliwości realnej realizacji uprawnień gwarancyjnych wynikających z przepisów w art. 12b ust. 6 i 7 Pgik. Z tych uprawnień skarżący nie mógł w sposób zgodny z prawem skorzystać.
W rozpoznanej sprawie, co należy podkreślić, obowiązkiem organu odwoławczego było w opisanej sytuacji w pierwszej kolejności zweryfikowanie prawidłowości sporządzonego przez organ I instancji protokołu weryfikacyjnego i dokonanie oceny, czy ewentualne wadliwości mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – tj. czy przed organem I instancji zapewniono wykonawcy prac geodezyjnych realną możliwość nie tylko ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości, ale i usunięcia ich, tak by niewadliwe wyniki prac geodezyjnych mogły zostać przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ odwoławczy nie sprostał temu obowiązkowi, pominął dokonanie oceny sporządzonego protokołu weryfikacyjnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji.
W związku zatem z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przez organ odwoławczy art. 12b ust. 6 -8 Pgik oraz art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).
Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. MWINGiK przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny prawidłowości i rzetelności sporządzonego w sprawie protokołu weryfikacyjnego i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne rozstrzygnięcie. Organ II instancji musi mieć także na uwadze wynikające z orzecznictwa NSA stanowisko, że nie ma żadnych przeszkód, by ponowna weryfikacja dokonywana była przed organem drugiej instancji (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 702/17; 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 242/16; 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2992/19), tak więc również Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, może przeprowadzić procedurę określoną w art. 12b ust. 6-8 Pgik poprzez sporządzenie prawidłowo protokołu weryfikacji, wskazującego precyzyjnie na wszystkie aktualnie istniejące nieprawidłowości, umożliwiając tym samym skarżącemu ich ewentualne poprawienie.
O kosztach (pkt II sentencji wyroku) orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, który obejmuje także wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika reprezentującego skarżącego. Na wysokość zasądzonych kosztów w łącznej kwocie 697 zł składa się zatem uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł ustalone w oparciu o §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r., poz. 1935 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.