III SA/Kr 1465/22

III SA/Kr 1465/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Kazimierz Bandarzewski /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 743/23 - Wyrok NSA z 2024-01-24
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 487
Art. 1  ust. 1, art. 2  ust. 1, art. 12  ust. 3  i 5
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 994
Art. 91  ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Ewa Michna Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2022 r. w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr XLVI/644/18 w sprawie określenia zasad ustalenia na terenie gminy Niepołomice miejsc sprzedaży napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Niepołomicach, działając na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm.) dalej w skrócie jako u.w.t.p.a. oraz art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) dalej w skrócie jako u.s.g. podjęła w dniu 2 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XLVI/644/2018 w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie gminy Niepołomice miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:
1) art. 12 ust. 3, ust. 5 i ust. 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz § 143 z związku z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) dalej jako rozporządzenie, polegające na ustaleniu w § 1 ust. 1 pkt 2, pkt 3 oraz § 2 ust. 1, 2 i 3 ww. uchwały zasad usytuowania na terenie gminy Niepołomice miejsc sprzedaży napojów alkoholowych o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. w sposób arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją ww. zapisów rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. Brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalonych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania w myśl art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. - czyniąc opiniowanie to pozornym przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a., m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Miejską w Niepołomicach działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych;
2) art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., a w konsekwencji art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 1 oraz w § 2 ust. 3 ww. uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego ww. przepis prawa nie upoważnia.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera m.in. art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu ww. kwestii. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a.
Strona skarżąca podniosła, że do projektu zaskarżonej uchwały nie sporządzono pisemnego uzasadnienia. Tym samym zwrócono też uwagę, że organ w żaden sposób nie odniósł się do zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (pp. w tym czasie nieuchwalonego, gdyż pomimo wezwania nie został on udostępniony prokuratorowi), ani też nie wskazał powodów, którymi się kierował przyjmując takie, a nie inne zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (w tym zasady: doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki a nie inny sposób ich pomiaru), co uniemożliwia kontrolę uchwały pod kątem zgodności z celami ustawy.
Dalej strona skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 u.w.t.p.a. powinny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie co do zasady uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, to jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1170/12; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06). Nadto tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii, o jakich mowa w art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. Brak wskazanych informacji w uzasadnieniu przekazanego do opiniowania projektu uchwały uczynił więc to opiniowanie fikcyjnym.
Pominięcie szczegółowego odniesienia się ww. projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych uniemożliwia także dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. programu - czego wymaga art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a. Jest to istotne tym bardziej, że Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wskazuje na szereg badań, które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców.
W dalszej części uzasadnienia skargi podkreślono, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 P.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 837/10).
Zasygnalizowano, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych ww. uchwałą (protokół nr XLVI/2018 z XLVI nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 2 sierpnia 2018 r.)
Podsumowując, zdaniem strony skarżącej opisane dowolne i bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania alkoholu w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 3, ust. 5 i ust. 7 w związku z art. 1 i 2 u.w.t.p.a.
Treść § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie dotyczy kwestii zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych lecz określa – warunki prowadzenia sprzedaży. Na gruncie ustawy odróżnia się zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od warunków sprzedaży napojów alkoholowych, które w przeciwieństwie do zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należą tylko i wyłącznie do materii ustawowej i nie podlegają kompetencji prawodawcy lokalnego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Niepołomicach wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, wskazując w uzasadnieniu, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym ani jakiekolwiek inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie statuują expressis verbis obowiązku uzasadniania uchwał organów stanowiących gmin.
Podniesiono, że stosowanie rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w sferze prawotwórczej działalności organów jednostek samorządu terytorialnego budzi wątpliwości. W doktrynie prawa wyrażony został pogląd, zgodnie z którym z uwagi na ujęcie zasad techniki prawodawczej w rozporządzaniu Prezesa Rady Ministrów nie powinno być wątpliwości normatywny charakter zamieszczonych w nim zasad. Krąg adresatów bezpośrednio związanych z zasadami techniki prawodawczej - zważywszy na miejsce (rozdział 3 ustawy o Radzie Ministrów "Organy wewnętrzne Rady Ministrów") i treść ustawowego upoważnienia - należałoby (...) ograniczyć do "rządowego prawodawcy". Natomiast wykorzystanie przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej jako miernika kontroli aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego budzi uzasadnione wątpliwości (tak T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z Zasadami techniki prawodawczej, [w:] Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, pod red. M. Stahl i Z. Duniewskiej, Warszawa 2012, s, 45-46).
Jeśliby uznać, że podstaw prawnych wprowadzenia wymogu kontrolowania zgodności samorządowych aktów prawa miejscowego z zasadami techniki prawodawczej należy doszukiwać się w klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zrekonstruowanych w oparciu o tę klauzulę zasadach przyzwoitej (prawidłowej) legislacji - to nie można tracić z pola uwagi, że z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nie każde naruszenie zasad przyzwoitej (prawidłowej) legislacji może każdorazowo stanowić bezwzględną i bezwarunkową przesłankę nielegalności kontrolowanego aktu, lecz tylko takie, które można zakwalifikować jako naruszenie istotne odnoszone do tzw. "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej". W przypadku skarżonej uchwały nie doszło jednak do takiego naruszenia.
W wyroku NSA z 21 stycznia 1995 r. sygn. akt SA/Rz 58/94 stwierdzono, że naruszenie przez uchwalę rady gminy przepisów proceduralnych będzie skutkowało ich nieważnością, jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdyby na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie nie wystąpiło.
Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, zgodnie z którym skarżoną uchwałę "należy zaliczyć do uchwał o charakterze uznaniowym". Ustawowe upoważnienie dla rady gminy do określenia zasad ustalenia na terenie gminy Niepołomice miejsc sprzedaży napojów alkoholowych ma charakter ogólny. Określa ono jedynie organ wyposażony w kompetencję prawotwórczą oraz sprawę przekazaną do uregulowania.
Nie zasługuje na uwzględnienie wynikające ze skargi twierdzenie, jakoby brak uzasadnienia skarżonej uchwały uniemożliwiał ocenę zgodności z prawem uchwalonych przepisów w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. (m. in.) obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia i dostępności alkoholu. Istotne jest bowiem, że już samo określenie przez Radę Miejską w Niepołomicach zasad ustalenia na terenie tej Gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie zasad, o których mowa, dokonywane jest w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. Wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów skarżonej uchwały, oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej regulacji. Wskazać przy tym należy, że przysługujący Gminie zakres samodzielności, w ramach wykonywanych zadań własnych, upoważnia organ stanowiący tej Gminy do tego, by przy określaniu zasad ustalenia na terenie Gminy Niepołomice miejsc sprzedaży napojów alkoholowych - obok celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uwzględnienia potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, brała pod uwagę również istniejące na jej terenie specyficzne uwarunkowania urbanistyczne, interesy społeczności lokalnej, a także interesy przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, w tym działalność w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przedłożony pod obrady Rady Miejskiej w Niepołomicach projekt uchwały Nr XLVI/644/18 opracowany został przez Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice przy uwzględnieniu wszystkich kryteriów, o których mowa - w konsekwencji czego określone przez Radę Miejską zasady ustalenia na terenie gminy Niepołomice miejsc sprzedaży napojów alkoholowych stanowiły rozsądne wyważenie celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz wskazanych powyżej interesów społeczności lokalnej i przedsiębiorców. Takie właśnie były motywy podjęcia zaskarżonej uchwały, której uchwalenie poprzedzone zostało przedstawieniem radnym opinii właściwych organów poszczególnych jednostek pomocniczych Gminy Niepołomice.
Formułowanie wymogu uzasadnienia uchwał (projektów uchwał) w przypadkach nie przewidzianych przepisami prawa, może prowadzić do dezawuowania założenia o racjonalności działań prawodawcy. Koncepcja racjonalnego prawodawcy uznawana jest tymczasem za jedno z największych osiągnięć polskiej teorii prawa. Przyjmuje się, że powinna ona dawać podmiotom stosującym prawo narzędzie do stosowania przepisów w sposób właściwy i dostosowany do uwarunkowań danego stanu faktycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stąd badając legalność zaskarżonego aktu ocenił niezależnie od zarzutów podniesionych w samej skardze prawidłowość postępowania organu stanowiącego samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Skarga jest zasadna, ponieważ w ocenie Sądu brak uzasadnienia projektu uchwały aktu prawa miejscowego - przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek dyskusji nad jej zapisami (vide: protokół nr XLVI/2018 z posiedzenia z XLVI nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 2 sierpnia 2018 r.) - stanowi o istotnym naruszeniu prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. (a nie jak wskazano w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały - art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a.- przepis ten bowiem odnosi się do ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy) który wskazuje, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
W orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących powyższej problematyki (np. wyrok NSA z 10 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 1508/19; wyrok WSA w Krakowie z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 808/21; wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 799/22) wskazuje się, że w preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a.). Z art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a. wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.
Rzeczą Rady Miejskiej w Niepołomicach w oparciu o wymienione wyżej przepisy było ustalenie zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu na terenie tej Gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (skoro zatem ww. uchwała pozbawiona jest uzasadnienia, niemożliwym jest skontrolowanie, czy przy jej podejmowaniu uwzględniono zapisy gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych).
Wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. sygn. akt SA/Kr 2937/94 stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 2792/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.
Wskazać więc należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania.
Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 716/06).
Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97) należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.
Odnośnie uchwał regulujących przedmiotową materię (tj. w zakresie ustalania zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych) wykształciła się jednolita i ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, stanowiąca o obowiązku sporządzenia do nich uzasadnienia. To na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 2 września 2022 r. sygn. akt III SA/Po 405/22). Konieczne jest wyjaśnienie w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziły organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwa była ocena tego rozumowania (tak WSA w Krakowie w wyroku z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 870/21). Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 853/21; wyrok WSA w Gliwicach z 11 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 789/20).
Zatem w niniejszej sprawie brak uzasadnienia ww. uchwały uniemożliwia kontrolę tego aktu przez sąd. Ponadto w przesłanej dokumentacji nie ma w istocie dowodu na jakąkolwiek dyskusję merytoryczną radnych co do zapisów projektowanej uchwały. Z treści protokołu nr XLVI/2018 z posiedzenia z XLVI nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 2 sierpnia 2018 r. dotyczącego m.in. ustalania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych – wynika tylko tyle, że uchwała została odczytana i poddana pod głosowanie.
Nadto, co szczególnie wymaga podkreślenia, Rada Miejska w podstawie materialnoprawnej zaskarżonej uchwały błędnie powołała przepis art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. który mówi o kompetencjach Rady do ustalenia, w drodze uchwały, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta). Odrębną kwestią jest ustalenie przez organ administracyjny zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w której to sprawie została podjęta zaskarżona uchwała. Powyższa materia została natomiast uregulowana w ust. 3 art. 12 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
W rozpoznawanej sprawie brak uzasadnienia do zaskarżonej uchwały uniemożliwia poznanie argumentacji w aspekcie zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. Tymczasem w uzasadnieniu uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego - jeżeli jako kryterium została wskazana odległość miejsca sprzedaży od obiektów wyliczonych w § 1 pkt 2 i 3 uchwały - powinny zostać wyjaśnione istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, a powody te winny być rzetelnie umotywowane z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Podkreślić należy, że ustawodawca nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia (por. np. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 463/20) chociaż kryterium odległości jest najczęstszym (jak wynika z analizy orzeczeń organów ochrony prawnej) parametrem branym pod uwagę przy określaniu zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży alkoholu. Istotne jest aby zasady te zostały opisane w uzasadnieniu uchwały.
W okolicznościach niniejszej sprawy – brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie przyczyn usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w odległości nie mniejszej niż 50 m od wymienionych w uchwale obiektów chronionych (§ 1 pkt 2 i 3 uchwały). W aktach administracyjnych przekazanych przez organ administracji brak jest również dokumentów, które pozwalałyby stwierdzić, czy odległość 50 m liczona w sposób wskazany w uchwale jest wystarczająca do spełnienia celów ustawy.
Zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 1508/19 które w tej sprawie Sąd w pełni podziela, odległość między wskazywanymi przez ustawodawcę obiektami w kontekście tych celów nie może być dowolna. Jest ona odpowiednia, gdy stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, która nie ułatwia dostępu do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są szkoły oraz inne zakłady i placówki oświatowo - wychowawcze. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany, jako swoistej zachęty do jego spożywania.
Mając powyższe na uwadze, zawarte w § 2 ust. 1 i 2 uchwały zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych - dopuszczające odstąpienie od wymogów odległościowych z § 1 pkt 2 i 3 uchwały, w ocenie Sądu czynią realizację na wstępie wymienionych celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nieefektywną i iluzoryczną, a przez to istotnie naruszają przepisy art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. w związku z art. 1 i 2 u.w.t.p.a.
Zgodzić się również należy ze stroną skarżącą odnośnie zarzutu zawartego w pkt 2 petitum skargi, dotyczącego naruszenia art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., a w konsekwencji art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust.1, § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego powyższy przepis prawa nie upoważnia. Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tymczasem w § 1 ust.1, § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały zostały ustalone warunki sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych. Delegacja ustawowa pozwala jedynie na ustalenie zasad usytuowania miejsc, w których jest prowadzona sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, a nie na wprowadzenie regulacji dotyczących sprzedaży czy też podawania tychże napojów.
Przy tak zasadniczym uchybieniu w zakresie podstawy rozstrzygnięcia i braku argumentacji przemawiającej za jej prawidłowością należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę była bezzasadna, sprzeczna z orzecznictwem sądowoadministracyjnym i nie mogła odnieść zamierzonego dla organu rezultatu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.