III SA/Kr 146/25

III SA/Kr 146/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Ewelina Dziuban /sprawozdawca/
Katarzyna Marasek-Zybura
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 754
Art. 9, 12  ust. 1, 17 ust. 3
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant Specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi A. T. na czynność Wójta Gminy Ł. w przedmiocie przyznania, wypłaty i ustalenia dotacji oświatowej za listopad 2024 r. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy Ł. na rzecz skarżącej A. T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. T. (dalej jako "skarżąca") prowadząca Niepubliczne Przedszkole z Oddziałami Integracyjnymi w Ł. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika adw. B. P., w piśmie z 9 grudnia 2024 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność Wójta Gminy w Ł. (dalej "Wójt", organ") w postaci przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji za listopad 2024 roku należnej skarżącej za prowadzenie przedszkola niepublicznego, zarzucając:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie przez Wójta w listopadzie 2024 r. dotacji w prawidłowej wysokości, uwzględniającej rzeczywisty plan wydatków ponoszonych na utrzymanie przedszkola gminnego, podczas gdy wyżej wskazane przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jednoznacznie obligują organ dotujący do ustalenia dotacji w ściśle określonej wysokości, przy uwzględnieniu wszystkich wydatków bieżących przedszkola gminnego, a organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przyznając dotację oraz ustalając jej wysokość jest bezwzględnie zobowiązany określonych ustawowo zasad przestrzegać;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej skarżącej dotacji, a mianowicie art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez Wójta do starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej dotacji za listopad 2024 roku, podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszenie słusznego interesu skarżącej, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej.
Skarżąca wniosła o: stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem skarżącej; stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a. o uznanie uprawnienia skarżącej do przyznania i ustalenia wysokości dotacji w prawidłowej wysokości za miesiąc listopad 2024 roku wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, liczonymi zgodnie z art. 48 ust.1 u.f.z.o.; zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa skarżącej przez adwokata w toku niniejszego postępowania, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wójt Gminy Ł. w sposób nieprawidłowy i niezgodny z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ustalił skarżącej dotację oświatową za listopad 2024. W tym zakresie Wójt ustalił wysokość dotacji na kwotę nieprawidłową na skutek błędnego zaniżenia stawki dotacji, co było spowodowane tym, że do określenia podstawy ustalenia podstawowej kwoty dotacji organ nie przyjął wszystkich wydatków bieżących planowanych na utrzymanie przedszkola, zwłaszcza organ pominął wydatki dotyczące wyżywienia uczniów przedszkola gminnego.
Zdaniem skarżącej, do obliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w Gminie Ł. należy uwzględnić zatem następujące dane: - sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych Rb-28S Gminy Ł., według stanu na dzień 31 września 2024 r.; - sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych Rb-27S Gminy Ł., według stanu na dzień 31 września 2024 r.; - sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych Rb-28S Przedszkola Samorządowego, według stanu na dzień 31 września 2024 r.; - sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych Rb-27S Przedszkola Samorządowego, według stanu na dzień 31 września 2024 r.; metryczkę subwencji oświatowej Gminy Ł. za rok 2024; - informację o liczbie dzieci w Przedszkolu Samorządowym. Plan wydatków z rozdziału 80195, ujęty w Zespole Obsługi Edukacji, a dotyczący przygotowania posiłków dla uczniów przedszkola w proporcji na liczbę uczniów przedszkola wynosi 367.256,23 złotych.
Plan tych wydatków w wysokości 1.183.500,00 zł należy bowiem podzielić przez liczbę przygotowywanych posiłków łącznie przez Zespół oraz pomnożyć przez liczbę posiłków przygotowywanych dla przedszkole tj. 1.183.500,00 zł/ 97.395 x 30.223, a zatem jest to kwota 367.256,23 złotych.
Przyjęcie przez organ do podstawy ustalenia podstawowej kwoty dotacji wartości 367.256,23 złotych spowodowałoby, że podstawowa kwota dotacji w skali roku wzrosłaby o 2.600 zł. W zakresie dotacji dla przedszkola niepublicznego roczna kwota dotacji wzrosłaby o 1.950,00 zł, a zatem miesięcznie na jednego ucznia dotacja powinna być wyższa o ok. 160 złotych. Przyznając dotację za miesiąc listopad 2024 r. organ dotujący naruszył tym samym przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, gdyż wypłacił należną skarżącej dotację w wysokości niższej, niż wynikająca z przepisów prawa. Organ przyznając dotację oraz dokonując jej wypłaty, związany jest natomiast treścią norm prawa materialnego i powinien postępować wyłącznie na ich podstawie oraz w granicach prawa, zgodnie z obowiązującą zasadą legalizmu.
Zasady przekazywania dotacji zostały zawarte w art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych: Dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy.
Dotacja jest więc przekazywana skarżącej w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym, że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego. Należy także zauważyć, iż ustawodawca w przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przewiduje dla organu negatywne konsekwencje w związku z nieprzekazaniem dotacji na rzecz danego podmiotu systemu oświaty. Zgodnie z art. 48 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, w przypadku nieprzekazania dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31, art. 40 i art. 41, na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły, placówki lub zespołu szkół w terminie, o którym mowa odpowiednio w art. 25 ust. 6, art. 26 ust. 6, art. 31 ust. 2, art. 34 ust. 1 i art. 42 ust. 1, z winy organu, o którym mowa wart. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31, art. 40 i art. 41, nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin przekazania dotacji. Uzasadnionym wydaje się zastosowanie tego przepisu również do sytuacji, w której organ nie przekazuje pełnej kwoty dotacji lub przekazuje ją po terminie. W takim przypadku odsetki należy naliczać od tej kwoty, która przez organ nie została przekazana, a wynika z przepisu obowiązującego prawa.
W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z 17 stycznia 2025 r. organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. K. J. wniósł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Nadto, wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego wg norm przepisanych.
Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący pominięcia wydatków na zapewnienie wyżywienia dla uczniów przedszkola gminnego, zaniżenia stawki dotacji, a także nie przyjęcie wszystkich wydatków bieżących zwłaszcza dotyczących wyżywienia uczniów przedszkola gminnego, organ wskazał, że:
- jak to było przedmiotem wyjaśnień ze strony organu (pismo Gminy Ł. z dnia 6.02.2024 r. Znak: [...] - w aktach niniejszej sprawy, dołączone do skargi), Gminna Stołówka w Ł., która nie jest jednostką budżetowa Gminy Ł., lecz wchodzi w skład Zespołu Obsługi Edukacji w Ł., który to podmiot jest jednostką budżetową Gminy Ł., oprócz przygotowywania posiłków dla przedszkola samorządowego oraz szkół na terenie Gminy Ł., sprzedaje posiłki "na zewnątrz" - podmiotom prywatnym, osobom fizycznym i innym którzy wyrażają wolę nabycia tych produktów.
- jak wynika z odpowiednich sprawozdań, którymi dysponuje skarżąca kwota, którą ujmuje Gmina Ł. na przygotowanie posiłków dla Przedszkola Samorządowego w skali roku wynosi 300 000 zł. Skarżąca błędnie przyjmuje kwotę na przygotowanie posiłków w wysokości 367 256,23 zł. Kwota ta, oprócz kwoty na przygotowanie posiłków do Przedszkola Samorządowego (300.000 zł), obejmuje również kwotę niezbędną do przygotowania posiłków sprzedawanych na zewnątrz. Nie sposób wiec zgodzić się ze skargą, jakoby Gmina Ł. w ogóle nie uwzględniła wydatków na przygotowanie posiłków dla Przedszkola Samorządowego, gdyż faktycznie uwzględniła kwotę 300 000 zł, a skarżąca błędnie uwzględnia w swoich wyliczeniach również wydatki zaplanowane na przygotowanie posiłków do sprzedaży "na zewnątrz".
W piśmie z 15 stycznia 2025 r. pod nazwą "uzupełnienie skargi", skarżąca wskazała, że zgodnie ze sprawozdaniem budżetowym Gminy Ł., sprawozdaniem budżetowym przedszkoli podstawa ustalenia dotacji powinna wynosić: - rozdział 80104 -2.810.368,42 zł, minus 200.000,00 zł (§ 2310), 1.230.000,00 zł (§ 2540), = 1.380.368,42 złotych -rozdział 80146-5.800,00 zł -rozdział 80149- 165.183,51 zł - rozdział 85404 - 16.732,30 zł - rozdział 75085 (obsługa administracyjna i księgowa przedszkola gminnego) - 1.002.879,00 zł / 1.454 uczniów x 137,66 (statystyczna liczba uczniów przedszkola = 94.949,33 zł; - plan wydatków z rozdziału 80195, ujęty w Zespole Obsługi Edukacji, a dotyczący przygotowania posiłków dla uczniów przedszkola w proporcji na liczbę uczniów przedszkola wynosi 406.860,32 złotych. Plan tych wydatków w wysokości 1.311.126,00 zł należy bowiem podzielić przez liczbę przygotowywanych posiłków łącznie przez Zespół oraz pomnożyć przez liczbę posiłków przygotowywanych dla przedszkole tj. 1,311.126,00 zł / 97.395 x 30.223, a zatem jest to kwota 406.860,32 złotych. SUMA: 2.069.893,88 zł.
Plan wpłat rodziców za korzystanie z wychowania przedszkolnego na rok 2024 wynosi 340.000,00 złotych, natomiast kwoty subwencji oświatowej podlegające odjęciu to 204.152,16 zł. Podstawa ustalenia dotacji wynosi zatem: 1.865,741,72 zł (2.069.893,88 zł, minus 204.152,16 zł). Statystyczna liczba uczniów to 137,66. Podstawowa kwota dotacji w roku 2024 wynosi zatem 13.553,26 zł (1.865.741,72 / 137,66). Roczna kwota dotacji dla przedszkola niepublicznego w roku 2024 wynosi zatem 10.164,95 złotych, a zatem średniomiesięcznie jest to kwota 847,08 złotych.
Przyznając dotację za miesiąc listopad 2024 roku według podstawowej kwoty dotacji w wysokości 9.813,34 zł (roczna dotacja dla przedszkola niepublicznego - 7.360,01 zł, średniomiesięcznie 613,33 zł) organ dotujący naruszył tym samym przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, gdyż wypłacił należną skarżącej dotację w wysokości niższej, niż wynikająca z przepisów prawa.
Następnie skarżąca w piśmie z 22 stycznia 2025 r. zakwestionowała pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej.
Wskazała, że zgodnie natomiast ze sprawozdaniem budżetowym Gminy Ł., sprawozdaniem budżetowym przedszkoli podstawa ustalenia dotacji powinna wynosić: - rozdział 80104 - 2.810.368,42 zł, minus 200.000,00 zł (§2310), 1.230.000,00 zł (§2540), - 1.380.368,42 złotych - rozdział 80146 - 5.800,00 zł -rozdział 80149- 165.183,51 zł - rozdział 85404 - 16.732,30 zł
- rozdział 75085 (obsługa administracyjna i księgowa przedszkola gminnego) - 1.002.879,00 zł / 1.454 uczniów x 137,66 (statystyczna liczba uczniów przedszkola = 94.949,33 zł; - plan wydatków z rozdziału 80195, ujęty w Zespole Obsługi Edukacji, a dotyczący przygotowania posiłków dla uczniów przedszkola w proporcji na liczbę uczniów przedszkola wynosi 406.860,32 złotych. Plan tych wydatków w wysokości 1.311.126,00 zł należy bowiem podzielić przez liczbę przygotowywanych posiłków łącznie przez Zespół oraz pomnożyć przez liczbę posiłków przygotowywanych dla przedszkole tj. 1.311.126,00 zł / 97.395 x 30.223, a zatem jest to kwota 406.860,32 złotych. SUMA: 2.069.893,88 zł Plan wpłat rodziców za korzystanie z wychowania przedszkolnego na rok 2024 wynosi 340.000,00 złotych, natomiast kwoty subwencji oświatowej podlegające odjęciu to 204.152,16 zł. Podstawa ustalenia dotacji wynosi zatem: 1.865.741,72 zł (2.069.893,88 zł, minus 204.152,16 zł). Statystyczna liczba uczniów to 137,66. Podstawowa kwota dotacji w roku 2024 wynosi zatem 13.553,26 zł (1.865.741,72 / 137,66). Roczna kwota dotacji dla przedszkola niepublicznego w roku 2024 wynosi zatem 10.164,95 złotych, a zatem średniomiesięcznie jest to kwota 847,08 złotych.
Dalej skarżąca zarzuciła organowi, że nie wskazał w odpowiedzi na skargę w jakim zakresie przyjął do podstawy ustalenia dotacji wydatki dotyczące przygotowania wyżywienia dla uczniów Przedszkola Gminnego, w tym zwłaszcza, czy w ogóle takie wydatki zostały w podstawie ustalenia dotacji uwzględnione.
Zdaniem skarżącej nie ma przy tym znaczenia, czy kuchnia funkcjonuje w ramach przedszkola, czy Zespołu Obsługi Edukacji. W obu przypadkach działa bowiem w ramach jednostki budżetowej. Plan wydatków na wyżywienie w ramach Zespołu Obsługi Edukacji obejmuje przygotowanie posiłków nie tylko dla przedszkola gminnego, zatem należy plan tych wydatków w wysokości 1.311.126,00 zł podzielić przez liczbę przygotowywanych posiłków łącznie przez Zespół oraz pomnożyć przez liczbę posiłków przygotowywanych dla przedszkola, a mianowicie kwotę 1.311.126,00 zł, podzielić przez łączną liczbę posiłków 97.395 oraz następnie pomnożyć przez liczbę posiłków przygotowanych dla przedszkola 30.223, a zatem finalnie jest to kwota 406.860,32 złotych. Wójt Gminy Ł. tej wartości nie uwzględnił w podstawie ustalenia dotacji, czym istotnie zaniżył kwotę dotacji należnej skarżącej.
W załączeniu do tego pisma skarżąca przedłożyła kserokopię dokumentów budżetowych Gminy W., wg stanu na 30 września 2024 r. (powinno być Gmina Ł. – dopisek Sądu) k. 50 -105 akt sądowych.
W piśmie z 7 lutego 2025 r. skarżąca powtórzyła wyżej opisany sposób obliczenia spornej dotacji oraz wskazała kwotę nieuwzględnioną w podstawie ustalenia dotacji.
W piśmie z 6 marca 2025 r. skarżąca powołała się na wystąpienie pokontrolne Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 9 grudnia 2024 roku, w którym Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała na nieprawidłowości gminy w zakresie ustalania dotacji dla przedszkoli niepublicznych, w tym zwłaszcza z uwagi na pominięcie w podstawie ustalenia dotacji wydatków na przygotowanie posiłków dla uczniów przedszkola samorządowego.
W wydanym wystąpieniu pokontrolnym Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie wskazała; "Nieuwzględnienie w 2023 r. w kwocie stanowiącej podstawę wyliczenia kwoty dotacji dla przedszkoli (PKD) wszystkich wydatków bieżących poniesionych na Przedszkole Samorządowe w Ł. (Gmina prowadzi jedno przedszkole) i w konsekwencji zaniżenie kwoty dotacji na dziecko w przedszkolu niepublicznym, co stanowi o nieprzestrzeganiu art. 12 ust. 1 w powiązaniu z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych. Zgodnie z art. 12 pkt 2 ww. ustawy kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli pomniejsza się m.in. o zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy. Dochody budżetu Gminy w powyższym zakresie stanowią opłaty wnoszone przez rodziców za żywienie dzieci, tj. za tzw. " wsad do kotła ", czyli wartość artykułów żywnościowych, co wynika z przepisu art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Przepis ten, mimo iż odwołuje się do "stołówek szkolnych", zgodnie z art. 52 ust. 12 ww. ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ma zastosowanie do ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego. W Gminie Ł. stawka ponoszonej przez rodziców opłaty za żywienie dzieci placówkach oświatowych, w tym w Przedszkolu Samorządowym w Ł. wynikała z zarządzeń Dyrektora Zespołu Obsługi Edukacji w Ł.: nr 7/22 z dnia 27 grudnia 2022 r., nr 4/23 z dnia 26 czerwca 2023 r. oraz nr 12/23 z dnia 29 grudnia 2023 r., które jak ustalono podczas kontroli przeprowadzonej równolegle w tej jednostce budżetowej, nie zostały ustalone w porozumieniu z dyrektorami placówek oświatowych i Wójtem Gminy, wbrew przepisowi art. 106 ust. 3 ww. ustawy Prawo oświatowe. Celem obliczenia kwoty dotacji dla przedszkoli (PKD) wydatki bieżące zaplanowane w budżecie Gminy na 2023 r. naprowadzenie Przedszkola Samorządowego w Ł. zostały prawidło pomniejszone o planowane dochody z opłat wnoszonych przez rodziców tytułem kosztów artykułów żywnościowych (tzw. "wsad do kotła"), natomiast do powyższych wydatków nie wliczono planowanych wydatków, o których mowa w art. 106 ust. 4 ustawy, np. na wynagrodzenia pracowników (i składki od tych wynagrodzeń) oraz na utrzymanie stołówki (np. media)" (k. 119-135, III SA/Kr 145/25).
Odpowiadając na wezwanie Sądu, organ w piśmie z 27 marca 2025 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie przedstawione w odpowiedzi na skargę.
Wskazał, że podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli niepublicznych w Gminie Ł., w tym dla przedszkola prowadzonego przez skarżącą za listopad 2024 roku została obliczona w oparciu o postanowienia art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1400), z uwzględnieniem art. 44 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, a więc po aktualizacji październikowej. W celu obliczenia kwoty dotacji za listopad 2024 r. należy zastosować podstawową kwotę dotacji po aktualizacji październikowej. Do jej naliczenia stosuje się dane wynikające z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wg stanu na dzień 30 września 2024 r. Powyższe czynności wynikają z przepisu art. 12 ust. 1 powołanej ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Gmina Ł. do ustalenia podstawowej kwoty dotacji za listopad 2024 r. zastosowała następującą metodologię: (1.895.056,52 zł - 40.000,00 zł - 300.000,00 zł - 190.180,65 zł - 13.971,49 zł) 7137.66 = 9.813.34 zł gdzie: 1.895.056,52 zł - kwota wydatków bieżących zaplanowanych w 2024 r. na prowadzenie przez Gminę Ł. Przedszkola Samorządowego w Ł., która jest sumą poniższych kwot: - kwota wydatków bieżących zaplanowanych w 2024 r. na utrzymanie Przedszkola Samorządowego w Ł.: 1.562.684,30 zł. Wynika ona z Rb28S sprawozdania z planu finansowego wydatków budżetowych Przedszkola Samorządowego w Ł. okres sprawozdawczy od początku roku do dnia 30 września roku 2024 (str. 2 w/w sprawozdania), - kwota wydatków bieżących zaplanowanych w 2024 r. w planie finansowym wydatków Zespołu Obsługi Edukacji związanych z obsługą finansowo - administracyjną Przedszkola Samorządowego w Ł. oraz zakupem artykułów spożywczych i przygotowywaniem posiłków dla dzieci uczęszczających do Przedszkola Samorządowego w Ł.: 332.372,22 zł. Wynika ona z Rb-28S sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych Zespołu Obsługi Edukacji okres sprawozdawczy od początku roku do dnia 30 września roku 2024 (w części sprawozdania dotyczącej obsługi przez ZOE Przedszkola Samorządowego w Ł.); 40.000,00 zł - zaplanowane na 2024 r. w budżecie Gminy Ł. opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w Przedszkolu Samorządowym w Ł., stanowiące dochody budżetu gminy. Wynikają one z Rb-27S sprawozdania z wykonania planu dochodów budżetowych Gminy Ł. okres sprawozdawczy od początku roku do dnia 30 września 2024 (str. 7 w/w sprawozdania); 300.000,00 zł - zaplanowane w budżecie Gminy Ł. w 2024 r. opłaty za wyżywienie w Przedszkolu Samorządowym w Ł. stanowiące dochody budżetu gminy. Wynikają one z Rb-27S sprawozdania z wykonania planu dochodów budżetowych Gminy Ł. okres sprawozdawczy od początku roku do dnia 30 września 2024 (str. 7 w/w sprawozdania); 190.180,65 zł - suma iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na 2024 r. w części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy Ł. na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w Przedszkolu Samorządowym w Ł. oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tym przedszkolu; 13.971,49 zł - iloczyn kwoty przewidzianej 2024 r. w części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy Ł. na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w Przedszkolu Samorządowym w Ł. oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tym przedszkolu; 137,66 - statystyczna liczba uczniów w Przedszkolu Samorządowym w Ł. pomniejszona o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tym przedszkolu.
W odpowiedzi na zarzut strony skarżącej dotyczący braku wskazania kwoty wydatków dotyczących przygotowania wyżywienia dla uczniów przedszkola gminnego, to wyjaśnia się, co wynika z powyższego objaśnienia metodologii liczenia podstawowej kwoty dotacji, iż jest to kwota 332 372,22 zł i wynika ona ze sprawozdania RB 28 S Zespołu Obsługi Edukacji w Ł. (ZOE). Odnosząc się z kolei do wniosku dowodowego dotyczącego Protokołu Kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 09.12.2024 r. to wskazano, iż protokół odnosi się do kontroli roku 2023. Nie dotyczy on sprawy dotacji za listopad 2024 r., która jest przedmiotem niniejszej sprawy. Niniejsza sprawa dotyczy dotacji za listopad 2024 r., gdzie organ uwzględniał w podstawowej kwocie dotacji wskazania zawarte w protokole kontroli RIO za rok 2023 r. Jak wynika z zacytowanego przez pełnomocnika skarżącej fragmentu protokołu kontroli RIO w Krakowie za 2023 r. zarzut kontrolujących dotyczył nie wliczenia do planowanych wydatków, o których mowa w art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, a więc dotyczące wydatków Zespołu Obsługi Edukacji w Ł. na prowadzenie stołówki gminnej związanych z obsługą finansowo-administracyjną Przedszkola Samorządowego w Ł. oraz zakupem artykułów spożywczych i przygotowywaniem posiłków dla dzieci uczęszczających do Przedszkola Samorządowego w Ł., co nie miało już miejsca przy ustalaniu dotacji za miesiąc listopad 2024 r.
Do powyższego załączono kserokopię dokumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż wskazane w skardze.
Przedmiotem kontroli Sądu jest przekazanie stronie przez Wójta Gminy Ł. dotacji oświatowej na uczniów prowadzonego przez skarżącą Przedszkola Niepublicznego z Oddziałami Integracyjnymi w Ł.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności (decyzje administracyjne, postanowienia) z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z powyższego wynika, że czynność organu dotującego polegająca na ustaleniu wysokości dotacji lub jej przekazaniu, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).
W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).
Jak słusznie zauważył WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 310/20 samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały sprecyzowane w przepisach prawnych. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu (por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 53/21).
Nie ma wątpliwości, że przekazanie stronie przez organ administracyjny dotacji oświatowej podlega kognicji sądu administracyjnego. Istotą sporu w tej sprawie jest sposób obliczenia przekazanej dotacji. Przy czym do czynności tej nie stosuje się przepisów k.p.a., co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Kr 22/24 i z dnia 18 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 907/23; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 846/22). Zatem zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. uznać należy za nieuzasadniony.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi.
Na wstępie należy zauważyć, że skarga została wniesiona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W rozpatrywanej sprawie należało przyjąć, że strona skarżąca powzięła powyższą wiedzę w związku z dokonaniem przez organ przelewu kwoty dotacji, który otrzymała w dniu 29 listopada 2024 r., stąd skarga wniesiona w dniu 19 grudnia 2024 r. została złożona z zachowaniem terminu ustawowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 126/24).
Skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 ust o finansowaniu zadań publicznych – poprzez nieuwzględnienie rzeczywistego planu wydatków na prowadzenia przedszkola gminnego w tym przez pominięcie wydatków na zapewnienie wyżywienia dla ucznia przedszkola gminnego.
W ocenie skarżącej podstawowa kwota dotacji powinna być wyższa (w pismach procesowych skarżąca wskazała w jej ocenie prawidłowy sposób obliczeń dotacji).
Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że jak wynika ze sprawozdań, którymi dysponuje skarżąca kwota, którą ujmuje gmina na przygotowanie posiłków w skali roku wynosi 300 000 zł, a nie jak chce strona skarżąca - 367 256,23 zł. Organ podał, że znajduje to oparcie w przepisach ustawy o finansowaniu zadań publicznych.
Natomiast w piśmie procesowym z 27 marca 2025 r. organ odpowiadając na zarzut strony skarżącej dotyczący braku wskazania kwoty wydatków dotyczących przygotowania wyżywienia dla uczniów przedszkola gminnego, wyjaśnił, że jest to kwota 332 372,22 zł i wynika ona ze sprawozdania RB 28 S Zespołu Obsługi Edukacji w Ł. (ZOE).
Podstawę przyznania dotacji oświatowej dla prowadzonych przez skarżącą niepublicznego przedszkola stanowi art. 17 ust. 3 u.f.z.o., zgodnie z którym niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, określonych w art. 17 ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.
Pojęcie wydatków bieżących zostało zawarte w art. 9 u.f.z.o. - ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2.
Z przepisu art. 12 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:
1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,
2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,
3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,
4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,
5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,
6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,
7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w tych przedszkolach - i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.
Podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami u.f.z.o. Ideą procesu dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym.
Konieczność dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o., wynika z art. 44 u.f.z.o., w myśl którego:
1. Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, dokonuje się:
1) w miesiącu pierwszej aktualizacji;
2) w październiku roku budżetowego;
3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
2. W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 1 uwzględnia się plan dochodów i wydatków:
1) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1,
2) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13
- według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc pierwszej aktualizacji.
3. W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 2 uwzględnia się:
1) plan dochodów i wydatków:
a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1,
b) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13
- według stanu na dzień 30 września roku budżetowego;
2) zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.
4. W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 3 uwzględnia się:
1) plan dochodów i wydatków:
a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1,
b) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13
- według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji;
2) zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonywanej po dniu 30 września roku budżetowego.
W myśl art. 46 ust. 1 u.f.z.o. w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 16-21, art. 25 i art. 28, ogłasza się informację o:
1) podstawowej kwocie dotacji, o której mowa w art. 12, oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 44 ust. 1;
2) statystycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 11 ust. 2;
3) wskaźniku zwiększającym, o którym mowa w art. 14 ust. 1, 2 i 8.
Tak jak zostało wyżej zaznaczone istota sporu sprowadza się do ustalenia prawidłowości wyliczenia wysokości wypłaconej skarżącej dotacji za listopad 2024 r., w szczególności kwestii uwzględnienia w podstawie ustalenia dotacji wydatków dotyczących przygotowania wyżywienia dla uczniów przedszkola gminnego. Organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, że kwota, którą ujmuje Gmina na przygotowanie posiłków dla przedszkola Samorządowego w skali roku wynosi 300 000 zł., odwołując się w tym miejscu do ustaleń zawartych "w odpowiednich sprawozdaniach, którymi dysponują skarżące", w piśmie procesowym z 27 marca 2025 r. podaję natomiast kwotę 332 372,22 zł. Z kolei skarżąca raz wskazuje w tym zakresie kwotę 367 256,23 zł, a innym razem kwotę 406.860, 32 zł.
Stosownie do art 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, ze sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu lub czynności bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia/aktu/czynności.
W toku postępowania organ został wezwany do przesłania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w także innych dowodów (k. 30 a.s.). Akta, o których mowa w art. 62 pkt 1 p.p.s.a., to zarówno akta sądowe sprawy, jak i akta administracyjne sprawy. Wskazany przepis stanowi zatem podstawę prawną zarządzenia wezwania organu administracji publicznej do uzupełnienia także akt administracyjnych sprawy, z tym jednak zastrzeżeniem, że uzupełnienie to może dotyczyć wyłącznie dokumentów, które stanowiły składnik tych akt i którymi dysponował organ, podejmując zaskarżone orzeczenie. Materiał dowodowy zebrany przez sąd służy weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego (zob. A. Bińczyk, O znaczeniu akt sprawy dla wyniku sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, ZNSA 2013/3, s. 125-137).
W odpowiedzi na wezwanie sądu organ przesłał kserokopie dokumentów w przedmiocie przyznania, wypłaty i ustalenia dotacji oświatowej dla skarżącej. Oran przedstawił swoje wyliczenia spornej kwoty w piśmie z 27 marca 2025 r.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie korzysta z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Kserokopia dokumentu może w pewnych okolicznościach zachować charakter środka dowodowego. Dotyczy to sytuacji, gdy organ, z przyczyn faktycznych, czy prawnych, nie może pozyskać oryginałów dokumentów lub odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem. W takich tylko okolicznościach można uznać, że istnieją podstawy do tego, by mimo braku właściwego uwierzytelnienia dokumentu, uznać go za materiał dowodowy zebrany w sprawie. Zatem z uwagi na powyższe wskazania, przy obszernych brakach dokumentacji, dysponując lakonicznym, nie znajdującym odzwierciedlania w materiale dowodnym stanowiskiem organu administracyjnego, zawartym w odpowiedzi na skargę, nie można było zweryfikować procesu, kalkulacji w oparciu o przepisy ustawy, w ramach którego organ ustalił wysokość przysługującej skarżącej w listopadzie 2024 r. dotacji.
Zaakcentowania wymaga, że sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do oceny legalności działania organu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym, sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych. Sąd jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. A zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, czynność (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jak wskazał bowiem Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006r., (sygn. akt I FSK 508/05), Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00).
W świetle powyższego, zauważyć należy, że w aktach administracyjnych tej sprawy brak jest danych źródłowych na podstawie których dokonano metodologii wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola prowadzonego przez skarżącą w 2024 r. oraz ustalenia na jej podstawie wysokości podstawowej kwoty dotacji za listopad 2024 r.
Sąd dokonując oceny zgodności z prawem czynności-materialno technicznej musi dysponować takimi dokumentami, jakimi dysponował organ i mieć możliwość prześledzenia toku rozumowania organu, skoro w samej czynności organ nie przedstawił przesłanek, ani jednoznacznej podstawy prawnej dokonanej czynności materialno-technicznej. W innym wypadku, dokonywana przez Sąd ocena legalności podjętej czynności, byłaby czysto iluzoryczna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2022 r., III SA/Kr 931/22). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 7 Konstytucji RP, stanowiący iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasadą zaufania do Państwa (art.2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, CBOSA).
Niezwykle istotne jest uzasadnienie podjętej przez organ czynności, bowiem pozwala ono poznać motywy faktyczne, oraz – co ważne w kontekście rozpatrywanej sprawy - także prawne, którymi kierował się on podejmując tę czynność. Obowiązek uzasadniania niedecyzyjnych rozstrzygnięć organów wykonujących administrację publiczną wynika z art. 41 ust. 2 lit. c) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, a także z Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z dnia 6 września 2001 r., który zasadę uzasadniania rozstrzygnięć formułuje w art. 18 (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 sierpnia 2023 r., III SA/Po 302/23; wyrok WSA w Opolu z dnia 13 grudnia 2022 r., II SA/Op 202/22; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2023 r., III SA/Kr 1143/23). Pokreślenia też wymaga, że uzasadnienie pełni istotną rolę z punktu widzenia skuteczności kontroli sądowej rozstrzygnięcia administracyjnego (por. wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15 października 1987 r., w sprawie C-222/86). Sąd badając bowiem legalność podjęcia określonej czynności musi poznać motywy, które wpłynęły na takie, a nie inne załatwienie sprawy.
Wskazać też należy, że w załączniku do Rezolucji (77) 31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, przyjętej w dniu 28 września 1977 r., stanowi się, że gdy akt administracyjny może godzić w prawa, wolności lub interesy, zainteresowany informowany jest o motywach, na których akt ten się opiera. Informacja taka udzielana jest czy to przez wskazanie motywów w akcie, czy też – na żądanie zainteresowanego – przez zakomunikowanie mu ich na piśmie z rozsądnym terminie, przy czym przez akt administracyjny rozumie się każdy środek albo decyzję o charakterze indywidulanym, podjęte w wykonaniu kompetencji publicznej i mogących powodować bezpośrednie skutki dla praw, wolności lub interesów osób. Nie można również nie zauważyć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza wymóg wskazania przez organ podstawy prawnej dokonywanych czynności. Przepis ten wyraża zasadę praworządności, która jest podstawową zasadą funkcjonowania aparatu administracyjnego (vide wyr. WSA w Bydgoszczy z 8 kwietnia 2025 r., I SA/Bd 814/24).
Powyższe stanowisko znajduje również aprobatę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że chociaż z przepisów ustawy nie wynika obowiązek uzasadniania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dotacji, to jednak taki obowiązek organu administracyjnego można wywieść z dwóch zasad ogólnych prawa administracyjnego, a mianowicie z zasady sprawiedliwości proceduralnej oraz z zasady dobrej administracji. Jedną z wartości zasady sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązek uzasadnienia decyzji. Chodzi tu o taką organizację procesu, a w tym podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania prawa (procedury) za sprawiedliwy. Obowiązek administracji w postaci uzasadniania swoich decyzji jest ponadto jednym z kluczowych elementów prawa do dobrej administracji. Brak uzasadnienia aktu administracyjnego innego niż decyzja administracyjna lub postanowienie administracyjne w zasadzie istotnie ogranicza możliwość przeprowadzenia weryfikacji takiego działania przez sąd administracyjny. Sąd bowiem nie ma możliwości zaznajomienia się z przebiegiem czynności, które legły u podstaw wydania takiego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 364/21, publ. CBOSA – wraz z powołaną literaturą).
Warto w tym miejscu przypomnieć, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, przypomniany m.in. w postanowieniu NSA z 26 października 2018 r. (I GSK 3105/18), że "ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.)." (vide WSA w Bydgoszczy w wyroku z 3 listopada 2021 r., I SA/Bd 130/21).
Zdaniem Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę, tak rozumiane ratio legis sądowej kontroli czynności każe oczekiwać, że czynności organu administracji podlegające kontroli będą należycie uzasadnione, tj. uzasadnione w sposób umożliwiający sądowi wniknięcie w rzeczywiste motywy ich dokonania. W realiach tej sprawy, sądowa kontrola legalności tej czynności, nie jest możliwa. W tej sprawie nie zostało wyjaśnione w jakim zakresie organ przyjął do ustalenia dotacji wydatki dotyczące wyżywienia dla uczniów przedszkola gminnego. W tym zakresie organ raz podaje kwotę 300 000 zł (odpowiedź na skargę), a innym razem 332 372,22 zł (pismo z 27 marca 2025 r.).
Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze wywody i wskazania Sądu zawarte w tym wyroku. Organ obowiązany będzie bez zbędnej zwłoki ponownie przeanalizować wyliczenie dotacji dla strony skarżącej. W przypadku gdy organ uzna, że przekazanie tej dotacji nastąpiło w zaniżonej wysokości, to organ dokona wypłaty w prawidłowej wysokości. Natomiast w sytuacji gdy organ uzna, że dotacja została przekazana w prawidłowej wysokości, to poinformuje o tym na piśmie stronę skarżącą, dokonując wyjaśnienia kwestii spornej dotacji, wskazując sposób wyliczenia dotacji z podaniem podstawy prawnej – z odwołaniem się do przepisów prawa (w tym wskazania konkretnego algorytmu wyliczenia dotacji, jeżeli będzie przez organ stosowany). Organ odniesie się też do kwestii naliczania odsetek stosownie do art. 48 ustawy.
Sąd zauważa, że potwierdzenie prawidłowości przekazania dotacji (doręczenie wyżej wymienionego pisma) będzie stanowiło czynność w rozumieniu art. 47 u.f.z.o., na którą stronie będzie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
WSA rozpoznając niniejszą sprawę opiera się na brzmieniu art. 146 p.p.s.a., który w § 1 wskazuje, że Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W § 2 stanowi zaś, że w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.
Należy podkreślić, że przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. Ponieważ organ nie prowadził ustaleń w zakresie wszystkich wydatków bieżących, należy wskazać, że nie jest możliwe na obecnym etapie postępowania uwzględnienie wniosku skargi zawartego w pkt 2. Stanowiska Sądu tego nie zmienia załączenie przez skarżącą licznych dowodów z dokumentów. Dokumenty te winny być zweryfikowane przez organ i poddane procedurze administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., Sąd stwierdził bezskuteczność ww. czynności (pkt I).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.)