III SA/Kr 145/16

III SA/Kr 145/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2016-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
Art. 146 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
Art. 15 ust. 1  pkt 6 i ust. 2
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
Dz.U. 2013 poz 1414
Art. 22  ust. 1  pkt 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. P. na akt Burmistrza Miasta L z dnia 19 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wypowiedzenia uzgodnienia nr [...] z dnia 5 października 2015 r. na korzystanie z przystanków na terenie miasta L I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Burmistrza Miasta L na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego w kwocie 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych.
Uzasadnienie
Kwestionowanym skargą B. P. (dalej skarżący) pismem z dnia 19 listopada 2015 r., znak: [...], Burmistrz Miasta dokonał wypowiedzenia skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą A w M uzgodnienia nr [...] na korzystanie z przystanków na terenie miasta L z dnia 5 października 2015 r., znak: [...].
Jako podstawę wypowiedzenia wskazano pkt 4 tego uzgodnienia, w świetle którego "Wypowiedzenie na przystanki innej linii niż wymienione w punkcie 2 przez Przewoźnika wymaga odrębnej zgody "Miasta". Samowolne wprowadzenie nowej linii pociąga za sobą natychmiastowe rozwiązanie niniejszego uzgodnienia."
W uzasadnieniu wypowiedzenia organ wskazał, że wypowiada uzgodnienie na linie komunikacyjne: L – Ż – K, L – S – K, L ul. T – L – S, L – K – R, L – K, L – S – S, L – R, L - S – D, L – S – J, L – S - P ze skutkiem na koniec miesiąca grudnia 2015 r.
Ponadto organ wskazał, że podstawą wypowiedzenia były uzyskane przez organ informacje z Urzędu Marszałkowskiego Województwa w piśmie z dnia 22 października 2015 r. oraz ze Starostwa w piśmie z dnia 13 października 2015 r., na podstawie, których stwierdzono, że przewoźnik wykonuje przewozy również na innych liniach komunikacyjnych niż wymienione w powyższym uzgodnieniu warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych na terenie miasta L. Organ wskazał, że linie wprowadzone samowolnie, bez uzgodnienia to linie: N – W - L zezwolenie nr [...], K – Ż – L – U, zezwolenie nr [...], L - S – K, zezwolenie nr [...].
Skarżący odebrał wypowiedzenie w dniu 2 grudnia 2015 r.
Pismem z daty 9 grudnia 2015 r., z datą wpływu do organu w dniu 10 grudnia 2015 r., skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że ten nie miał podstaw prawnych do wypowiedzenia uzgodnienia na korzystanie z przystanków odnośnie linii, które zostały uzgodnione z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Zarzucił dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych polegających na przypisaniu mu linii o nr zezwolenia [...], [...] i [...] oraz przekroczenie uprawnień wynikających z zawartych między Burmistrzem a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad porozumień.
Organ, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 11 grudnia 2015 r., przyznał, że doszło do błędnego przypisania skarżącemu linii komunikacyjnych, co jednak miało wynikać z nieczytelnej treści informacji na rozkładach jazdy. Organ jednocześnie sprostował numery zezwoleń dla linii przedstawionych w piśmie z dnia 19 listopada 2015 r. w ten sposób, że poprawnie chodzi o linie: N – W – L, zezwolenie nr [...], K – Ż – L – U , zezwolenie nr [...], L - S – K , zezwolenie nr [...].
Odpowiedź na wezwanie została doręczona skarżącemu w dniu 16 grudnia 2015 r.
W dniu 23 grudnia 2015 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na pismo Burmistrza Miasta z dnia 19 listopada 2015 r., wypowiadające skarżącemu uzgodnienie nr [...] na korzystanie z przystanków na terenie miasta L z dnia 5 października 2015 r., znak: [...].
Zarzucił Burmistrzowi naruszenie przepisów proceduralnych: art. 7, 9, 10, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23).
W treści skargi podtrzymał zarzut, że Burmistrz Miasta, wykorzystując pozycję dominującą w zakresie zarządu przystankami na terenie miasta L, nie mając do tego podstaw prawnych – ingeruje w zasady korzystania z przystanków, nie respektując uzgodnień skarżącego z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad poprzedzających porozumienia zawarte między organami.
Ponadto podniósł zarzut pozbawienia go prawa do udziału w postępowaniu dotyczącym wypowiedzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Na rozprawie w dniu 18 lipca 2016 r. pełnomocnik organu sprecyzował w tym zakresie wniosek, podnosząc, iż wnosi o odrzucenie skargi ale z uwagi na to, że zdaniem organu brak kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Zdaniem pełnomocnika z samej istoty uzgodnienia wynika, ze nie jest to akt o charakterze władczym, natomiast możliwość wypowiedzenia uzgodnienia wynika zarówno z istoty jak i treści uzgodnienia dokonanego pomiędzy skarżącym a organem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga była dopuszczalna i zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał za dopuszczalną drogę sądową w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu, kwestionowane przez skarżącego wypowiedzenie z dnia 19 listopada 2015 r., znak: [...], uzgodnienia nr [...] na korzystanie z przystanków na terenie miasta L z dnia 5 października 2015 r., znak: [...], jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Akt ten spełnia bowiem wszystkie kryteria pozwalające uznać przedmiotowe wypowiedzenie uzgodnienia na korzystanie z przystanków za akt z zakresu administracji publicznej. Po pierwsze, nie ma on charakteru decyzji lub postanowienia, po drugie, ma charakter indywidualny, bo dotyczy skarżącego jako przewoźnika, po trzecie ma charakter zewnętrzny, bo jest skierowany do osoby – skarżącego – który nie jest w podległości służbowej wobec Burmistrza Miasta, nie jest mu podporządkowany organizacyjnie, po czwarte, jest działaniem z zakresu administracji publicznej, bo wynika z kompetencji sprawowania przez Burmistrza zarządu przystankami i przestrzegania bezpieczeństwa w ruchu drogowym (art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1867, zwanej dalej ustawą o publicznym transporcie zbiorowym) po piąte, dotyczy, aczkolwiek pośrednio, uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (kwestia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób, którym jednym z warunków jest uzgodnienie zasad korzystania z przystanków – art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1907, zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym), po szóste, nie dotyczy żadnych ze spraw wskazanych w art. 5 P.p.s.a., bo te dotyczą innej sfery niż przedmiotowe wypowiedzenie (vide: Kamil Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.s.a.; pkt 5).
Niewątpliwie skoro aktem takim jest samo uzgodnienie, to tym bardziej musi nim być przejaw działania organu znoszący to uzgodnienie zważywszy także na fakt, że wypowiedzenie to przybrało formę zmaterializowaną - pisemną.
Nie bez znaczenia jest również to, że za uznaniem kwestionowanego wypowiedzenia za akt z zakresu administracji publicznej przemawiało szeroko rozumiane "prawo do sądu", które należy przyznać tym jednostkom, które poszukują ochrony prawnej przed sądami administracyjnymi w drodze kontroli legalności działania administracji publicznej.
Wobec powyższego Sąd nie podziela stanowiska, że kontrola tego rodzaju aktów nie należy do kognicji sądów administracyjnych.
Skoro kwestionowane wypowiedzenie uzgodnienia na korzystanie z przystanków komunikacyjnych jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to rzeczą Sądu było dokonanie ustaleń spełnienia skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju akt.
W tym zakresie skarżący spełnił w ocenie Sądu wszelkie wymogi wynikające z art. 52 § 3 P.p.s.a. Wezwał organ w terminie 14 dni o dowiedzenia się o wypowiedzeniu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę złożył w terminie 30 dni od dnia odpowiedzi na to wezwanie.
Dokonując natomiast kontroli legalności przedmiotowego aktu – wypowiedzenia uzgodnienia na korzystanie z przystanków komunikacyjnych – Sąd uznał, że Burmistrz Miasta naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Sąd stoi na stanowisku, że skoro Burmistrz jako organ zarządzający przystankami komunikacyjnymi ma kompetencje ustawowe do dokonywania uzgodnienia na korzystanie z tych przystanków, to również posiada kompetencje do zniesienia tego uzgodnienia w każdym czasie. Uzgodnienie to nie korzysta bowiem z waloru ostateczności. Organ może zatem to uczynić w dowolnym momencie czasowym, nawet już po wydaniu stosownego zezwolenia przewoźnikowi przez inny organ, na podstawie art. 22 ustawy o transporcie drogowym, byle by w sposób należyty uzasadnił wystąpienie przesłanek skutkujących wypowiedzeniem uprzednio wydanego uzgodnienia.
Wprawdzie, jak trafnie podniósł WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 889/13, forma samego uzgodnienia zasad korzystania z przystanków (o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym), nie jest określona w przepisach. Nie jest to jednak uzgodnienie o jakim mowa w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23, zwanym dalej w skrócie – k.p.a.), gdyż przepis ten dotyczy współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji, a art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym nakłada obowiązek uzgodnienia na stronę, co szczególnie należy podkreślić, a nie na organ. Forma uzgodnienia może być więc dowolna, byle by dotyczyło indywidualnego, konkretnego wniosku strony o wydanie zezwolenia (tak H. Knysiak – Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 106).
Nie oznacza to jednak, że z obowiązku uzasadnienia i to w sposób należyty przyczyn wypowiedzenia uzgodnienia, jest zwolniony organ dokonujący takiego wypowiedzenia. Obowiązek należytego uzasadnienie tego rodzaju przejawu działalności administracji wynika nie tylko z treści art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, ale również i z zasad tzw. "dobrej administracji", wskazanych w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej, zalecających, by każdy organ administracji krajów członkowskich dążył do wskazania w swoich decyzjach lub innych rozstrzygnięciach, czy aktach z zakresu administracji publicznej podstaw faktycznych i prawnych stanowiska organu.
Dokonując oceny pod tym względem zaskarżonego wypowiedzenia uzgodnienia Sąd stwierdził, że skoro sam organ uzgadniający powołując się na porozumienia zawarte z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 października 2012 r. oraz z Powiatowym Zarządem Dróg z dnia 15 marca 2013 r., z których wynika kompetencja do sprawowania również zarządu przez Burmistrza Miasta przystankami, których właścicielami są wskazane instytucje, mając jednocześnie doskonałą wiedzę, bo w samym kontrolowanym akcie Burmistrz wymienia uzyskane przez skarżącego zezwolenia na przewóz regularny osób: nr [...] z dnia 17 lipca 2013 r., nr [...] z dnia 3 września 2012 r. oraz nr [...] z dnia 14 października 2011 r., nie dostrzegł, iż wskazane powyżej porozumienia mogły obejmować jedynie jedno z uzyskanych zezwoleń (tj. zezwolenie nr [...]). Pozostałe zezwolenia zostały udzielone przed zawarciem ww. porozumień przenoszących prawa wynikające z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym do uzgadniania zasad korzystania z przekazanych w zarządzanie przystanków na rzecz Miasta L reprezentowanego przez Burmistrza Miasta. Przeoczenie tej istotnej okoliczności dla treści wydanego aktu stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie przepisów postępowania poprzez brak dostatecznego wykazania podstaw do dokonania przedmiotowego wypowiedzenia uzgodnienia na korzystanie z przystanków komunikacyjnych, zwłaszcza, że jak wynika z regulacji ustawy o transporcie drogowym (art. 22), nie jest możliwe wydanie zezwolenia przewoźnikowi, bez dołączenia przez niego do wniosku o wydanie zezwolenia potwierdzenia uzgodnienia na korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Burmistrz powinien więc podać w sposób jasny i zrozumiały dla wnioskującego przyczyny takiego stanu rzeczy, tym bardziej, że jak wynika ze stanowiska sądów administracyjnych również i kwestia określenia ustalania linii komunikacyjnej (uregulowanie przystanków początkowych i końcowych) nie jest materią objętą upoważnieniem z art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1724/15, którym stwierdzono nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta z dnia 14 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych /przelotowych, początkowych i końcowych/ oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników na terenie miasta L, zarządzanych przez miasto L). Stąd powoływanie się w motywach zaskarżonego wypowiedzenia na "samowolne" wprowadzenie linii przez skarżącego budzi również zastrzeżenia Sądu. Z treści art. 78 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym linowo - terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej mogą ją nadal wykonywać na podstawie posiadanych uprawnień, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2017 r. Zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, których termin ważności upływa w dniu 31 grudnia 2016 r., wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność do dnia 31 grudnia 2017 r. (ust. 2 art. 78 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym).
Zgodnie jednak z treścią art. 79 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym "Działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób może być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2017 r., w krajowym transporcie drogowym. Do dnia 31 grudnia 2017 r. przepisy art. 30-37 nie mają zastosowania do regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym."
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uważa również, że wypowiedzenie uprzednio wydanego uzgodnienia, może nastąpić niezależnie od możliwości cofnięcia przez właściwy organ zezwolenia, na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, wskutek naruszenia przez przewoźnika warunków udzielonych mu w zezwoleniu i wynikających z ustawy o transporcie drogowym zasad wykonywania przewozów. Wypowiedzenie uzgodnienia może być jedynie asumptem do odrębnego, ewentualnego cofnięcia przez organ, na podstawie art. 24 ust. 4 ww. ustawy, zezwolenia udzielonego przewoźnikowi przy spełnieniu ku temu przesłanek wskazanych w tym przepisie.
Skoro w rozpoznawanej sprawie organ uzgadniający przeoczył te zasadnicze, wyżej wskazane kwestie, należało uchylić zaskarżony akt jako niezgodny z przepisami prawa procesowego. Burmistrz Miasta nie zachował minimum wymogów proceduralnych, wynikających z odpowiednio stosowanych w tym wypadku przepisów artykułów 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. zwłaszcza w zakresie motywów wypowiedzenia uprzednio wydanego uzgodnienia. Motywy takiego, a nie innego działania organu muszą być bowiem nie tylko że zrozumiałe dla strony – przewoźnika – budując jego zaufanie do organów państwa, ale przede wszystkim muszą być weryfikowalne przez kontrolujący taki akt sąd administracyjny.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718), jak w punkcie II sentencji wyroku.