III SA/KR 1449/24

III SA/Kr 1449/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1530
Art. 54  ust. 1  pkt 2 lit. b
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 7, art. 77  par. 1 oraz art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 lipca 2024 r. nr SKO.E/4106/6/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia w części należności z tytułu zwrotu części kwoty dotacji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez B. P., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 1 lipca 2024 r., znak: SKO.E/4106/6/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 61 ust. 3 pkt 4 i 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270, zwanej dalej ustawą o finansach publicznych), art. 2 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Bochnia z dnia 6 maja 2024 r., znak BF.3032.1.2024, w przedmiocie odmowy umorzenia w części należności z tytułu obowiązku zwrotu części kwoty dotacji za 2020 r i 2021 r. wraz z odsetkami, odmowie umorzenia opłaty prolongacyjnej i rozłożeniu na raty spłaty należności.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 18 marca 2024 r. skarżąca – działając jako organ prowadzący Przedszkole [...] S. w B. - na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych zwróciła się o:
1. umorzenie w części, tj. co do kwoty 129 444,00 zł, należności z tytułu obowiązku zwrotu części kwoty dotacji za 2020 r. zgodnie z punktem l decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2024 r., znak: SKO.E/4106/28/2023;
2. umorzenie w części tj. co do kwoty 133 528,00 zł, należności z tytułu obowiązku zwrotu części kwoty dotacji za 2021 r. zgodnie z punktem II decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2024 r.,znak: SKO.E/4106/28/2023;
3. umorzenie w całości odsetek należnych od kwot, o których mowa w punktach l i II decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2024 r., znak: SKO.E/4106/28/2023;
4. rozłożenie na 24 równe raty pozostałej do spłaty, nieumorzonej części należności objętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2024 r., znak: SKO.E/4106/28/2023 i niepobieranie opłaty prolongacyjnej z tytułu rozłożenia na raty.
Pismem z 21 marca 2024 r. skarżąca zmodyfikowała wniosek w zakresie pkt 4 w następujący sposób: "rozłożenie na 36 równych rat pozostałej do spłaty nieumorzonej części należności objętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2024 r., znak: SKO.E/4106/28/2023 i niepobieranie opłaty prolongacyjnej z tytułu rozłożenia na raty".
Decyzją z dnia 6 maja 2024 r., znak: BF.3032.1.2024, Burmistrz Miasta Bochnia orzekł o:
1. odmowie umorzenia w części, tj. co do kwoty 129 440,00 zł należności z tytułu obowiązku zwrotu części kwoty dotacji za 2020 r. zgodnie z punktem I decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2024 r., znak: SKO.E.4106/28/2023,
2. odmowie umorzenia w części, tj. co do kwoty 133 528,00 należności z tytułu obowiązku zwrotu części kwoty dotacji za 2021 r., zgodnie z punktem II decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2024 r., znak: SKO.E/4106/28/2023,
3. odmowie umorzenia w całości odsetek należnych od kwot, o których mowa w punktach l i II decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2024 r., znak: SKO.E/4106/28/2023,
4. odmowie umorzenia opłaty prolongacyjnej, o której mowa w pkt 5,
5. rozłożeniu na raty spłaty należności objętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2024 r., znak: SKO.E/4106/28/2023 w kwocie 437529,24 (słownie: czterysta trzydzieści siedem tysięcy pięćset dwadzieścia dziewięć złotych 24/100) wraz z odsetkami należnymi na dzień złożenia wniosku w kwocie 161 583,00 (słownie: sto sześćdziesiąt jeden tysięcy pięćset osiemdziesiąt trzy złote 00/100), na 36 rat płatnych miesięcznie do 20 dnia każdego miesiąca oraz ustaleniu opłaty prolongacyjnej od rozłożenia na raty spłaty należności objętej w/w decyzją w kwocie 54 502,00 zł (słownie: pięćdziesiąt cztery tysiące pięćset dwa złote 00/100), zgodnie z harmonogramem przedstawionym w tabeli.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów:
- art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności związanych z przeznaczeniem wydatkowanych przez skarżącą środków, których zwrot nakazano decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2024 r., znak: SKO. E/4106/28/2023, w tym konieczności organizacji dla dzieci terapii, której koszt na skutek wyżej wymienionej decyzji podlega zwrotowi;
- art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż jedynymi przypadkami uzasadniającymi umorzenie bądź rozłożenia na raty należności są sytuacje, w których podmiot zobowiązany nie jest w stanie wywiązać się ze swoich zobowiązań na skutek przypadków losowych lub nadzwyczajnego splotu okoliczności, w sytuacji gdy przepis ten należy interpretować w ten sposób, iż względami społecznymi pozwalającymi na stosowanie ulg są również kwestie związane z zasadami sprawiedliwości, bezpieczeństwa, czy zaufania obywateli do organów władzy publicznej.
Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia wskazało na treść przepisów art. 60 pkt 1, art. 252 i art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych i zwróciło uwagę na niespójność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji Burmistrza Miasta Bochnia z dnia 6 maja 2024 r., a treścią jej uzasadnienia. Organ pierwszej instancji podał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadnione względami społecznymi lub gospodarczymi, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b. ustawy o finansach publicznych, jednocześnie częściowo uwzględniając wniosek w ten sposób, że mimo odmowy umorzenia części należności i odsetek, przyznał ulgę w postaci rozłożenia całości należności na raty.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie bowiem z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zasadniczo zatem - nie stwierdzając rażącego naruszenia prawa, ani interesu społecznego organ odwoławczy, z uwagi na zasadę niepogarszania sytuacji odwołującego uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych - tj. wystąpiły okoliczności uzasadnione względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Przesłanki te, co niejednokrotnie wskazywano w orzecznictwie są nieprecyzyjne i stanowią jedynie klauzule generalne, zatem trudno dopuścić się w tym zakresie rażącego naruszenia prawa - rozumianego jako oczywista niezgodność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem. Interes społeczny rozpatrywany musi być również w kontekście efektywnej realizacji zobowiązań publicznoprawnych - na co zwrócił uwagę i racjonalnie uargumentował organ pierwszej instancji. Zasadniczo zatem nie znaleziono podstaw do odstąpienia od zakazu wynikającego z przepisu art. 139 k.p.a., co znacząco ogranicza katalog możliwych do podjęcia rozstrzygnięć przez organ odwoławczy. Wykluczone jest zatem nie tylko uchylenie decyzji organu l instancji i orzeczenie co do istoty sprawy w mniej korzystny sposób (odmowa całości wniosku lub np. rozłożenie płatności na mniejszą liczbę rat), ale też uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, bowiem organ l instancji zebrał wyczerpujący materiał dowodowy.
Następnie Kolegium wskazało, że o ile decyzja organu pierwszej instancji pozostaje częściowo wewnętrznie sprzeczna, to podjęte w trakcie postępowania czynności - w szczególności drobiazgowe ustalenie stanu majątkowego skarżącej, jej średniomiesięcznych dochodów oraz wydatków i konkluzje z tym związane, pozostają również przydatne dla rozpatrzenia wniosku o ulgę już na etapie orzekania w ramach uznania administracyjnego. Jeżeli opisane w przepisie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych względy społeczne lub gospodarcze, w szczególności możliwości płatnicze zobowiązanego są decydujące w kontekście możliwości pozytywnego rozpoznania wniosku w ogóle, to i stanowić winny pewien wzorzec przy podejmowaniu już uznaniowej decyzji w zakresie przyznania i zakresu przyznanej ulgi.
Zastosowane w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych kryteria udzielenia ulgi odwołują się do pojęć nieostrych i niedookreślonych w postaci "względów społecznych lub gospodarczych, w szczególności możliwości płatniczych zobowiązanego". Powyższe zwroty normatywne nie mają stałego zakresu treści, lecz jest to zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnosić je do indywidualnej sytuacji podmiotu występującego z wnioskiem o umorzenie. Są też swoistymi klauzulami generalnymi, odsyłającymi do ocen pozaprawnych. Przesłanka względów społecznych rozumiana jest jako dyrektywa postępowania, nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy, korekta błędnych decyzji. Z kolei względy gospodarcze obejmują sytuację ekonomiczną samego zainteresowanego i otoczenia w jakim funkcjonuje, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości płatniczych tego podmiotu (płynności finansowej, stanu majątkowego, aktywów i pasywów (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt l GSK 94/20).
Kolegium wskazało, że w odwołaniu podniesiono, iż sprawa winna zostać przeanalizowana pod kątem spełniania przesłanek z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a
- tj. ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego, a nie tylko tych z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b. Zauważyć jednak należy, że ustawodawca dla tych dwóch przypadków posługuje się różnymi terminami mającymi uzasadniać przyznanie ulgi. Posługiwanie się nimi zamiennie byłoby sprzeczne z podstawową dyrektywą wykładni językowej - tj. zakazem wykładni synonimicznej. W dodatku ustawodawca celowo zdecydował się wprowadzić odmienne kryteria dotyczące udzielania na wniosek zobowiązanego ulgi w postaci umorzenia należności w całości (czyli ulgi o najdalej idącym skutku dla Skarbu Państwa) i umorzenia należności w części, odroczenia terminów spłaty całości albo części należności lub rozłożenia na raty płatności całości albo części należności (jako wywołujące łagodniejsze skutki dla Skarbu Państwa - zob. uzasadnienie projektu ustawy z 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 659).
Odnosząc się do pierwszej z przesłanek Kolegium wskazało, że względy ogólnospołeczne wymagają, żeby zobowiązania co do zasady były realizowane, a zobowiązany nie był pochopnie z nich zwalniany. Nie każde trudności finansowe mogą uzasadniać zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności, lecz tylko takie, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem istotnego interesu zobowiązanego. Tak więc dbałość o interes Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa/jednostki samorządu terytorialnego wymaga, aby dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisów prawa, w tym ustawy o finansach publicznych, by była przestrzegana zasada równości i sprawiedliwości.
Okoliczności wskazujących na zasadność umorzenia zobowiązań za rok 2020 i 2021 w częściach dotyczących zakwestionowanych wydatków Przedszkola na poczet prowadzenia przez męża skarżącej w ramach działalności gospodarczej pod nazwą F. P. P., zajęć z terapii integracji "sensorycznej (odpowiednio 128 080,00 zł oraz 133 288,00 zł) i zajęć z hipoterapii (odpowiednio 1 360,00 zł i 240,00 zł) skarżąca upatrywała w tym, że zakwestionowane wydatki poniesione zostały na zajęcia dla dzieci z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego i opiniami o wczesnym wspomaganiu rozwoju dziecka, a ponadto działalność przedszkola terapeutycznego w swoim całokształcie jest potrzebna społecznie.
Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie udzielenia ulgi nie może stanowić niejako ponownego otwarcia ostatecznie i prawomocnie zakończonej sprawy określenia należności, a do tego tak naprawdę sprowadzają się tego typu argumenty. Przy czym tak przedstawiony stan sprawy umniejsza uchybieniom, których dopuścił się organ prowadzący, a które to skutkowały zobowiązaniem go do zwrotu części dotacji. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2024 r. wyraźnie wskazano, że celem dotacji oświatowej jest dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej (art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych; Dz. U. z 2024 r., poz. 754, zwanej dalej w skrócie - u.f.z.o.) i oczywistym jest, że aby móc skorzystać z jej dobrodziejstwa zdania muszą być realizowane w sposób efektywny, a nie tylko pozorny lub wręcz stwarzający zagrożenie dla docelowego beneficjenta, tj. dziecka/ucznia. Jednym z głównych postulatów i wytycznych, a także standardów jakie powinien spełniać system oświaty w Polsce (do którego włączone są również niepubliczne przedszkola) jest utrzymywanie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w szkołach i placówkach (art. 1 ust. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe; Dz. U. z 2024 r., poz. 737, zwanej dalej Prawem oświatowym). Z powyższym koresponduje też odpowiedzialność organu prowadzącego za zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 10 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego), a także zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę lub placówkę poza obiektami należącymi do tych jednostek (§ 2 rozporządzenia MENiS z dnia 31 grudnia 2002 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 1604). Skoro jedną z naczelnych zasad realizacji zadań w zakresie wychowania, kształcenia i opieki (w tym kształcenia specjalnego) jest zasada bezpieczeństwa, to wykorzystywanie dotacji na realizację konkretnych zajęć ocenione może zostać jako prawidłowe tylko w sytuacji, w której prowadzone one były przy uwzględnieniu wiążących norm bezpieczeństwa. Prowadzenie zajęć w zewnętrznej lokalizacji, niezweryfikowanej pod względem adekwatności jej warunków dla prowadzonych zajęć, ale także przede wszystkim pod względem bezpieczeństwa, świadczyć musi o czymś przeciwnym. Podobnie rzecz ma się z w gruncie rzeczy wyłączeniem spod decyzyjności dyrektora przedszkola przydzielania konkretnych osób do realizacji zajęć z dziećmi i możliwości rzeczywistej oceny ich działalności i ewentualnemu podjęciu środków zaradczych w ramach nadzoru pedagogicznego.
Kolegium dodało, że opłacane z dotacji oświatowej zajęcia z fizjoterapii odbywały się w zewnętrznej lokalizacji - niezgłoszonej i niezweryfikowanej pod względem bezpieczeństwa, mimo wyraźnego nakazu wynikającego z przepisu art. 168 ust. 4 pkt 3 i ust. 13 Prawa oświatowego. W dodatku forma współpracy pomiędzy Przedszkolem, a podmiotem prowadzącym zajęcia - tj. mężem skarżącej prowadzącym ww. działalność gospodarczą uniemożliwiała sprawowanie nadzoru przez dyrektora Przedszkola nad zajęciami, w tym nad dopuszczaniem konkretnych osób do ich prowadzenia. Podobnie rzecz miała się z zajęciami z hipoterapii, które również były finansowana ze środków dotacyjnych, a rola Przedszkola sprowadzała się tak naprawdę do pośrednictwa. Przedszkole nie organizowało tych zajęć, ani nie kontrolowało - do tego stopnia, że to rodzice dowozili dzieci na nie we własnym zakresie. O ile okoliczności powstania należności nie powinny mieć nadrzędnego znaczenia, to w sytuacji, w której sama skarżąca się na nie powołała, świadczyć muszą wręcz przeciwko przyznawaniu ulgi lub też ulgi w większym zakresie, niż ta zastosowana przez organ pierwszej instancji. Ponadto, od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2024 r. skarżącej przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, z czego skarżąca nie skorzystała.
Kolegium podniosło, że zarówno we wniosku, jak i w odwołaniu skarżąca podkreślała, że prowadzone przez nią Przedszkole pełni ważną rolę dla lokalnej społeczności - zapewniając wychowanie, kształcenie i opiekę dzieciom wymagającym specjalnego kształcenia lub wczesnego wspomagania rozwoju. Kolegium, w ślad za Burmistrzem Miasta Bochni tej okoliczności nie zakwestionowało, jednak jak wskazało, świadczy to o zasadności umarzania zobowiązań publicznoprawnych, które powstały przy prowadzeniu tej działalności. Skarżącej umknęło bowiem, że nie wszystkie użyteczne społecznie działalności są dofinansowywane ze środków publicznych. W dodatku przyjmując do Przedszkola dzieci z tego rodzaju szczególnymi potrzebami skarżąca otrzymuje dotację oświatową w łącznej stawce wyższej, niż standardowa - tj. w przeliczeniu na dziecko bez orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i opinii WWR. W tej sytuacji skarżąca byłaby niejako dwukrotnie wyróżniana - raz ze względu na dofinansowanie jej działalności, a drugi raz przy okazji umorzenia należności powstałej wobec nielegalnego wydatkowania środków dotacyjnych. Przyjęcie odmiennej tezy, jak to czyni skarżąca, sprowadzałoby się do konstatacji, iż prowadzenie działalności oświatowej w każdym przypadku i niezależnie od podejmowanych działań nie wiąże się z odpowiedzialnością za wydatkowanie publicznych środków finansowych pochodzących z dotacji.
Skarżąca wskazała również na możliwość "likwidacji" prowadzonego przez nią Przedszkola, jeśli organy nie rozpatrzą pozytywnie jej wniosku. Konieczności podjęcia takiej decyzji nie potwierdza jednak jej sytuacja finansowa. Nadto taki argument przy wniosku o ulgę mógłby podnosić każdy podmiot prowadzący działalność społecznie użyteczną i w ten sposób niejako "szantażować" organy. Uwzględnianie tak sformułowanych wniosków - w zakresie umorzenia należności - prowadziłoby w zasadzie do przejęcia przez społeczeństwo odpowiedzialności za ryzyko finansowe, które nieodzownie związane jest z prowadzoną działalnością zarobkową. Wnioskujący najczęściej posiada zobowiązania różnego rodzaju i wobec różnych podmiotów, ale zwalniany miałby być jedynie z tych o charakterze publicznoprawnym. Prowadzenie niepublicznego przedszkola jest przede wszystkim działalnością komercyjną i nawet wobec pozytywnego oddziaływania na społeczność lokalną tego charakteru nie traci.
W odwołaniu przytoczono argument, że brak umorzenia należności skutkować będzie koniecznością pokrycia wydatków z "własnych środków" skarżącej, a tym samym niejako przerzuceniem na nią obowiązków jednostki samorządu terytorialnego. Kolegium nie zgodziło się z takim stanowiskiem. Zgodnie bowiem z art. 35 u.f.z.o., podstawową rolą dotacji oświatowej jest dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dofinansowanie nie oznacza finansowania w całości, a w szczególności nie sposób uznać, że dofinansowaniu ze środków publicznych podlegać miałyby wydatki poczynione w ramach także nieprawidłowo realizowanych zadań - tak jak w przedmiotowej sprawie bez zachowania zasad bezpieczeństwa, nadzoru nad personelem, czy w ogóle w ramach swoistego "outsourcingu" zajęć do podmiotu zewnętrznego z rolą Przedszkola jako jedynie pośrednika.
Odnośnie zarzutu, że okoliczności, które stały u podstaw zakwestionowania wydatków znane były organowi dotującemu już na etapie rocznego rozliczania dotacji, podkreślić należy, iż z uwagi na pewną etapowość weryfikacji przyznanych dotacji, na tym pierwszym etapie odbywa się ona jedynie na płaszczyźnie formalnej - tzn. co do dopełnienia obowiązku złożenia rozliczenia rocznego i zawarcia w formularzu wszystkich wymaganych informacji. Dopiero kontrola przeprowadzana w oparciu o art. 36 u.f.z.o. pozwala na merytoryczną ocenę pobrania i wykorzystania dotacji - na tym etapie organ dotujący wyposażony zostaje w uprawnienia takie jak wstęp do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wgląd do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.
Kolegium wskazało, że o ile rzeczywiście Przedszkole prowadzi działalność społecznie użyteczną, to po pierwsze jest już z tego tytułu premiowane - otrzymuje dotację oświatową pozwalającą sfinansować część i tak ponoszonych wydatków, a po drugie, również inne podniesione w tym zakresie argumenty przez skarżącą nie wskazują, aby należało odstąpić od zasady uiszczania należności publicznoprawnych i przyznać żądaną ulgę, która stanowi wyjątek od tej zasady i nie powinna być interpretowana rozszerzające. Przy czym ze względu na zakaz orzekania na niekorzyść odwołującej, okoliczności te przemawiać muszą negatywnie za przyznaniem preferencji w spłacie należności publicznoprawnej w zakresie szerszym, niż ten przyznany w decyzji organu l instancji.
Przechodząc do drugiej z przesłanek, Kolegium zwróciło uwagę na rezultaty kompleksowej oceny sytuacji finansowej skarżącej dokonanej przez organ pierwszej instancji. Z oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku i dochodach skarżącej wynika, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Utrzymują się z przychodów generowanych przez Przedszkole, obejmujące wynagrodzenie skarżącej za pełnienie funkcji dyrektora w tym Przedszkolu i dochody z innej prowadzonej przez nią działalności "na własne nazwisko" wynoszące średniomiesięcznie w l kwartale 2024 r. 25817,66 zł, wynagrodzenie męża skarżącej za pełnienie funkcji fizjoterapeuty w ww. przedszkolu wynoszące do lutego 2024 r. 9 000,00 zł brutto (od marca 2024 r. 1 200,00 zł brutto), dochody uzyskiwane przez niego z działalności gospodarczej obliczone za dwa pierwsze miesiące 2024 r. średniomiesięcznie w wysokości 5 245,81 zł, oraz przychód uzyskiwany przez ww. z tytułu najmu lokalu mieszkalnego przy ul. B. [...] w K. w wysokości 3 000,00 zł miesięcznie. Dla porównania przychód skarżącej z prowadzonej przez nią działalności "na własne nazwisko" wyniósł odpowiednio w 2022 r. 249 042,50 zł (PIT-28), a w 2023 r. 280 186,00 zł. Z kolei dochód męża skarżącej z prowadzonej przez niego działalności wyniósł w 2022 r. 35 110,00 zł (PIT-36L. W 2023 r. z tego samego tytułu ww. zanotował stratę w wysokości 50 266,82 zł. Łącznie średniomiesięczne dochody małżonków w l kwartale 2024 r. wyniosły 40 463,47 zł. Kwota ta stanowi sumę przychodu skarżącej z tytułu prowadzonej przez nią działalności "na własne nazwisko" za l kwartał 2024 r., średniomiesięcznego wynagrodzenia męża skarżącej za l kwartał 2024 r., dochodu uzyskiwanego przez niego z działalności gospodarczej za l kwartał 2024 r. oraz przychodu z tytułu najmu lokalu mieszkalnego. Zadeklarowane przez skarżącą i jej męża stałe wydatki obejmują koszty mediów: energii elektrycznej w wysokości ok. 354,00 zł, gazu 92,16 zł, zużycia wody i ścieków 1 183,36 zł, gospodarowania odpadami komunalnymi 156,00 zł, a także Internetu 39,36 zł i pozostałych kosztów: abonamentu telewizyjnego 82,00 zł, wyżywienia i utrzymania gospodarstwa domowego (8 000,00 zł - 9 000,00 zł), rat kredytu na zakup mieszkania 1 964,13 zł, rat leasingu 3839,17 zł, rat pożyczki 2319,13 zł. Łączne zadeklarowane przez skarżącą średniomiesięczne wydatki wynoszą 19 029,31 zł.
Jak podało Kolegium, różnica pomiędzy zadeklarowanymi dochodami, a wydatkami wynosi 21 434,16 zł. Ponadto, w skład majątku skarżącej i jej męża wchodzą: działka gruntowa zabudowana budynkiem usługowo-mieszkalnym, położona w B. przy ul. K. [...] o numerze [...] - nr KW [...], lokal mieszkalny położony w K. na os. B. [...] - nr KW [...] 108/4 wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej (KW nr [...] 1/3), nieruchomości niezabudowane, położone w M. nr działek [...] (KW nr [...] 10/8) oraz [...] i [...] (KW nr [....]), udział w wysokości 3/6 w prawie własności nieruchomości drogowej położonej w M. nr działki nr [...] (KW nr [...]), zgromadzone na rachunkach bankowych środki pieniężne w wysokości 114 050,48 zł, quad P. z 2020 r. oraz samochody osobowe VW [...] z 2018 r. i Skoda [...] z 2021 r.
Skarżąca i (jej gospodarstwo domowe) dysponuje zatem stałymi miesięcznymi dochodami przewyższającymi przeciętne miesięczne wydatki o ok. 20 000,00 zł, a ponadto jest właścicielką składników majątkowych o znaczącej wartości - w tym kilku nieruchomości. Posiada również zgromadzone środki na rachunkach bankowych, które odpowiadają ok. % należności głównej. Skarżąca jest zatem osobą co najmniej dobrze sytuowaną i spłata należności publicznoprawnych (w dodatku w ratach) nie będzie stanowić dla niej szczególnej dolegliwości w postaci nadmiernego obciążenia finansowego bądź innych ciężkich skutków. Nie do przyjęcia byłaby sytuacja, gdyby przy posiadanych znacznych środkach na rachunkach bankowych i obecnych cenach transakcyjnych nieruchomości (mieszkań i działek budowlanych) pierwszym wyborem zobowiązanego było żądanie umorzenia części należności publicznoprawnych, a nie ich spłata z posiadanych oszczędności, czy ze środków uzyskanych ze sprzedaży części ruchomości, czy nieruchomości (skoro i tak jej potrzeby mieszkaniowe pozostałyby zaspokojone). W tej sytuacji ewentualne zaprzestanie prowadzenia Przedszkola jawi się jako wybór skarżącej, a nie życiowa konieczność.
Zasadnicza część należności, której umorzenia domaga się skarżąca odpowiada kwotom dotacji oświatowej wydanej przez Przedszkole na zapłatę za usługi świadczone przez męża skarżącej prowadzącego ww. działalność gospodarczą.
Tak nielegalnie spożytkowane środki publiczne stanowiły zatem przychody jej męża i weszły do wspólnego majątku małżonków i mogły zostać spożytkowane na ich własne cele. Tymczasem celem dotacji jest dofinansowywanie kształcenia, wychowania i opieki, a nie przysparzanie konkretnych osób - bezpośrednio osoby prowadzącej placówkę lub pośrednio poprzez członków jej rodziny, z którą utrzymuje wspólnotę majątkową - tak jak w przedmiotowej sprawie. Okoliczność ta świadczyć musi negatywnie zarówno w przypadku przesłanki względów społecznych jak i gospodarczych, w szczególności możliwości płatniczych zobowiązanej - te bowiem z uwagi na taki, a nie inny obieg środków publicznych niewątpliwie się zwiększyły w latach ubiegłych.
Reasumując Kolegium podniosło, że żadna z przesłanek art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych nie została spełniona w takim stopniu, aby zreformować i tak przyznającą już ulgę decyzję organu pierwszej instancji. Z kolei zgodnie z przepisem art. 139 k.p.a., nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia mniej korzystnego dla strony odwołującej się. Oczywiście nie można wykluczyć, że sytuacja finansowa skarżącej ulegnie w przyszłości pogorszeniu, niemniej w razie zmiany stanu faktycznego będzie mogła ona wystąpić po raz kolejny o przyznanie preferencji w spłacie. Nadto, w sprawie zastosowania nie znajdzie przepis art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten będzie można zastosować jedynie wówczas, gdy dana osoba zwróci się o zastosowanie ulgi w opłacie, która powstała w związku z prowadzeniem przez tę osobę działalności gospodarczej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2014 r, sygn. akt l SA/Kr 857/14). Z kolei prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą - art. 170 ust. 1 Prawa oświatowego.
W skardze na powyższą decyzją skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów:
1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz dokonanie dowolnych, niemających oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, ustaleń faktycznych polegających w szczególności na:
- błędnym ustaleniu, że zlecenie mężowi skarżącej prowadzenia terapii integracji sensorycznej dla dzieci uczęszczających do przedszkola w ośrodku fizjoterapii prowadzonym przez męża skarżącej stanowiło o zagrożeniu bezpieczeństwa tych dzieci, w sytuacji gdy twierdzenie to jest całkowicie nieuprawnione i nie jest poparte jakimkolwiek zebranym w sprawie materiałem dowodowym, który wskazuje wręcz na brak zarzutów organów kontrolujących co do samych zajęć, jak też na konieczność ich przeprowadzenia, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego;
- błędnym ustaleniu, że środki na zorganizowanie zajęć i terapii dla dzieci uczęszczających do przedszkola były wydatkowane nielegalnie, w sytuacji, gdy umowy na ich prowadzenie zostały zawarte legalnie, odprowadzane były wszystkie należności publiczne z tytułu zawartych umów, która były wykonywane, a sama niemożność rozliczenia tych wydatków z dotacją oświatową nie świadczy o nielegalnym wydatkowaniu środków;
- błędne ustalenie, że Burmistrz Miasta Bochnia akceptując przedkładane rozliczenia dotacji nie mógł wiedzieć, o tym, iż dotacja jest przeznaczana na sfinansowanie m.in. terapii integracji sensorycznej organizowanej przez zewnętrzny podmiot, tj. przez męża skarżącej, w ramach jego działalności gospodarczej, w sytuacji gdy każdorazowo do rozliczenia dotacji skarżąca przedkładała informację o wydatkach, z której w sposób jasny wynikało, iż zajęcia z terapii integracji sensorycznej są zlecane podmiotowi zewnętrznemu, a więc skarżąca w żaden sposób nie zatajała tej okoliczności, która była znana Burmistrzowi Miasta Bochnia i pracownikom Urzędu Miasta;
- błędne ustalenie, że przychody uzyskane przez męża skarżącej, tytułem prowadzonej terapii zostały spożytkowane na wspólne cele skarżącej i jej męża, podczas gdy w rzeczywistości środki te zostały przeznaczone na sfinansowanie kosztów prowadzenia terapii, przede wszystkim na wynagrodzenia dla osób prowadzących terapię integracji sensorycznej;
2. art. 64 ust 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a to poprzez nadużycie przysługującego organowi uznania administracyjnego i jednostronnej, krzywdzącej skarżącą, oceny wniosku skarżącej o udzielenie ulgi, z uwzględnieniem jedynie negatywnych okoliczności sprawy, z całkowitym brakiem zważenia okoliczności przemawiających za udzieleniem ulgi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała, by tkwiły w nich kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.
Sąd nie dopatrzył się także - ani naruszenia przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy - ani naruszenia przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy.
Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy stanowił art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530, zwanej dalej ustawą o finansach publicznych), w myśl którego należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego.
Ważne "względy społeczne lub gospodarcze" zobowiązanego to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnego splotu okoliczności nie jest on w stanie uregulować zaległości płatniczej, przy czym nie można ich utożsamiać z subiektywnym przekonaniem dłużnika. O istnieniu względów społecznych lub gospodarczych zobowiązanego decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1658/19).
Jednocześnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych wynika, że najpierw organ winien ocenić, czy w sprawie zachodzi przypadek uzasadniony względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. W przypadku stwierdzenia, że taka sytuacja nie występuje, organ nie ma możliwości udzielenia stronie wnioskowanej ulgi. W przypadku natomiast stwierdzenia występowania pozytywnych przesłanek do udzielenia ulgi, jej zastosowanie jest prawem, a nie obowiązkiem organów. Użyte bowiem w przepisie sformułowanie "może", przesądza o tym, że decyzje wydane na jego podstawie mają charakter uznaniowy (por. np. wyrok WSA z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 280/19).
Decyzje uznaniowe podlegają kontroli przez sądy administracyjne, choć kontrola ta jest specyficzna, bowiem Sąd nie może odbierać organowi prawa do takiego uznania. Zostało ono bowiem nadane administracji przez ustawodawcę (por. np. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 29 września 1993 r., sygn. akt K 17/92, OTK 1993, Nr 2, poz. 33). Kontrola sądowa sprowadza się w istocie do ustalenia, czy dochowano reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji i czy granice uznania nie zostały przekroczone (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04). Aby rozstrzygniecie uznaniowe mogło być zaakceptowane, musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego oraz należycie uzasadnione.
Z kolei definitywne zrezygnowanie przez organ z należności musi opierać się na wyjątkowych okolicznościach niezależnych od zobowiązanego. Wielkość zobowiązania, sytuacja materialna, a nawet zdrowotna zobowiązanego nie może stanowić bezwzględnej podstawy do zastosowania ulgi o najdalej idących skutkach prawnych. W każdym przypadku ważnemu interesowi zobowiązanego jest przeciwstawiany interes publiczny. Stąd tak istotne jest przekonanie organu, a w razie wniesienia skargi również i sądu, że umorzenie wnioskowanej należności z uwagi na ważny interes zobowiązanego nie stoi w sprzeczności z interesem publicznym. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1117/21).
Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się od organu umorzenia w części należności z tytułu obowiązku zwrotu części kwoty dotacji za 2020 r. i za 2021 r., umorzenia w całości odsetek należnych od kwot, rozłożenie na 24 równe raty pozostałej do spłaty, nieumorzonej części należności objętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2024 r., znak: SKO.E/4106/28/2023 i niepobieranie opłaty prolongacyjnej z tytułu rozłożenia na raty.
Swój pierwotny wniosek zmodyfikowała - pismem z 21 marca 2024 r. - w ten sposób, że w pkt 4 wniosku domaga się: "rozłożenia na 36 równych rat pozostałej do spłaty nieumorzonej części należności objętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2024 r., znak SKO.E/4106/28/2023 i niepobieranie opłaty prolongacyjnej z tytułu rozłożenia na raty".
Biorąc to pod uwagę prawidłowe jest, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie Kolegium, a stanowisko wypowiedziane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - zasadne.
Trafnie, wskazało Kolegium, że decyzja organu pierwszej instancji pozostaje częściowo wewnętrznie sprzeczna. Słusznie podniosło, bowiem Kolegium że organ pierwszej instancji z jednej strony wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadnione względami społecznymi lub gospodarczymi, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych, z drugiej jednak strony jednocześnie częściowo uwzględnił wniosek skarżącej w ten sposób, że mimo odmowy umorzenia części należności i odsetek, odmowy umorzenia opłaty prolongacyjnej, przyznał jej ulgę w postaci rozłożenia całości należności na określoną ilość rat.
W ocenie Sądu w sposób przekonywujący Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego; Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), działając jako organ odwoławczy, nie mogło wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Takiego jednak stanu rzeczy Kolegium nie stwierdziło.
Zatem - nie stwierdzając rażącego naruszenia prawa, ani interesu społecznego Kolegium, z uwagi na zasadę niepogarszania sytuacji odwołującego uznało, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych - tj. wystąpiły okoliczności uzasadnione względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Przesłanki te, co niejednokrotnie wskazywano w orzecznictwie są nieprecyzyjne i stanowią jedynie klauzule generalne, zatem, rację ma Kolegium argumentując, iż trudno dopuścić się w tym zakresie rażącego naruszenia prawa - rozumianego jako oczywista niezgodność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem. Interes społeczny rozpatrywany musi być również w kontekście efektywnej realizacji zobowiązań publicznoprawnych - na co zwrócił uwagę i racjonalnie uargumentował organ pierwszej instancji. Prawidłowe jest więc stanowisko Kolegium, że brak było podstaw do odstąpienia od zakazu wynikającego z przepisu art. 139 k.p.a., co znacząco ograniczyło katalog możliwych do podjęcia rozstrzygnięć przez organ odwoławczy. Słusznie zatem podniosło Kolegium, że wykluczone było nie tylko uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy w mniej korzystny sposób (odmowa całości wniosku lub np. rozłożenie płatności na mniejszą liczbę rat), ale też uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bowiem ten zebrał wyczerpujący materiał dowodowy do podjęcia rozstrzygnięcia.
Zwrócić należy uwagę, że opisane w przepisie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych "względy społeczne lub gospodarcze, w szczególności możliwości płatnicze zobowiązanego" są decydujące w kontekście możliwości pozytywnego rozpoznania wniosku w ogóle, to i stanowić winny pewien wzorzec przy podejmowaniu już uznaniowej decyzji w zakresie przyznania i zakresu przyznanej ulgi.
Zastosowane w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych kryteria udzielenia ulgi istotnie odwołują się do pojęć nieostrych i niedookreślonych w postaci "względów społecznych lub gospodarczych, w szczególności możliwości płatniczych zobowiązanego". Powyższe zwroty normatywne nie mają stałego zakresu treści, lecz jest to zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnosić je do indywidualnej sytuacji podmiotu występującego z wnioskiem o umorzenie. Te swoiste, jak trafnie zauważyło Kolegium, klauzule generalne, odsyłają do ocen pozaprawnych. Przesłanka "względów społecznych" rozumiana jest jako dyrektywa postępowania, nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy, korekta błędnych decyzji. Z kolei "względy gospodarcze" obejmują sytuację ekonomiczną samego zainteresowanego i otoczenia w jakim funkcjonuje, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości płatniczych tego podmiotu (płynności finansowej, stanu majątkowego, aktywów i pasywów (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt l GSK 94/20).
Stosowanie zatem instytucji umorzenia zaległości na podstawie z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych ze swojej istoty wymaga wykładni zawężającej, ponieważ stanowi wyjątek od obowiązku uiszczenia należności o charakterze publicznoprawnym. "Uzasadnione względy", o których stanowi ten przepis to właśnie względy szczególne, wyjątkowe, które w danym, konkretnym przypadku uzasadniają możliwość odstąpienia od obowiązku uiszczenia należności pieniężnej o charakterze publicznoprawnym. Ustawodawca posłużył się w tym przypadku kwantyfikatorem "w szczególności" wskazując możliwości płatnicze zobowiązanego jako jedno z dopuszczalnych kryteriów oceny zastosowania instytucji umorzenia należności.
W tej sprawie przedmiotem oceny była właśnie przede wszystkim sytuacja finansowa skarżącej, ponieważ na taką okoliczność powołała się skarżąca składając wniosek o umorzenie należności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych wynika w pierwszej kolejności obowiązek oceny, czy w sprawie zachodzi przypadek uzasadniony względami społecznymi lub gospodarczymi. W przypadku stwierdzenia, że taka sytuacja nie występuje, organ nie ma możliwości udzielenia stronie wnioskowanej ulgi. Natomiast wobec stwierdzenia występowania pozytywnych przesłanek do udzielenia ulgi, jej zastosowanie jest prawem, a nie obowiązkiem organów. Użyte w przepisie sformułowanie "może", przesądza bowiem o tym, że decyzja wydana na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych. ma charakter uznaniowy. Ustawodawca nie wskazał bowiem sytuacji, w której organ miałby obowiązek zastosowania ulgi. Jednocześnie kryteria udzielenia ulgi odwołują się do pojęć nieostrych i niedookreślonych, co powoduje, że swoboda uznania organu rozstrzygającego o przyznaniu ulgi jest znaczna. Wpływa to także na zakres kontroli sądu administracyjnego, który bada przede wszystkim czy ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach wyznaczonych kryteriami z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych.
Zatem rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto oceniając zgromadzony materiał dowodowy, organy muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że organ działa w ramach uznania dopiero na etapie, gdy stwierdzi, że w sprawie istnieje ważny interes podatnika lub interes publiczny, gdyż ocena w tym przedmiocie wykracza poza zakres uznania i jest kategorią obiektywną, wynikającą z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W tego typu postępowaniach wyróżnić należy dwa etapy. W pierwszym organ powinien ocenić, czy w danej sprawie zaszła choćby jedna z dwóch wspomnianych wyżej przesłanek ulgi, a w razie stwierdzenia, że taka nie zaszła, powinien odmówić zastosowania ulgi. Decyzja w tym zakresie, tj. ustalenia materialnoprawnej przesłanki zastosowania ulgi, nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany. Drugi etap aktualizuje się wtedy, gdy organ uzna istnienie przesłanki, a polega on na wykazaniu, dlaczego w tej sprawie, pomimo istnienia przesłanki, ulga nie zostaje przyznana. Tylko ten właśnie drugi etap cechuje się uznaniowością, co jednak nie oznacza dowolności. Decyzje w przedmiocie ulg jako decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sądową kontrolą nie jest objęte rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonanego przez organ wyboru. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji uznaniowej. Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości podatkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne.
Mając co dopiero wskazane, kluczowe kwestie i patrząc przez ich pryzmat na prawidłowość podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym, trafnie więc stwierdziło w ocenie Sądu Kolegium, że z uwagi na zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a. - zakaz niepogarszania sytuacji odwołującego się), nie mogło podjąć w tej sytuacji innego rozstrzygnięcia, jak tylko utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając przy tym zaistnienie przesłanek z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych do zastosowania ulgi w ogóle i zakresu przyznanej ulgi w postaci rozłożenia należności na 36 rat, zgodnie ze zmodyfikowanym żądaniem skarżącej.
Słusznie więc podkreśliło Kolegium, że podjęte w trakcie postępowania czynności - w szczególności drobiazgowe ustalenie stanu majątkowego skarżącej, jej średniomiesięcznych dochodów oraz wydatków i konkluzje z tym związane, dawały wystarczającą podstawę do rozpatrzenia wniosku skarżącej w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego.
Na podstawie przedstawionych przez skarżącą dokumentów, tj.: zeznań podatkowych, wyjaśnień i dokumentów dotyczących zobowiązań finansowych, wyjaśnień odnoszących się do sytuacji finansowej Przedszkola, informacji dotyczącej osobistej sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny (męża), organy dokonały wszechstronnej analizy zaistnienia przesłanek z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych w tym względzie.
Oceniając możliwości płatnicze skarżącej, organy przeprowadziły ocenę jej sytuacji majątkowej, analizując strukturę dynamiki aktywów i pasywów.
Organy analizując sytuację skarżącej, stwierdziły, że daje wystarczającą podstawę do zastosowania ulgi w postaci rozłożenia należności na 36 rat.
Trafnie Kolegium podkreśliło aspekty związane z celem dotacji oświatowej, którym jest jest dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej (art. 35 u.f.z.o.) i oczywistym jest, że aby móc skorzystać z jej dobrodziejstwa zadania muszą być realizowane w sposób efektywny, a nie tylko pozorny lub wręcz stwarzający zagrożenie dla docelowego beneficjenta, tj. dziecka/ucznia. Jednym z głównych postulatów i wytycznych, a także standardów jakie powinien spełniać system oświaty w Polsce (do którego włączone są również niepubliczne przedszkola) jest utrzymywanie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w szkołach i placówkach (art. 1 ust. 14 Prawa oświatowego). Z powyższym koresponduje też odpowiedzialność organu prowadzącego za zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 10 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego), a także zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę lub placówkę poza obiektami należącymi do tych jednostek (§ 2 rozporządzenia MENiS z 31 grudnia 2002 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 1604). Skoro jedną z naczelnych zasad realizacji zadań w zakresie wychowania, kształcenia i opieki (w tym kształcenia specjalnego) jest zasada bezpieczeństwa, to rację ma Kolegium podnosząc, że wykorzystywanie dotacji na realizację konkretnych zajęć ocenione może zostać jako prawidłowe tylko w sytuacji, w której prowadzone one były przy uwzględnieniu wiążących norm bezpieczeństwa. Prowadzenie zajęć w zewnętrznej lokalizacji jest możliwe co do zasady, ale przy spełnieniu określonych warunków. Prowadzenie zaś zajęć w zewnętrznej lokalizacji, niezweryfikowanej pod względem adekwatności jej warunków dla prowadzonych zajęć, ale także przede wszystkim pod względem bezpieczeństwa, świadczyć musi o naruszeniu tych zasad. Podobnie rzecz ma się z wyłączeniem spod decyzyjności dyrektora przedszkola przydzielania konkretnych osób do realizacji zajęć z dziećmi i możliwości rzeczywistej oceny ich działalności i ewentualnemu podjęciu środków zaradczych w ramach nadzoru pedagogicznego.
Naruszeniem tych zasad jest właśnie, jak trafnie wyeksponowało Kolegium to, że opłacane z dotacji oświatowej zajęcia z fizjoterapii odbywały się w zewnętrznej lokalizacji - niezgłoszonej i niezweryfikowanej pod względem bezpieczeństwa, mimo wyraźnego nakazu wynikającego z przepisu art. 168 ust. 4 pkt 3 i ust. 13 Prawa oświatowego. Wbrew twierdzeniom skargi nie chodzi tu więc o spełnianie pewnych norm bezpieczeństwa, ale o fakt formalnego zgłoszenia zewnętrznej placówki, co nie zostało uczynione i to stanowi naruszenie owych zasad bezpieczeństwa. W dodatku forma współpracy pomiędzy Przedszkolem, a podmiotem prowadzącym zajęcia - tj. mężem skarżącej, prowadzącym ww. działalność gospodarczą, jak prawidłowo stwierdziło także Kolegium, uniemożliwiała sprawowanie nadzoru przez dyrektora Przedszkola nad zajęciami, w tym nad dopuszczaniem konkretnych osób do ich prowadzenia. Podobnie rzecz miała się z zajęciami z hipoterapii, które również były finansowana ze środków dotacyjnych. Słusznie więc stwierdziło Kolegium, że rola Przedszkola sprowadzała się tak naprawdę do pośrednictwa, a Przedszkole nie organizowało tych zajęć, ani nie kontrolowało - do tego stopnia, że to rodzice dowozili dzieci na nie we własnym zakresie. O ile okoliczności powstania należności nie powinny mieć nadrzędnego znaczenia, to w sytuacji, w której sama skarżąca się na nie powołała, świadczyć muszą wręcz przeciwko przyznawaniu ulgi w większym zakresie, niż ta zastosowana przez organ pierwszej instancji. Kwestie natomiast pozytywnego oddziaływania na społeczność lokalną przez Przedszkole nie mogły być decydujące, gdyż słusznie wskazało Kolegium, że działalność niepublicznego Przedszkola nie traci charakteru komercyjnego nawet w sytuacji wskazanego pozytywnego odziaływania na społeczność lokalną. Przedszkole to posiada też, jak trafnie zauważyło Kolegium, różnego rodzaju zobowiązania i wobec różnych podmiotów. Brak jest zatem podstaw do tego, by mogłoby być zwalniane z należności publicznoprawnych. Nie ma racji też skarżąca argumentując, ze w takim razie zajdzie konieczność pokrycia tych wydatków z "własnych środków" skarżącej, co w konsekwencji spowoduje przerzucenie na nią obowiązków jednostki samorządu terytorialnego. Otóż, zasadne jest stanowisko kolegium w tym zakresie, że, zgodnie z art. 35 u.f.z.o. podstawowa rolą dotacji oświatowej jest dofinansowanie realizacji zadań placówek oświatowych, w tym wychowania przedszkolnego,, także kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, niemniej jednak nie oznacza to finansowania tych zadań w całości, a już na pewno w sytuacji nieprawidłowo realizowanych zadań, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie – bez zachowania zasad bezpieczeństwa, nadzoru nad personelem, czy w ogóle w ramach, jak słusznie wskazało Kolegium, swoistego "outsourcingu" zajęć do podmiotu zewnętrznego (tu męża skarżącej, prowadzącego własną działalność gospodarczą) z rolą Przedszkola jako jedynie pośrednika.
Racje ma też Kolegium podnosząc, że o ile Przedszkole prowadzi działalność społecznie użyteczną, to już z tego względu jest premiowane – otrzymuje dotację oświatowa pozwalającą sfinansować część i tak ponoszonych wydatków. Podniesione w tym zakresie przez skarżącą argumenty nie przemawiają rzeczywiście, by należało odstąpić od uiszczania należności publicznoprawnych i przyznać żądaną ulgę, która jak wskazano na wstępie stanowi wyjątek od tej zasady i nie powinna być interpretowana rozszerzająco. Ze względu na zakaz orzekania na niekorzyść odwołującej się okoliczności te musza przemawiać więc negatywnie za przyznaniem preferencji w spłacie należności publicznoprawnej w zakresie szerszym, niż orzeczony w decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto, od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2024 r. skarżącej przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, z czego skarżąca nie skorzystała.
Słusznie zatem Kolegium stwierdziło, jak i organ pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie zaistniały "względy społeczne lub gospodarcze", które utożsamia się z sytuacją "nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnego splotu okoliczności z powodu, których strona nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych, by zastosować wobec skarżącej najdalej idącą ulgę w postaci umorzenia części należności i odsetek, umorzenia opłaty prolongacyjnej, a jedynie możliwe jest, co wykazane zostało w dostateczny i przekonywujący sposób, nie naruszając przy tym granic i uznania administracyjnego, iż jest ona w stanie ze "względów społecznych lub gospodarczych, rozumianych jako możliwości płatnicze skarżącej dokonać spłaty należności w 36 ratach.
Wobec powyższego Kolegium nie mogło więc wydać innego rozstrzygnięcia, jak tylko otrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, korzystają z kompetencji przyznanych art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W ocenie Sądu skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku, także i z tego względu, że jej argumentacja w większości dotyczy ostatecznej decyzji w przedmiocie określenia należności. Trafnie zatem stwierdziło Kolegium w zaskarżonej decyzji, że postępowanie w sprawie udzielenia ulgi nie może stanowić niejako ponownego otwarcia ostatecznie i prawomocnie zakończonej sprawy określenia należności. Podniesione więc zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz dokonanie dowolnych, niemających oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym ustaleń, jak i przepisów prawa materialnego – art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych – w stopniu mającym wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia okazały się nieuzasadnione.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.