III SA/Kr 1414/23

III SA/Kr 1414/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
Art. 1  par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 3  par. 1, art. 134  par. 1, art. 145 par. 1  pklt 1 lit. a  i c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 195
Art. 36  ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) ASR WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 lipca 2023 r. znak NZ.906.3.2023 w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 lipca 2023 r. znak: NZ.906.3.2023, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (PPIS) z dnia 2 maja 2023 r. nr 2684/05/23/PG/03 w przedmiocie nakazu uiszczenia opłaty za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego w [...] Liceum Ogólnokształcącym, ul. W. [...].
W podstawie prawnej decyzji powołano art. 12 ust. 2 pkt 1 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195 z późn. zm., dalej: u.p.i.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1604) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 169 poz.1650 z późn. zm.).
Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 3 kwietnia 2023 r. przez upoważnionego przedstawiciela PPIS w Krakowie w [...] Liceum Ogólnokształcącym w Krakowie przy ul. W., stwierdzono naruszenie wymagań higieniczno-sanitarnych - ściany w pomieszczeniu szatni były brudne z ubytkami tynku i farby.
W dniu 20 kwietnia 2023 r. do PPIS w Krakowie wpłynęły wyjaśnienia Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego w Krakowie do zebranego materiału dowodnego. W piśmie Dyrektor wyjaśnił, że ściany i sufity szatni uczniowskich znajdujących się na poziomie -1 zostały pomalowane i odświeżone w ramach bieżącej konserwacji, jednak efekt jest nie wystarczający, gdyż konieczne jest wykonanie izolacji pionowej i poziomej budynku wraz z osuszeniem murów oraz renowacją tynków ścian i sufitów na poziomie -1. Dodatkowo Dyrektor szkoły wyjaśnił, że aktualny stan tynków na poziomie -1 nie zagraża bezpieczeństwu przebywających osób, w tym uczniów i ma charakter jedynie estetyczny, natomiast remont ścian i sufitów zostanie wykonany niezwłocznie po wykonaniu remontu przebudowy instalacji centralnego ogrzewania wody zimnej, ciepłej i cyrkulacji.
Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak i obowiązujące regulacje, PPIS w Krakowie wydał w dniu 2 maja 2023 r. decyzją znak: HD.9020.9.12.2023 o nałożeniu opłaty na Gminę Miejską Kraków (dalej: skarżąca), jako organ prowadzący [...] Liceum Ogólnokształcące w Krakowie.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego polegającego na przeprowadzeniu kontroli sanitarnej, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości, nakładana jest opłata. Nawet sytuacja gdy podmiot odpowiedzialny, natychmiast po kontroli doprowadzi pomieszczenia do wymagań zgodnie z przepisami dotyczącymi wymagań higienicznych i sanitarnych, nie zwalnia od opłaty, co wynika z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji strona skarżąca podniosła, że opłata za czynności kontrolne przeprowadzone w szkole w dniu 3 kwietnia 2023 r. została nałożona niesłusznie. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., a także zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art.8 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym dokonanie nieprawidłowych ustaleń, które stanowiły podstawę wydania kontrolowanej decyzji oraz pominięcie istotnych faktów. Zarzucono również naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez wadliwe zastosowanie. Podniesiono, że sam fakt przeprowadzenia przez pracowników kontroli, mieszczącej się w ramach rutynowych obowiązków służbowych pracowników PIS, nie upoważnia do obciążania strony kosztami działania urzędu. Ponadto stwierdzenie drobnego uchybienia zajęło 5 minut, podobnie ujęcie tego w protokole. Tymczasem w protokole z niewiadomych przyczyn brak jest jakiejkolwiek wzmianki o czasie trwania kontroli. Strona skarżąca wniosła o ponowne przeanalizowanie sprawy i uchylenie decyzji organu I instancji.
Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 lipca 2023 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W niniejszej sprawie fakt stwierdzenia uchybień w toku przeprowadzonej kontroli w dniu 3 kwietnia 2023 r. (niewłaściwy stan ścian i sufitów w pomieszczeniu szatni - ściany brudne z ubytkami tynku i farby) jest bezsporny. Istnienie tych uchybień potwierdzają także późniejsze wystąpienia Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w Krakowie i informacja o ich usunięciu w znacznej mierze.
W ocenie organu kontrolującego stwierdzone uchybienia nie miały "charakteru jedynie estetycznego". Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego, należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących higieny pomieszczeń w szkołach. Rolą organu prowadzącego szkołę, jest zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, jak i wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe). Stwierdzone uchybienia (ściany w pomieszczeniu szatni brudne z ubytkami tynku i farby) jakkolwiek nie stanowiły niebezpieczeństwa dla zdrowia uczniów, to jednak opisany stan szatni godził w zasady należytego utrzymania stanu higienicznego pomieszczeń, z przeznaczonych na pobyt w nich uczniów. Strona skarżąca bez uwag podpisała także protokół z dnia 3 kwietnia 2023 r., który był podstawą do nałożenia opłaty. Organ zaznaczył, że również sytuacja gdy podmiot odpowiedzialny, natychmiast po kontroli doprowadzi pomieszczenia do wymagań zgodnie z przepisami dotyczącymi wymagań higienicznych i sanitarnych, nie zwalnia od opłaty. Obowiązek pobrania opłaty za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, wynika bowiem z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
W niniejszej sprawie fakt stwierdzenia uchybień w toku przeprowadzonej kontroli w dniu 3 kwietnia 2023 r. (niewłaściwy stan ścian i sufitów w pomieszczeniu szatni) jest bezsporny. Nałożona opłata odpowiada kosztom dokonanych przez organ sanitarny "innych czynności" i została prawidłowo ustalona w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z § 3 pkt 1 tego rozporządzenia do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmującej średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia. Stosownie natomiast do § 6 tego aktu wykonawczego, czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. Kwota 478,00 złotych została obliczona w oparciu o obowiązujące w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Krakowie zarządzenie Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Krakowie z dnia 25 stycznia 2018 r. nr 2/2018, ze zmianami wynikającymi z zarządzenia nr 5/2023 z dnia 10 marca 2023 r.
W tym miejscu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi i dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. PPIS w Krakowie miał podstawę w niniejszej sprawie obciążyć Gminę Miejską Kraków opłatą za robociznę opracowanie techniczno-biurowe, w sumie nakładając opłatę w wysokości 478,00 zł. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zawarte w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi, czy też innymi czynnościami specjalistycznymi, nie stanowiącymi badań laboratoryjnych, ale wymagających specjalistycznej wiedzy i dodatkowego nakładu sił i środków ze strony organów inspekcji sanitarnej tak, jak to podnosi skarżący. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. W ocenie organu odwoławczego, zasadność wydawania decyzji o nałożeniu opłaty uzasadniają powyżej wymienione względy. Nie jest bowiem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Organ, prowadząc postępowanie kontrolne, może dokonywać dowolnych czynności kontrolnych pod warunkiem, że służyć one będą realizacji celu postępowania kontrolnego i będą mieścić się w zakresie upoważnienia oraz postanowienia o wszczęciu postępowania. Przeprowadzona kontrola miała charakter kompleksowy, całościowy, organ nie może z niej wyodrębnić osobnego obszaru, który stanowiłby samodzielną, samoistną część. Kontrola dotyczyła całego obiektu i tematycznie nie była podzielona. Postępowanie takie jest zgodne z procedurą wprowadzoną przez Głównego Inspektora Sanitarnego określającej sposób wykonania kontroli w ramach zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego, w tym zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych i zakażeń, gdzie wskazano m.in., iż "ustalenia kontroli i stwierdzone nieprawidłowości zapisuje się w protokole kontroli, jeżeli protokół jest wspólny dla kilku komórek organizacyjnych należy wprowadzić zapisy blokami tematycznymi z podaniem przedziału czasowego dla poszczególnych obszarów kontroli ze szczególnym uwzględnieniem obszarów, w których stwierdzono nieprawidłowości". W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, jak wspominano wyżej przeprowadzona kontrola miała charakter kompleksowy, przeprowadzona była przez jedną komórkę organizacyjną (tj. pion higieny dzieci i młodzieży) i obejmowała jeden obszar.
Organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez przyjęcie, że obowiązek opłaty o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy powstaje w sytuacji, w której organ nadzoru sanitarnego wydał uprzednio decyzję stwierdzającą naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z treści przytoczonych przepisów nie wynika, że warunkiem koniecznym do obciążenia osoby lub jednostki organizacyjnej jest uprzednie wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych. Przepisy te jedynie stanowią, że w przypadku niestwierdzenia naruszenia tych wymagań nie pobiera się opłaty. Tym samym, a contrario należy przyjąć, że przesłanką obciążenia opłatą jest stwierdzenie naruszeń w zakresie wymagań higienicznych i sanitarnych. Za taką interpretacją powyższych przepisów przemawia nie tylko wykładania językowa, ale także funkcjonalna. Nie zawsze jest konieczne wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia naruszenia wskazanych wymagań, np. w sytuacji gdy podmiot odpowiedzialny natychmiast po kontroli doprowadzi przedmiot kontroli do wymagań, zgodnie z przepisami dotyczącymi wymagań higienicznych i sanitarnych. Zasadność obciążenia podmiotu kontrolowanego opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne, warunkowana jest jednak istnieniem uchybień w dniu przeprowadzenia kontroli. Usunięcie ich w terminie niezwłocznym (nawet gdyby prace takie miały charakter całościowy) nie zwalnia strony z obowiązku ponoszenia opłaty w tym zakresie.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca zarzuciła:
1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- brak jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym dokonanie nieprawidłowych ustaleń, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji, dokonanie przez organ I Instancji dowolnej oceny materiału dowodowego, z pominięciem istotnych dla jej rozstrzygnięcia faktów,
- wydanie rozstrzygnięcia w sposób podważający zaufanie strony, jako uczestnika postępowania, do władzy publicznej, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej,
- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo wydania decyzji przez organ I instancji na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych i braku jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych organu II instancji,
- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
- nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, zwłaszcza niewyjaśnienie kluczowych aspektów sprawy.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez wadliwe zastosowanie tych przepisów, co wpłynęło na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i wydanie błędnej decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji, w odpowiedzi na zarzuty strony skarżącej zawarte w odwołaniu, nie przedstawił konkretnych dowodów ani przekonujących argumentów, które potwierdzałyby, że uchybienia, co do stanu budynku stwierdzone w toku czynności kontrolnych, nie miały charakteru jedynie estetycznego. Zamiast tego, organ odwoławczy jedynie zbyt ogólnie odpowiedział na zarzuty, nie wykazując w sposób wiarygodny i rzetelny zasadności działania organu I instancji dających się zweryfikować, sprawdzić, odnieść merytorycznie, przedstawić kontrargumentację, itp.; z postępowania organu II instancji wynika, że strona skarżąca nie ma prawa kwestionować ustaleń organu I instancji, a więc nie ma potrzeby odnosić się do charakteru uchybień. Tymczasem, przy właściwym zastosowaniu przepisów, organ II instancji powinien przedstawić pełny materiał dowodowy, który stanowił podstawę jego rozstrzygnięcia, oraz w sposób wyczerpujący wyjaśnić, dlaczego uznał, że powołane w odwołaniu od decyzji organu I instancji uchybienia, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.
Skarżąca zarzuciła także, że organ odwoławczy błędnie interpretuje przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, sugerując że czynności kontrolne nie musiały być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi, a mogły dotyczyć szeroko rozumianego postępowania kontrolnego. Taki sposób interpretacji nie znajduje oparcia w przepisach oraz orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r. sygn. II SA/Kr 64/09).
Niezgodna z rzeczywistością oraz prawem jest także argumentacja organu odwoławczego, iż kontrola dotyczyła całego obiektu i nie była podzielona tematycznie. Sugeruje on, że naliczenie opłat za kontrolę opiera się na wielkości skontrolowanego obszaru, a nie na rzeczywistym nakładzie pracy i znalezionych uchybieniach. Taka interpretacja prowadzi do absurdalnych wyników, gdyż organ może kontrolować budynek godzinami, a następnie naliczyć wysoką opłatę za kontrolę obszarów, gdzie żadne nieprawidłowości nie zostały stwierdzone, tylko z powodu wykrycia rzekomego uchybienia w jednym obszarze. Skarżąca podkreśliła, że faktyczny nakład pracy w związku z rzekomym uchybieniem był minimalny i stanowił jedynie marginalny ułamek czasu przeznaczonego do kontroli.
Ponadto podniesiono, że właściwa wykładani przepisów wskazuje, że opłata za badania i inne czynności ma stanowić równoważnik kosztów ich "wykonania". "Wykonanie" zaś racjonalnie odnosić można do takiej aktywności, która polega na ingerencji w rzeczywistość, a nie na samej ocenie tej rzeczywistości i to w sferze orzeczniczej. Jeśli jedynym efektem oceny dokonywanej przez organ ma być wydanie przez tenże organ aktu administracyjnego, to dla określenia "wykonanie" nie ma desygnatu, nie może by więc mowy o kosztach tego wykonania.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 36 § 1 i 2 u.p.i.s., zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.
W orzecznictwie wskazuje się, że zawarte w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. sformułowanie: "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi, czy też innymi czynnościami specjalistycznymi, nie stanowiącymi badań laboratoryjnych, ale wymagającymi specjalistycznej wiedzy i dodatkowego nakładu sił i środków ze strony organów inspekcji sanitarnej, tak jak to podnosi skarżący. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2016 r., sygn. II OSK 2281/14, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie jest zatem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Organ, prowadząc postępowanie kontrolne, może dokonywać dowolnych czynności kontrolnych pod warunkiem, że służyć one będą realizacji celu postępowania kontrolnego i będą mieścić się w zakresie upoważnienia oraz postanowienia o wszczęciu postępowania. Czynnością kontrolną może być w zasadzie wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, ale jest związane ze sprawowanym w danej sprawie nadzorem sanitarnym. Z podanych wyżej przyczyn, ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. czynności, za jakie pobierane są opłaty posłużył się pojęciem "inne czynności". Nie jest bowiem możliwe sprecyzowanie w samej ustawie wszystkich czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego nadzoru sanitarnego. Przyjąć zatem należy, że na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi, ani też czynnościami związanymi z przeprowadzanymi badaniami wymagającymi wiedzy specjalistycznej i szczególnych nakładów. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., mogą obejmować również np. koszty dojazdu pracowników inspekcji sanitarnej na miejsce wykonywanej kontroli, czas poświęcony przez pracowników na przeprowadzenie oględzin (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 366/07, opubl. w CBOSA). Powyższe przekłada się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203), wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 36 ust. 4 u.p.i.s., poprzez określenie w § 3 i § 4 bezpośrednich i pośrednich kosztów poniesionych w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innych czynności wykonywanych przez organy państwowej inspekcji sanitarnej w związku z przeprowadzoną kontrolą. Z treści przytoczonych przepisów nie wynika, że warunkiem koniecznym do obciążenia osoby lub jednostki organizacyjnej jest uprzednie wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych. Przepisy te jedynie stanowią, że w przypadku niestwierdzenia naruszenia tych wymagań nie pobiera się opłaty. Tym samym, a contrario należy przyjąć, że przesłanką obciążenia opłatą jest stwierdzenie naruszeń w zakresie wymagań higienicznych i sanitarnych. Za taką interpretacją powyższych przepisów przemawia nie tylko wykładnia językowa, ale także funkcjonalna (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r., sygn. II OSK 2339/15, opubl. w CBOSA).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że w zakresie kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 366/07 oraz z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1071/15, opubl. w CBOSA). Nie oznacza to jednak, że każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane w wydaniem konkretnej decyzji. Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1360/20, opubl. w CBOSA). Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. I OSK 3458/15, opubl. w CBOSA).
W niniejszej sprawie w sporządzonym protokole kontroli wskazano "niewłaściwy stan sanitarno-techniczny ścian i sufitów w pomieszczeniu szatni – ściany brudne z ubytkami tynku i farby", do protokołu nie została załączona dokumentacja fotograficzna. W pkt II. 5 protokołu "czas kontroli obszaru, w którym stwierdzono nieprawidłowości" wpisano "nie dotyczy". W protokole wskazano jedynie, że cała kontrola trwała 4 godziny. Do protokołu załączono formularz "oceny stanu sanitarnego szkoły", w którym kontrolowane zagadnienia podzielono na 82 punkty, natomiast nieprawidłowości stwierdzone zostały w dwóch z tych punktów, przy czym w zakresie dostępności do urządzeń sanitarnych zastosowano wydłużone przerwy. Sporządzony protokół kontroli nie pozwala na ustalenie czy stwierdzone nieprawidłowości stanowiły naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych, pozwalających na nałożenie opłaty, czy też wyłącznie estetycznych, nieuzasadniających nałożenia opłaty. Protokół ten nie pozwala również na ustalenie czasu kontroli przeznaczonego na zagadnienie kontrolowane w ramach pkt 6.4, w ramach którego stwierdzone miały być nieprawidłowości, z "oceny stanu sanitarnego szkoły" wynika bowiem, że w ramach 80 kontrolowanych zagadnień, nieprawidłowości nie stwierdzono, a zatem w tym zakresie opłata nie mogła zostać nałożona. Dalej w decyzji wskazano, że opłata obejmuje "merytoryczne opracowanie rozstrzygnięcia wraz z analizą dokumentacji", nie wskazano natomiast aby podjęte w tym zakresie czynności wykraczały ponad standardowe koszty związane w wydaniem konkretnej decyzji. Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie, muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo opracowanie i wydanie decyzji.
Zaskarżona w sprawie decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zostały sporządzone w sposób wadliwy, bowiem odbiorca tej decyzji jest pozbawiony możliwości zapoznania się z rozstrzygnięciem w sprawie oraz motywami jakimi kierował się organ rozpoznając sprawę.
Decyzja organu, jako akt prawny, jest wynikiem przeprowadzonych przez ten organ działań, analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustaleń w szczególności faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tym samym, decyzja organu powinna być spójna, logiczna i poukładana, bowiem odbiorca tej decyzji, jako również Sąd w przypadku jej zaskarżenia, musi mieć możliwość zapoznania się z jej treścią i możliwością dokonania oceny przeprowadzonego postępowania. Bowiem to właśnie wynik tego postępowania znajduje odzwierciedlenie w treści decyzji i zawartego w niej uzasadnienia.
W ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji zawierają istotne wadliwości, które wymuszającą wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wykluczają możliwość ich merytorycznej oceny w postępowaniu sądowym.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.