III SA/KR 1404/22

III SA/Kr 1404/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Jakub Makuch /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Sygn. powiązane
I OSK 1724/23 - Wyrok NSA z 2023-12-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
Art. 148 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 17 sierpnia 2022 r., znak WP-VII.8641.85.2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. B. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Wojewody Małopolskiego z 17 sierpnia 2022 r. (znak: WP-VlI.8641.85.2022) utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Powiatu w S. z 5 lipca 2022 r. (znak: EŚ.511.39802.AB.2022) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 1 lutego 2022 r. (znak: EŚ-/230916/0008/2022) w przedmiocie uznania skarżącego, z dniem 1 lutego 2022 r., za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1.
W dniu 1.02.2022 roku skarżący zarejestrował się kolejny raz w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. W karcie rejestracyjnej, jako ostatniego pracodawcę skarżący wskazał spółkę F., a okres zatrudnienia: od 17.06.2016 roku do 16.09.2016 r. Dodatkowo, w wygenerowanym 1 lutego 2022 roku Raporcie ZUS-U1 Prawo, obejmującym okres 18 miesięcy wstecz, brak było danych wskazujących na posiadanie przez skarżącego okresów zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W związku z powyższymi okolicznościami, Starosta Powiatu w S., decyzją z 1.02.2022 r. (znak EŚ-/230916/00008/2022) orzekł o uznaniu skarżącego, z dniem wydania decyzji, za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Od decyzji tej skarżący nie wniósł odwołania i stała się ona ostateczna.
2.
Starosta Powiatu w S. decyzją z 1.03.2022 r. (znak EŚ-/230916/00008/2022) przyznał skarżącemu stypendium w związku z odbywaniem, od wskazanego wyżej dnia, stażu. Decyzją z 4.04.2022 r. wymieniony organ orzekł o utracie przez skarżącego prawa do stypendium od 1.04.2022 r. Następnie, Starosta Powiatu w S. decyzją z 30.05.2022 r. (znak EŚ-/230916/00008/2022) orzekł o utracie przez skarżącego, z dniem 20.05.2022 r., statusu osoby bezrobotnej. Motywem tej decyzji był brak stawiennictwa skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy, w wyznaczonym przez organ terminie.
3.
W dniu 29.06.2022 roku wpłynął do Powiatowego Urzędu Pracy w S. wniosek skarżącego, w którym domagał się on przyznania zasiłku za luty 2022 r. Skarżący wskazał, że cały 2021 rok przepracował w zakładzie stolarskim B. w J. Oświadczył, że pracodawca, po interwencji na policji wypłacił mu ekwiwalent za urlop za rok 2021 oraz kilka dniówek roboczych przepracowanych w 2022 r. Skarżący nie otrzymał natomiast od pracodawcy żadnego potwierdzenia zawartej umowy o pracę. Do pisma dołączone zostało: wezwanie do zapłaty skierowane przez skarżącego w dniu 12.01.2022 roku do firmy B. z J. o zapłatę wynagrodzenia za pracę za okres od 2 do 11 stycznia 2022 r. oraz wynagrodzenia za zaległy urlop, za 2021 rok. Nadto, skarżący załączył potwierdzenie przelewu uzyskanego od wskazanego wyżej podmiotu (pracodawcy) – na kwotę 2600 zł, która uiszczona została na jego rachunek bankowy.
4.
Organ l instancji postanowieniem z 5.07.2022 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 1.02.2022 r., w przedmiocie uznania skarżącego, z dniem 1.02.2022 r., za osobę bezrobotną i odmową przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie organu, wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż nie wskazał on żadnej przyczyny wznowienia określonej art. 145 par. 1 k.p.a. Organ I instancji podał, że przedstawione przez skarżącego dokumenty i towarzyszące im argumenty, dotyczące rzekomej pracy skarżącego w 2021 r. w zakładzie stolarskim, były skarżącemu znane już w dniu wydawania przez organ ostatecznej decyzji i nie stanowią podstawy do wznowienia.
5.
W zażaleniu na opisane wyżej postanowienie skarżący podał, że pracodawca nie wystawi mu świadectwa pracy. W ocenie skarżącego, zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania: decyzja została wydana w wyniku przestępstwa (przestępstwo byłego pracodawcy w postaci złośliwego naruszenia praw pracowniczych), brak udziału strony w postępowaniu (odmowa przyznania zasiłku), wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (sprawa nie została właściwie zbadana w Urzędzie, nie poproszono skarżącego o zeznania/dokumenty/ odpowiedź z Prokuratury). Skarżący domagał się przyznania i wypłaty zaległego zasiłku.
6.
Wojewoda Małopolski postanowieniem z 17.08.2022 r. (znak: WPA/lI.8641.85.2022) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wznowienie postępowania może nastąpić w terminie 1 miesiąca od dnia kiedy strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do zamiany decyzji o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie organu odwoławczego, podnoszone przez skarżącego problemy z byłym pracodawcą były mu znane już w momencie rejestracji w Urzędzie Pracy jako bezrobotnego (1.02.2022 r.), czyli jeszcze przed wydaniem decyzji, o zmianę której wnioskował. Wojewoda Małopolski podkreślił, że z uwagi na obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadę trwałości decyzji ostatecznej, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną wymaga ścisłego przestrzegania reguł wznowienia określonych w przepisach art. 145-153 Kpa. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź nie został zachowany termin jego złożenia - organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Złożenie zaś wniosku o wznowienie postępowania po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności. Nadto organ II instancji wskazał, że żadna z przesłanek wznowienia określonych w art. 145 par. 1 k.p.a. – nie zaktualizowała się w tej sprawie.
7.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze na opisane wyżej postanowienie skarżący podał, że nie podziela argumentacji tam przedstawionej. Wskazał, iż w toku postępowania przedstawił dowody wskazujące, że spełniał przesłanki do przyznania zasiłku dla bezrobotnych za luty 2022 r.
8.
Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, w piśmie z 9.02.2023 r. uzupełnił skargę w ten sposób, że zarzucił naruszenie:
a) art. 7, art. 77 par. 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak ustalenia wystąpienia przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a., w tym poprzez ocenę, czy podniesione przez skarżącego okoliczności i dowody posiadają przymiot nowości i czy są istotne dla sprawy;
b) art. 148 par. 1 w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że uchybienie terminowi określonemu w art. 148 par. 1 k.p.a. może stanowić wyłączną przyczynę odmowy wznowienia postępowania także w stosunku do postępowań, których wznowienie może nastąpić także z urzędu – w sytuacji gdy prawidłowa wykładania wskazanych przepisów winna prowadzić do wniosku, że uchybienie terminowi do złożenia wniosku o wznowienie może stanowić przesłankę odmowy wznowienia wyłączenie w przypadku postępowań, które mogą być wznowione tylko na żądanie strony, a do których nie zalicza się postępowania zainicjowanego przez skarżącego.
W oparciu o powyższe skarga domagała się uchylania obu zaskarżonych postanowień.
W uzasadnieniu tego pisma podano, że skarżący upatruje podstawy wznowieniowej w ujawnieniu się nowych, istotnych dla sprawy okoliczności i faktów. Powołane przez skarżącego dowody i okoliczności nie były znane organom na etapie wydawania decyzji w sprawie, a istniały one przed wydaniem ostatecznej decyzji. W ocenie skarżącego, okoliczności te mają przymiot nowości. Skoro przy tym podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczy jego uprzedniego zatrudnienia, co jest podstawą ustalenia zasiłku dla bezrobotnych, to nie można stwierdzić, że nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy tych kwestii nie wyjaśniły, a zamiast tego błędnie zastosowały art. 148 par. 1 k.p.a. przyjmując, że uchybienie miesięcznemu terminowi do złożenia podania o wznowienie, stanowi bezwzględną przyczynę odmowy wznowienia postępowania. W ocenie skarżącego, termin przewidziany w art. 148 par. 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do przypadków wznowienia, które może nastąpić na wniosek samej strony. Natomiast w przypadku takich spraw jak niniejsza, która mogła zostać wznowiona z urzędu, niedochowanie terminu przez stronę nie może stanowić przesłanki odmowy wznowienia tylko z tej przyczyny, jeżeli pozostałe przesłanki wznowienia, są spełnione. W tym aspekcie, skarżący powołał m.in. wyrok NSA z 17.12.2019 r. (sygn. akt I GSK 876/19).
W ocenie skarżącego, organy orzekające w tej sprawie nie uchroniły się od błędu w logicznym wnioskowaniu twierdząc, że skoro skarżący wiedział o swoim poprzednim zatrudnieniu, to termin na złożenie wniosku o wznowienie zaczął biec przed złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku. Wg skarżącego, takie wnioskowanie jest błędne w zakresie, w jakim w każdym przypadku, uniemożliwiałoby wznowienie na podstawie okoliczności znanych stronie przed wszczęciem postępowania, a nieujawnionych w jego toku. W art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a. ustawodawca nie ograniczył ustawowej podstawy wznowieniowej wyłącznie do dowodów lub okoliczności ujawnionych lub powstałych po wszczęciu postępowania, a jedynie ograniczył maksymalny moment ich ujawnienia lub powstania (na datę wydania decyzji ostatecznej).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewody Małopolskiego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Powiatu w S. z 1.02.2022 r. w przedmiocie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jak wynika z zaskarżonych aktów, zasadniczym motywem wydanego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, był brak zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia podania o wznowienie wymienionego wyżej postępowania. W ocenianej sprawie, skarżący przedłożył organowi I instancji w dniu 29.06.2022 r. dokumenty (tj. wezwanie pracodawcy do zapłaty – z 12.01.2022 r. oraz wydruk z rachunku bankowego obrazujący uzyskany od pracodawcy "przelew za usługę" – z 19.01.2022 r.), z których wynikać miało – w ocenie skarżącego - spełnienie przesłanek do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w lutym 2022 r. Powyższe okoliczności pozwalały przyjąć, że skarżący upatrywał wystąpienia przesłanki wznowieniowej określonej art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a., co znalazło także wyraz w piśmie uzupełniającym skargę (z 9.02.2023 r.). Należy zatem zauważyć, że w odniesieniu do przesłanki wznowieniowej określonej powołanym wyżej przepisem, termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Powyższe wynika z art. 148 par. 1 k.p.a. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 13.11.2020 r. (sygn. akt I OSK 1135/20) "Jednym z warunków prawidłowego wniesienia podania jest jego terminowe złożenie. W przypadku wniosku o wznowienie postępowania terminem tym jest miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że termin ten liczony jest od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznych, jako podstawy wznowienia, nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a." (por. też wyrok NSA z 21.06.2021 r., sygn. akt II OSK 1670/20). Nawet zatem abstrahując od tego, czy termin powyżej wskazany może rozpocząć swój bieg, zanim decyzja stała się ostateczna (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24.03.2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1195/09 oraz wyrok NSA z 24.02.2011 r., sygn. akt II OSK 1113/10, oba powoływane przez T. Kiełkowskiego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 148), to stwierdzić trzeba, że skoro w realiach tej sprawy podstawy wznowienia upatrywał skarżący w okolicznościach wynikających z własnego pisma z 12.01.2022 r., które skierował do pracodawcy oraz z faktu uzyskania od tego pracodawcy w dniu 19.01.2022 r. "przelewu za usługę", to w istocie o okolicznościach mających stanowić podstawę wznowienia wiedział już niewątpliwie we wskazanych powyżej datach. Złożenie więc wniosku o wznowienie postępowania dopiero w dniu 29.06.2022 r. (tj. ponad 6 miesięcy od sformułowania do pracodawcy pisma i otrzymania przelewu za usługę) nastąpiło z oczywistym uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 par. 1 k.p.a. Powyższą okoliczność zasadnie stwierdziły oba orzekające w tej sprawie organy administracji publicznej.
W piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi wyrażono pogląd, że miesięczny termin określony przepisem art. 148 par. 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do przypadków wznowienia postępowania, które mogą nastąpić jedynie na wniosek samej strony, a w przypadku spraw, które mogą zostać wznowione z urzędu, niedochowanie terminu przez stronę nie może stanowić przesłanki do odmowy wznowienia tylko z tej przyczyny, jeżeli pozostałe przesłanki wznowienia są spełnione. W ocenie Sądu jednak, brak wznowienia przez właściwy organ administracji postępowania z urzędu, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jak zasadnie bowiem wskazał NSA w wyroku z 13.01.2021 r. (sygn. akt II OSK 2697/20) wznowienie postępowania przez organ z urzędu jest jego prawem, ponieważ przepis art. 147 k.p.a. stwarza jedynie taką możliwość. Poza tym, organ nie ma obowiązku wznawiać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Z kolei w wyroku z 15.12.2021 r. (sygn. akt II OSK 2216/21) NSA sformułował trafne stanowisko, że organ administracji wszczyna z urzędu postępowanie wznowieniowe, jeżeli na podstawie znanych mu okoliczności faktycznych uzna, że zaistniała jedna z przyczyn wznowienia. Jest to więc prawo organu, które staje się jego obowiązkiem dopiero, gdy taka przyczyna się pojawi. Nie można jednak, na podstawie przepisów k.p.a., doprowadzić do wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, tzn. sprawić, by z tego prawa skorzystał w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie skarżącego, że organ tak właśnie powinien postąpić. Tak więc, w oparciu o art. 147 k.p.a. organ administracji powinien podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, gdy ma świadomość istnienia podstawy do wznowienia postępowania. Jednakże kontrolowane obecnie postępowanie, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania, a zatem w tym postępowaniu kluczową kwestią było zbadanie dopuszczalności tego wniosku, w tym zasadniczo zagadnienia dotrzymania terminu do wniesienia tego podania (art. 148 par. 1 k.p.a.). Z treści zaskarżonych rozstrzygnięć wynika przy tym niezbicie, że orzekające organy administracji nie dostrzegały w ogóle istnienia podstawy do wznowienia postępowania (por. k. 3 postanowienia organu II instancji, k. 1 postanowienia organu I instancji) – stąd brak było przesłanek do czynienia zarzutu zaniechania wznowienia postępowania z urzędu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w żadnym przypadku, brak wznowienia postępowania z urzędu, nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia podania o wznowienie (tak wyrok NSA z 22.06.2006 r., sygn. akt II OSK 915/05, z dnia 20.01.2012 r., sygn. akt I OSK 1482/11, z dnia 13.10.2020 r., sygn. akt II OSK 1951/20), a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Co więcej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieskorzystanie przez organ administracji publicznej z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania, nie podlega kontroli legalności decyzji (postanowień) dokonywanej przez sąd administracyjny, gdyż w tego rodzaju sprawach żaden akt nie może być wydany. Odmienny pogląd prowadziłby do sytuacji, w której strona mogłaby w istocie w każdym czasie, po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., domagać się od organu wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 k.p.a., a organ byłby zobligowany do wydania orzeczenia, od którego strona mogłaby się następnie odwołać (por. wyrok NSA z 19.05.2021 r., I OSK 3331/18). Stwierdzenie więc przez organ administracji publicznej w fazie wstępnej postępowania – faktu uchybienia terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania – uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie takiej sprawy, gdyż z przyczyn formalnych, powyższe skutkować musi wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia (art. 149 par. 3 k.p.a.). Przesłanką decydującą o wznowieniu postępowania z uwagi na fakt wyjścia na jaw istotnej dla sprawy, nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, a nieznanego organowi, który wydał decyzję, jest bowiem dochowanie jednomiesięcznego terminu, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W razie zaś uchybienia terminowi, wznowienie postępowania jest niedopuszczalne. Stąd organ administracji jest w pierwszej kolejności zobligowany do dokładnego sprawdzenia i wyjaśnienia powyższej kwestii. W przedstawionym natomiast wyżej stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, prawidłowo stwierdziły organy administracji fakt uchybienia przez skarżącego terminowi, o którym mowa w art. 148 par. 1 k.p.a., co uzasadniało przyjęty kierunek załatwienia tej sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259), orzekł jak w sentencji.