III SA/Kr 1378/22

III SA/Kr 1378/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Hanna Knysiak-Sudyka
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
Art. 39  ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 lipca 2022 r. znak SKO.PS/4110/368/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lipca 2022 r. znak SKO.PS/4110/368/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 25 kwietnia 2022 r. orzekającej o odmowie przyznania K. G. (dalej: "skarżąca") pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność z uwzględnieniem diety osoby przewlekle chorej. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 8 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 4, art. 39 ust. 1 i ust. 2. Art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "u.p.s.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.").
W dniu 1 marca 2022 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność z uwzględnieniem diety osoby przewlekle chorej.
W wywiadzie środowiskowym wskazano, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z dwiema córkami, skarżąca jest zarejestrowana jako poszukująca pracy, choruje przewlekle na choroby gastryczne, a córki chorują na chorobę wzroku. Skarżąca wniosła o przyznanie pomocy na zakup żywności z uwzględnieniem diety osoby przewlekle chorej w formie zasiłku celowego.
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. Burmistrz Miasta C. odmówił przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności z uwzględnieniem diety osoby przewlekle chorej. W uzasadnieniu organ wskazał, że dochód rodziny skarżącej wynosi ogółem 1289,60 zł. Rodzina składa się z trzech osób: skarżącej oraz jej córek A. G. oraz A. G.1, a zatem dochód na osobę rodzinie wynosi 429,87 zł. Organ ustalił, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego. Burmistrz Miasta C. wskazał, że nie jest w stanie pozytywnie rozpatrzyć kolejnego wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Rozpatrując wnioski o pomoc społeczną, organ musi rozważyć nie tylko potrzeby osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia, ale również możliwości finansowe ośrodka, a nadto potrzeby innych osób.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła, że przyznanie świadczenia ze środków w ramach programu posiłek w szkole, nie wyklucza przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności.
Decyzją z dnia 7 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. Organ wskazał, że skarżąca spełnia przesłankę przyznania zasiłku celowego w postaci kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach uznania administracyjnego, jej wydanie zostało poprzedzone ustaleniem sytuacji finansowej, zawodowej, zdrowotnej skarżącej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Organ podniósł, że posiada wiedzę o przyznanych skarżącej świadczeniach m. in. na zakup żywności. Organ wskazał, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji bytowej, jednakże mając na względzie częste korzystanie przez skarżącą z pomocy społecznej, nie jest zasadne przyznanie skarżącej kolejnej pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność. Możliwość zaspokojenia potrzeb skarżącej nie jest uzależniona tylko od spełnienia przesłanek przyznania świadczenia, ale także od stanu finansów ośrodka pomocy społecznej, Kolegium podniosło, że jest mu wiadome, że odrębnymi decyzjami przyznano skarżącej zasiłki m. n. na zakup żywności, co stanowi dla niej realną pomoc. W świetle postanowień Konstytucji RP konieczne jest bowiem proporcjonalne dysponowanie posiadanymi przez organ środkami.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca nie zgodziła się z przyjętym rozstrzygnięciem i wskazała, że zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności dla trzyosobowej rodziny, wskazała że nie ma środków do życia.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 31 października 2022 r. skarżąca podniosła zarzut znęcania się nad skarżącą, łamania praw człowieka i praw dziecka, łamania przepisów Konstytucji RP. Skarżąca podniosła, że podania, które wniosła od marca 2022 r. w większości przypadków załatwiane są odmownie. Zamrożone zostały ponadto wszystkie podania skarżącej o zasiłek okresowy, program posiłek w szkole i w domu, zasiłek na żywność.
W piśmie z dnia 22 marca 2023 r. skarżąca zarzuciła łamanie przez organy praw człowieka i dziecka, łamanie Konstytucji RP, łamanie ustawy o pomocy społecznej, znęcanie się fizyczne i psychiczne oraz ekonomiczne nad skarżącą i jej córkami, doprowadzenie skarżącej do ruiny finansowej i zdrowotnej. W piśmie powołała się na postanowienia Konstytucji RP, Deklaracji Praw Dziecka, Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Kodeksu karnego i Kodeksu cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie poddają się kontroli Sądu, ponieważ z decyzji nie wynika jaki stan faktyczny został ustalony w sprawie. Organy I i II instancji wskazały jedynie ogólnikowo, że dysponują wiedzą na temat innych świadczeń przyznanych skarżącej – jednakże w zaskarżonej decyzji nie wskazano o jakie decyzje chodzi, na jaki okres zostały przyznane skarżącej świadczenia i w jakiej wysokości. Okoliczności te nie wynikają ponadto z akt sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Art. 8 ust. 1 u.p.s. stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 600 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny"- przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 39 ust.1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Zasadnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 u.p.s. jest decyzją uznaniową, a w konsekwencji kontrola jej legalności dokonywana jest przez Sąd w ograniczonym zakresie. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27.10.2020 r., I OSK 1011/20, CBOSA). Kontrolując legalność aktu, Sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (tak: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2429/14, CBOSA).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca spełniała kryterium dochodowe dla przyznania świadczeń pieniężnych z zakresu pomocy społecznej, wystąpiła z wnioskiem o jej przyznanie, a zatem zachodziła podstawa orzekania na podstawie art. 39 u.p.s..
Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie przyznania bądź nie zasiłku celowego, Sąd nie ocenia decyzji z punktu widzenia jej słuszności (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2012 r., III SA/Kr 3/12, wyrok NSA z 7 lipca 2015 r., I OSK 13575/14, CBOSA). Wskazać należy, że z treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe ubiegania się o zasiłek celowy, prowadzi gospodarstwo domowe z dwiema córkami, jest złego stanu zdrowia. Dodatkowo organ wskazał, że jest mu wiadome, że skarżącej zostały przyznane świadczenia, m. in. z przeznaczeniem na zakup żywności.
Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII 665/20, CBOSA).
Jak słusznie wskazał w jednym z orzeczeń NSA (por. wyrok z 13.01.2021 r. III OSK 2858/20, CBOSA), treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno stanowić "uzewnętrznienie motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: «dlaczego?», a nie tylko stwierdzenie «że». Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania" (wyrok NSA z 25.10.2016 r., II OSK 110/15, CBOSA). Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, Sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Tymczasem, zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu pierwszej instancji znalazły się jedynie ogólnikowe stwierdzenia, że skarżąca korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, w tym świadczeń na żywność. Nie wskazano w szczególności jakie decyzje zostały wydane w tym zakresie, na jaki okres, jaka pomoc została skarżącej przyznana. W rezultacie, z treści zaskarżonej decyzji nie wynika całość okoliczności faktycznych istotnych dla wydania rozstrzygnięcia.
Mając na względzie powyższą analizę, Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 11, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do podniesionych w skardze i pismach procesowych skarżącej zarzutów, Sąd wskazuje, że z treści art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Sąd podziela stanowisko przyjmowane w orzecznictwie, że organy pomocowe muszą dokonywać ustalenia hierarchii potrzeb beneficjentów. Z jednej strony muszą brać pod uwagę możliwości ośrodków pomocy społecznej, mając na uwadze, że możliwości budżetu państwa są ograniczone, co jest rzeczą powszechnie znaną i nie wymagającą przeprowadzania postępowania dowodowego, z drugiej zaś strony muszą uwzględniać ogromną ilość osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore, bez własnych źródeł dochodu lub pobawione nie ze swej winy możliwości zarobkowania. Dysponowanie środkami finansowymi w ramach pomocy społecznej musi być więc nie tylko bardzo wyważone, ale także musi podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc została udzielona osobom jej najbardziej potrzebującym oraz aby takie osoby nie zostały pozostawione bez jakiegokolwiek wsparcia (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r., III SA/Kr 870/20, CBOSA).
Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd zauważa, że samo zacytowanie przez skarżącą przepisów Konstytucji, umów międzynarodowych i ustaw, statuujących ogólne zasady prawa oraz uprawnienia człowieka i obywatela, nie jest podstawą do zakwestionowania rozstrzygnięcia organów na gruncie okoliczności konkretnej, sprawy (tak słusznie wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2022 r., III SA/Kr 1043/22).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy dokonają ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji majątkowej, zdrowotnej, rodzinnej skarżącej, ze szczególnym uwzględnieniem zakresu pomocy społecznej udzielonej skarżącej, na podstawie wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a po jego rozważaniu wydadzą rozstrzygnięcie, które uzasadnią zgodnie ze wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.