III SA/Kr 136/23

III SA/Kr 136/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Hanna Knysiak-Sudyka
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt SKO.NP/4115/373/2022, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez A. B., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 18 listopada 2022 r., znak: SKO.NP/4115/373/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r.,
poz. 2000), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
(Dz. U. z 2022 r., poz. 615,zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 28 września 2022 r.,
znak: [...], o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad siostrą M. B.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych:
Decyzją z dnia 28 września 2022 r., znak: [...], Burmistrz Miasta B. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad siostrą, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 24 stycznia 2006 r. nr [...] zaliczającym ją do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 marca 2003 r., zaś niepełnosprawność istnieje od urodzenia.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ pomocowy pierwszej instancji wskazał,
że skarżąca jako siostra osoby posiadającej znaczny stopień niepełnosprawności znajduje się w kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie jest ona jednak osobą spokrewnioną
w pierwszym stopniu, co stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sam fakt sprawowania opieki nad siostrą
nie uprawnia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego albowiem osobie innej
niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu. Zdaniem organu okoliczność, że żyje ojciec niepełnosprawnej i wymagającej opieki, spokrewniony z nią w pierwszym stopniu i którego obowiązek alimentacyjny względem córki wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącej - siostry, uzasadnia konieczność odmowy wnioskowanego świadczenia. Ojciec skarżącej i osoby wymagającej opieki
nie został pozbawiony prawomocnym orzeczeniem sądu praw rodzicielskich wobec córki, ani też nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nadto skarżąca posiada ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna (decyzja z dnia 25 czerwca .2014 r., znak [...], zmieniona decyzją z dnia 25 października 2018 r., znak: [...]), co stanowi również negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt.1 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Organ zauważył, że co prawda w piśmie z dnia 30 sierpnia 2022 r. skarżąca wskazała, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna, jednakże w aktualnym stanie prawnym
nie ma możliwości skutecznego ubiegania się o zmianę jednego świadczenia na drugie w sposób sugerowany przez skarżącą.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła organowi pierwszej instancji błędne zastosowanie art. 17
ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który nie może mieć zastosowania
w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz siostry, błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b polegającą na pominięciu celu ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia, niezastosowanie art. 27 ust. 5
w zw., z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez
to nieuwzględnienie, że w trakcie zbiegu świadczeń uprawniony ma prawo wyboru jednego z nich. Wniosła zatem o uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej zadanego świadczenia.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium przedstawiło przebieg postępowania oraz powołało treść przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a i ust 1b oraz art. 27 ust. 5 ustawy
o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium ustaliło, że u wymagającej opieki rozpoznano późny zespół pozapiramidowy po leczeniu neuroleptykami, padaczkę, upośledzenie umysłowe
oraz zaburzenia czynności ruchowych.
Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z siostrą (niepełnosprawną w stopniu znacznym) oraz synem w wieku 17 lat. W 2009 r. zrezygnowała z pracy zawodowej, jak podała aby opiekować się niepełnosprawną siostrą. Z uwagi
na niepełnosprawność umysłową siostra skarżącej nie może zostać sama bez opieki
w domu, bo nie byłaby w pełni bezpieczna (nie ma świadomości zagrożenia użyciem kuchenki gazowej, ostrych naczyń itp.). Wymagająca opieki uczestniczy w zajęciach w środowiskowym domu samopomocy od poniedziałku do piątku, w godzinach
od 7.15 - 14.00, natomiast w weekendy przebywa w domu. Kiedy ma gorsze samopoczucie nie uczestniczy w zajęciach, pozostając w domu pod opieką siostry.
W sytuacji, gdy skarżąca musi wyjść z domu np. na zakupy, z niepełnosprawną siostrą zostaje syn. Jak podała skarżąca zobowiązany do alimentacji jest ojciec,
ale z uwagi na trudną sytuację finansową oraz stan zdrowia swój i żony,
która wymaga całodobowej opieki, nie jest w stanie pomagać w opiece. Dodatkową przeszkodą jest odległości od miejsca zamieszkania niepełnosprawnej, która zamieszkuje w Warszawie.
Jak podała skarżąca jej siostra traci równowagę, ma [...]; dlatego skarżąca pomaga jej w toalecie, zmienia pieluchomajtki - 2 razy dziennie, podaje leki - 2 razy dziennie, przygotowuje i podaje posiłki - 5 razy dziennie. Ponadto smaruje kremami, masuje, oklepuje, przewraca na inny bok aby zapobiec odleżynom, mierzy ciśnienie, poziom cukru, załatwia sprawy lekarskie, wychodzi na spacery z użyciem wózka inwalidzkiego, realizuje recepty, robi zakupy, wykonuje czynności porządkowe, załatwia sprawy urzędowe, układa do snu, jest na każde zawołanie, dwa razy w tygodniu wychodzi na spotkania religijne (środa wieczór i niedziela).
Kolegium podniosło, że skarżąca pobiera od dnia 1 listopada 2018 r. bezterminowo zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieką nad siostrą
w kwocie 620 zł. miesięcznie. Z kolei w dniu 30 sierpnia 2022 r. skarżąca oświadczyła, że rezygnuje z przysługującego prawa do zasiłku od miesiąca złożenia wniosku
o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Analizując materiał dowodowy Kolegium uznało, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jej niepodejmowaniem przez skarżącą,
a koniecznością sprawowania stałej opieki nad siostrą. Skarżąca nie wykazała bowiem, że zakres sprawowanej opieki uniemożliwia jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w je rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Nadto sama pomoc osobie wymagającej opieki w większości czynnościach deklarowanych przez skarżącą
(np. sprzątnie, pranie, gotowanie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich) należy do codziennych czynności wykonywanych w każdej rodzinie i nie musi być sprawowana w sposób ciągły (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 934/20).
Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że czynności opiekuńcze skarżącej nad jej siostrą sprowadzają się do: pomocy przy czynnościach higienicznych, wizyt lekarskich, robienia zakupów, przygotowywania posiłków, podawania leków, ubierania, mierzenia ciśnienia, poziomu cukru, spacerów z użyciem wózka inwalidzkiego. Zdaniem organu pomoc ta sprowadza się do wykonywania czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach,
gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Sprawowana opieka w stanie faktycznym sprawy stanowi naturalną formę pomocy w rodzinie.
Jednocześnie Kolegium nie zanegowało okoliczności, że siostra skarżącej wymaga opieki, jednakże okoliczność sprawowania faktycznej opieki
nad niepełnosprawnym członkiem rodziny sama w sobie nie jest wystarczająca
do przyznania przedmiotowego świadczenia. Aby spełnione były przesłanki określone
w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Kolegium podniosło nadto, że siostra skarżącej codziennie uczestniczy
w zajęciach w środowiskowym domu samopomocy. W tym czasie skarżąca
nie sprawuje opieki nad siostrą i jest to czas, który skarżąca może przeznaczyć
na aktywność zawodową choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Co więcej, oprócz skarżącej w rodzinie zobowiązany do alimentacji względem wymagającej opieki jest ojciec. Co prawda w toku prowadzonego postępowania skarżąca wskazała, że ojciec (ze względu na trudną sytuację materialną i stan zdrowia swój i żony
(którą się opiekuje oraz odległość od miejsca zamieszkania niepełnosprawnej),
nie jest w stanie w jakikolwiek sposób pomagać w sprawowaniu opieki nad córką, jednakże nie stwierdzono aby ojciec wymagającej opieki legitymował się znacznym stopniem niepełnosprawności. Tymczasem ocena czy dana osoba zobowiązana
w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, ustalana jest na podstawie orzeczenia
o stopniu niepełnosprawności.
Reasumując organ przyjął, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie istniej bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem zatrudnienia bądź rezygnacją przez skarżąca z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki
nad niepełnosprawna siostrą. Ponadto Kolegium podniosło, że skarżąca jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad siostrą, zatem w sprawie zachodzi także przesłanka negatywna wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy
o świadczeniach rodzinnych. Nie można bowiem rozpatrywać zbiegu uprawnień
do świadczeń opiekuńczych w aspekcie możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy. Taka możliwość uaktualniłaby się jedynie w przypadku, gdyby jedyną przesłanką odmowy przyznania świadczenia była okoliczność pobierania przez nią zasiłku dla opiekuna. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie występuje.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Tarnowie naruszenie przepisów:
- art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie,
że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
- art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej,
z uwagi na to, iż rodzice skarżącej mogą partycypować w opiece nad niepełnosprawną córką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia;
- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień
do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna;
- art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię
i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie,
która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa,
jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawczyni wskazała, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona z zasiłku opiekuńczego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone
w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi
oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji
z przepisami prawa.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku pełnomocnika skarżącej, zawartego w skardze i postanowień art. 119 § 2 P.p.s.a.
Skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
(Dz. U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych),
w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia
9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób
o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności
albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału
na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione
w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie
lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy podjęły trafne i prawidłowe rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia.
Podkreślić bowiem należy, że prawo do tego świadczenia może być przyznane tylko wówczas, gdy zaistniały wszystkie przewidziane ku temu przepisami ustawy
o świadczeniach rodzinnych pozytywne przesłanki, a jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wykluczających przyznanie prawa do tego świadczenia.
Sąd zdaje sobie sprawę z trudności i stanu zdrowia siostry skarżącej, niemniej jednak zauważyć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy
o świadczeniach rodzinnych – osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy są spełnione i to łącznie (kumulatywnie) następujące warunki – rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych
w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób o których mowa w ust. 1
pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skoro z ustalonego w sposób niewątpliwy stanu faktycznego wynika,
że ojciec skarżącej oraz osoby wymagającej opieki – który wraz z matką
są w pierwszej kolejności zobowiązani do alimentacji wobec niepełnosprawnej córki, żyją, to istotne dla treści rozstrzygnięcia w tej sprawie, jest to, iż ojciec skarżącej i wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Istotnie nie została więc już spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykluczało to rzeczywiście prawną możliwość przyznania skarżącej – siostrze wymagającej opieki - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – nawet, gdyby pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego byłyby spełnione.
Przyznać należy, że wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita.
Na tle wykładni ww. przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych
oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo
do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny
i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy
z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji,
gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych
nie są w stanie realnie sprawować opieki.
Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione
w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a ustawy
o świadczeniach rodzinnych.
Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy
o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:
1. "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.,
innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17
ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)" - (sygn. akt I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale zaakceptował pogląd,
że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania
z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit.,
s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się
z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a
oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały
w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej
oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a
tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności
w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym.
Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...).
Jak podniósł dalej Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1056/22; LEX nr 3513981, "..regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu
na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim
do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego.
W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące
na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej - również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających
bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18,
art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP."
Stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt
I OPS 2/22 podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte
w uchwale wiąże bowiem pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować, co wynika z postanowień art. 269 § 1 P.p.s.a.
Wobec wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty przedstawione w skardze, w świetle których zdaniem pełnomocnika skarżącej organy w procesie wykładni art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych,
nie uwzględniły funkcjonalnej jego i innych przepisów ustawy wykładni – nie mogły zostać uwzględnione wobec jednoznacznego uznania, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1
pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17
ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Również okoliczności wskazywane przez skarżącą, że ojciec ma kłopoty finansowe i musi zajmować się schorowaną matką, która wymaga opieki oraz odległe miejsce zamieszkania nie mogły mieć wobec uchwały także doniosłego znaczenia.
Nie można było skutecznie postawić orzekającym organom zarzutu naruszenia art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych
poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie.
Ponadto, Sąd podziela w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy stanowisko Kolegium, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją z pracy lub innego rodzaju zatrudnienia, czy też niepodejmowaniem pracy i zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowanej opieki
nad niepełnosprawną siostrą.
Zwrócić należy bowiem uwagę, że co prawda u siostry skarżącej rozpoznano [...] po leczeniu neuroleptykami, [...], i co podkreślała skarżąca upośledzenie umysłowe oraz zaburzenia czynności ruchowych,
co niewątpliwie nastręcza trudności i obawy o bezpieczeństwo nie tylko samej wymagającej opieki ale i pozostałych członków rodziny, to niemniej jednak z uwagi
na te okoliczności i zakres czynności opiekuńczych, jakie wykonuje skarżąca, nie jest tego rodzaju, że wykluczałby możliwość podjęcia przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet tego w niepełnym wymiarze czasu pracy zwłaszcza,
iż wymagająca opieki, jak ustaliły organy i co wskazała sama skarżąca,, uczestniczy w zajęciach w środowiskowym domu samopomocy od poniedziałku do piątku,
w godzinach od 7.15 - 14.00, natomiast w weekendy i kiedy źle się czuje przebywa
w domu. Ocena więc Kolegium zakresu i charakteru czynności opiekuńczych jest prawidłowa. Tylko bowiem taki zakres czynności opiekuńczych, który swym charakterem i rozmiarem, także czasowym, wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie,
może być brany pod uwagę w procesie ustalania istnienia związku przyczynowo
– skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, jak w tym przypadku,
a koniecznością sprawowana opieki nad niepełnosprawną osobą.
Ponadto na kwestie istnienia związku przyczynowo – skutkowego mają jeszcze kwestie związane z tym, że oprócz skarżącej istnieje troje rodzeństwa. Jak wynika
z akt (k. 8 akt administracyjnych) brat S. pracuje w K., zaś siostra M. pracuje w J. Siostra K. natomiast przebywa
"w Ameryce", gdzie pracuje.
W ocenie Sądu okoliczności te nie są bez znaczenia dla prawidłowości decyzji co do istoty sprawy. Wskazać należy, że okoliczność pozostawania w zatrudnieniu
nie oznacza, iż pozostałe rodzeństwo jest zwolnione z obowiązku alimentacyjnego wobec siostry, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego
1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.r.o.).
Stosownie do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie np. w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. III SA/Kr 1065/20, z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1386/21 i III SA/Kr 1418/21, z dnia 25 lutego
2022 r., sygn. III SA/Kr 1480/21, z dnia 29 marca 2022 r., sygn. III SA/Kr 1601/21,
z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. III SA/Kr 372/22, z dnia 23 czerwca 2022 r.,
sygn. III SA/Kr 39/22 z dnia 13 września 2022 r., sygn. III SA/Kr 409/22, z dnia
14 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 731/22, z dnia 28 października 2022 r.,
sygn. III SA/Kr 935/22 czy z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1025/22,
opubl. w CBOSA, w których Sąd wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki
ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje
w nieznacznej odległości od tej osoby, to realizując obowiązek alimentacyjny,
w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece
nad wymagającym opieki. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, również realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób, tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Zgodnie bowiem z art. 128 k.r.o, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych
w linii prostej oraz rodzeństwo. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.r.o, krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża, co należy podkreślić, w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym
i majątkowym. Zgodnie z art. 135 § 1 k.r.o., zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Z kolei stosownie do § 2 tego przepisu, wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może, ale nie musi, polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych, polega
na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego. Zgodnie
zaś z art. 140 § 1 k.r.o., osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych
od osoby zobowiązanej w tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby,
która powinna była te świadczenia spełnić.
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała,
by pozostali zobowiązani do alimentacji wobec wymagającej opieki siostry nie byli
w stanie realizować swojego obowiązku choćby poprzez finansowanie części pomocy w opiece nad nim. Brak jest w aktach takich dokumentów, z których wynikałyby okoliczności wskazujące na niemożność udzielenia przez nich skarżącej pomocy finansowej bez uszczerbku koniecznego dla utrzymania siebie i rodziny,
ani że skarżąca nie jest w stanie od niego takich środków finansowych uzyskać pomimo podjętych stosownych działań. Praca co do zasady nie jest obiektywną przeszkodą w sprawowaniu opieki, gdyż pomoc pozostałych osób zobowiązanych
do alimentacji może przybrać formę współfinansowania koniecznej opieki.
Zwrócić bowiem należy uwagę, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki, zwłaszcza nad niepełnosprawnym
jej członkiem.
Nie negując ani sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną siostrą ani okoliczności związanych ze stanem jej zdrowia, wiekiem i stanem zdrowia rodziców, Kolegium władne było zatem, w ocenie Sądu,
do skorzystania z przyznanych mu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 775), kompetencji i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wprawdzie nie do końca poprawne było stanowisko w zaskarżonej decyzji dotyczące kwestii pobierania zasiłku dla opiekuna przez skarżącą, to nie mogło
to jednak spowodować uznania za uchybienie przepisom prawa materialnego
w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Co prawda co do zasady nie jest możliwe jednoczesne pobieranie zasiłku dla opiekunów i świadczenia pielęgnacyjnego.
Do takiego wniosku prowadzi bowiem wykładnia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1b
oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pobieranie świadczenia w związku z wcześniej ustalonym prawem do zasiłku dla opiekunów nie wyklucza jednakże możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń. Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i zasiłku
dla opiekuna, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji
na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie, wygaśnięcie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa
do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest bowiem w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń.
Wprawdzie skarżąca składała wniosek o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek
dla opiekuna, niemniej jednak, wobec okoliczności nielegitymowania się
przez zobowiązanego do alimentacji w stosunku do wymagającej opieki w pierwszej kolejności znacznym stopniem niepełnosprawności, a co za tym idzie, wobec uchwały składu siedmiu sędziów NSA i braku możliwości nierespektowania zajętego we niej stanowiska przez wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych
oraz nieistnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją
z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą,
nie mgło to mieć wpływu na treść podjętych trafnych rozstrzygnięć , gdyż w takim stanie rzeczy nie można mówić, że doszło do zbiegu tych świadczeń.
Skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,
na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych
oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.