III SA/KR 1356/23

III SA/Kr 1356/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Jakub Makuch /przewodniczący/
Magdalena Gawlikowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 12 poz 49
Art. 27 ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2024 roku sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 czerwca 2023 r., nr NP.906.3.2023 w przedmiocie wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktu kosmetycznego oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z 19 czerwca 2023 r., nr NP.906.3.2023 Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z 24 marca 2023 r. nr [...], w przedmie wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktu kosmetycznego o nazwie "D. ", oraz aktualizacji oferty produktu na stronie internetowej.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wymienioną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji nakazał spółce D. S.A. w Z. (dalej: skarżąca spóła):
wstrzymać wprowadzanie do obrotu produktu kosmetycznego o nazwie "D.", ze względu na oznakowanie zawierające oświadczenia przypisujące produktowi kosmetycznemu właściwości wykraczające poza definicję produktu kosmetycznego (tj. "Żel anty bakteryjny (...)", "Żel został opracowany, jako żel antybakteryjny", "potrójne działanie: antybakteryjne, antywirusowe, antyseptyczne", "ochrona do 8 godzin", "utrzymuje się na skórze do 8 godzin" oraz ich odpowiedników w języku angielskim), do czasu zapewnienia zgodności oznakowania produktu z przepisami prawa;
zaktualizować ofertę produktu kosmetycznego o nazwie "D. (dalej: produkt), umieszczoną na stronie internetowej:https:/[...] poprzez usunięcie oświadczeń wskazujących na działanie biobójcze produktu (tj. "Skutecznie chroni utrzymując się na dłoniach do 8 godzin, podczas gdy większość preparatów działa do momentu odparowania alkoholu ze skóry, czyli zazwyczaj do 30 sekund", "Ograniczające rozprzestrzenianie się mikroorganizmów chorobotwórczych*", "Kosmetyk zawiera składniki o udokumentowanym działaniu wspierającym ochronę przed mikroorganizmami chorobotwórczymi*", "*Zawarte w kosmetyku olejki eteryczne wykazują udokumentowane naukowo właściwości przeciwbakteryjne, przeciwwirusowe i przeciwgrzybicze " oraz znaki graficzne wirusa).
Termin realizacji obowiązku wskazanego w punktach 1 i 2 ustalono na 7 dni od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna.
W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w toku czynności kontrolnych ustalono, że produkt został zaklasyfikowany przez podmiot odpowiedzialny jako produkt kosmetyczny - produkt do skóry - produkt do oczyszczania skóry. Ponadto ustalono, że podmiot odpowiedzialny umieścił na oznakowaniu opakowania następujące deklaracje cyt.: "Antibacterial dean hands gel", "Żel antybakteryjny do pielęgnacji skóry dłoni" "Żel został opracowany, jako żel antybakteryjny przeznaczony do pielęgnacji skóry rąk. Preparat po nałożeniu utrzymuje się na skórze do 8 godzin", "nanieść cienką warstwę na skórę dłoni i dokładnie rozmasować, Nie zmywać", "Działanie: potrójne działanie: antybakteryjne, antywirusowe, antyseptyczne*, ochrona do 8 godzin, testowany dermatologiczne, szybkie wchłanianie, bardzo wydajny, podręczne opakowanie/*dotyczy zawartych olejków: lawendowego, rozmarynowego, herbacianego, geraniowego, cytronelowego".
Na etykiecie produktu oprócz określenia: "antybakteryjny" w opisie wskazano, że produkt wykazuje "potrójne działanie antybakteryjne, antywirusowe, antyseptyczne" z odniesieniem, że działanie to dotyczy zawartych w nim olejków. Zgodnie z deklaracjami na etykiecie ww. produkt zawiera w swoim składzie olejki: z drzewa herbacianego, rozmarynowy, geraniowy, cytronelowy oraz lawendowy.
Organ pierwszej instancji uznał, że produkt nie spełnia wymogów w zakresie wprowadzania do obrotu produktu kosmetycznego. Podstawą kwalifikacji wyrobu jako produktu kosmetycznego jest spełnienie przez niego wszystkich warunków określonych w definicji zawartej w art. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (Dz. Urz.UE.L Nr 342, str. 59). Mając na uwadze wskazany powyżej art. 2 Rozporządzenia, który odnosi się do formy, miejsca i sposobu aplikacji oraz funkcji produktu kosmetycznego, uznano, że zwroty użyte na etykiecie tj. "Żel antybakteryjny", "Żel został opracowany, jako żel antybakteryjny", "Działanie: potrójne działanie: antybakteryjne, antywirusowe, antyseptyczne" mogą sugerować, że jest to środek biobójczy. Kosmetyk powinien wykazywać jako pierwszorzędowe działanie: zachowanie higieny skóry, oczyszczanie, odświeżanie, mycie, pielęgnację, z kolei jako drugorzędowe może posiadać działanie antybakteryjne. W przypadku tego produktu, dominuje funkcja antybakteryjna, a funkcja dotycząca pielęgnacji jest drugorzędna, co potwierdzają zwroty: "Żel antybakteryjny do pielęgnacji skóry dłoni", "Żel został opracowany, jako żel antybakteryjny przeznaczony do pielęgnacji skóry rąk". Ponadto zwroty "antywirusowe", "antyseptyczne" nie mieszczą się, zdaniem organu, w funkcjach przypisanych produktom kosmetycznym, które zostały wymienione powyżej.
Od powyższej decyzji skarżąca spółka wniosła odwołanie, w którym skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego w postaci:
art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na
zaniechaniu rozpatrzenia całokształtu zebranego materiału dowodowego, w tym zwłaszcza wyjaśnień skarżącej spółki, które to wyjaśnienia zawierały kluczowe informacje dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a także na dokonaniu wybiórczej i jednostronnej oceny zebranego materiału dowodowego, opierającej się na tym, iż Organ wybrał z opakowania produktu pojedyncze słowa wskazujące w jego ocenie na jego "biobójczy charakter" i przypisał na tej podstawie Spółce celowe działanie zmierzające do wprowadzenia konsumentów w błąd;
art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności poprzez wydanie decyzji sprzecznej z porządkiem prawnym i niemającej umocowania w przepisach prawa;
art. 2 i 3 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 528/2012 z dnia 22 maja 2012 roku w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktu biobójczego (Dz. U. UE.L2012.167.1 z późn. zm.), motywu 51 preambuły oraz art. 2 ust. 1 lit. a oraz art. 20 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku dotyczącego produktów kosmetycznych (Dz.U. UE.L2009.342.59 z późn. zm.), poprzez błędne i dowolne wnioski na tle treści tych przepisów, z pominięciem tekstów preambuł powołanych rozporządzeń prowadzących do wniosku, że:
nazwa produktu sugeruje właściwości produktu biobójczego,
* w oświadczeniach podmiotu odpowiedzialnego naruszona została zasada nadrzędności oświadczeń
4. pkt 4.1., 6.1. i 6.2. załącznika do Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 655/2013 z dnia
10 lipca 2013 r. określającego wspólne kryteria dotyczące uzasadniania oświadczeń
stosowanych w związku z produktami kosmetycznymi (Dz.U. UE.L2013.190.31), poprzez dowolny i nieuzasadniony stanem faktycznym wniosek, iż produkt uchybia powołanym przepisom (kryteriom),
5. art. 5 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom
rynkowym (Dz.U.2017.2070) poprzez nieuprawniony wniosek, że zastosowane oświadczenia oraz nazwa preparatu oraz stosowanego w jego opisie oświadczenia wyczerpują przesłanki nieuczciwej praktyki rynkowej jako działania wprowadzające w błąd przeciętnego konsumenta, gdy brak ku temu jakichkolwiek przesłanek faktycznych;
6. art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędny ostatecznie wniosek, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez skarżącą spółkę.
Wymienioną na wstępie decyzją z 19 czerwca 2023 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji podzielił stanowisko pierwszej instancji co do kwalifikacji produktu jako kosmetycznego oraz faktu, iż oświadczenia zamieszczone na opakowaniu produktu sugerują, że oceniany wyrób posiada funkcję biobójczą. Wskazano, że zawarte w produkcie olejki: lawendowy (CAS 90063-37-9), rozmarynowy (Nr CAS 84604-14-8 / 8000-25-7), herbaciany (Nr CAS 8508548-9/8022-72-8/68647-73-4), geraniowy (Nr CAS 90082-51-2), cytronelowy (Nr CAS 91771-61-8) nie są ujęte w Załączniku I do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 528/2012 z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz. Urz. UE L Nr 167, str. 1.) oraz załączniku II Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) 2022/825 z dnia 17 marca 2022 r. zmieniające załącznik II Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 1062/2014 z dnia 4 sierpnia 2014 r. w sprawie programu pracy, którego celem jest systematyczne badanie wszystkich istniejących substancji czynnych zawartych w produktach biobójczych, o których mowa w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 528/2012 (Dz. Urz. UE.L Nr 147, str. 3). Zatem nie są substancjami czynnymi stosowanymi w produktach biobójczych. Skoro te właśnie olejki zawiera przedmiotowy produkt, to jest to produkt kosmetyczny. Natomiast składnik o nazwie geraniol (Nr CAS 106-24-1) w przedmiotowym produkcie nie jest substancją czynną (tj. nie pełni funkcji biobójczej), a występuje jako składnik kompozycji zapachowej (alergen).
Organ odwoławczy stwierdził, że umieszczone informacje na oznakowaniu produktu wskazują, że dominująca jest funkcja antybakteryjna, a funkcja dotycząca pielęgnacji jest drugorzędna, co potwierdzają zwroty: "Żel antybakteryjny do pielęgnacji skóry dłoni", "Żel został opracowany, jako żel antybakteryjny przeznaczony do pielęgnacji skóry rąk". Ponadto zwroty "antywirusowe", "antyseptyczne", nie mieszczą się w funkcjach przypisanym produktom kosmetycznym. Nadto umieszczona informacja o funkcji ochronnej wraz z opisem: "Żel został opracowany, jako żel antybakteryjny przeznaczony do pielęgnacji skóry rąk. Preparat po nałożeniu utrzymuje się na skórze do 8 godzin", "potrójne działanie: antybakteryjne, antywirusowe, antyseptyczne*, ochrona do 8 godzin", może sugerować ochronę poprzez działanie biobójcze. Również fakt, że przedmiotowy żel jest stosowany bez użycia wody sugeruje, że produkt ma utrzymywać się na skórze rąk, chroniąc tym samym dłonie przed drobnoustrojami, bez wykonywania czynności mechanicznych takich jak mycie, spłukiwanie, usuwanie zanieczyszczeń ze skóry. Ponadto z oceny informacji zamieszczonych na oznakowaniu przedmiotowego produktu jak i informacji zamieszczonej na stronie internetowej (kobieta w maseczce, znak graficzny wirusa) zdaniem organu wynika, że oceniany produkt może sugerować, że jest przeznaczony do ochrony zdrowia publicznego poprzez działanie biobójcze, spełniając oczekiwania przeciętnego konsumenta w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Wskazano, że oświadczenia na produkcie kosmetycznym powinny być konstruowane zgodnie z definicją produktu kosmetycznego w taki sposób, aby kwalifikacja produktu jako kosmetyku nie budziła wątpliwości.
Ponadto wskazano, że ocena bezpieczeństwa produktu sporządzona została w dniu 19 maja 2020 r., a zgłoszenia w bazie CPNP (Cosmetic Produkt Notification Portal) dokonano już w dniu 3 kwietnia 2020 r. (data ostatniej zmiany: 16 kwietnia 2020 r.). Zatem podmiot odpowiedzialny dokonał zgłoszenia produktu do bazy CPNP bez sporządzonego raportu bezpieczeństwa produktu kosmetycznego. Jak podano, z pkt. 10 Oceny Bezpieczeństwa Kosmetyku dotyczącego informacji o produkcie kosmetycznym wynika, że testy stabilności produktu zostały wykonane w terminie od 2 marca 2020 r. do 4 maja 2020 r., zatem zostały zakończone po dacie 3 kwietnia 2020 r., kiedy to podmiot odpowiedzialny dokonał zgłoszenia do CPNP. Powołując się na treść art 13 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (Dz. Urz. UE.L Nr 342, str. 59) stwierdzono, że zgłoszenia w bazie CPNP należy dokonać przed wprowadzeniem produktu kosmetycznego do obrotu.
Konkludując, organ uznał, że całość zebranego materiału dowodowego wskazuje, że skarżąca spółka nie dopełniła wymogów z zakresu wprowadzania do obrotu przedmiotowego produktu kosmetycznego. Jednocześnie uznano, że zamieszczone na etykiecie i stronie internetowej oświadczenia wyraźnie sugerują właściwości produktu biobójczego, wprowadzając tym samym w błąd konsumenta oraz potwierdzają, że naruszona została zasada nadrzędności oświadczeń i cech produktu jako produktu kosmetycznego.
Na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza wyjaśnień skarżącej a, które to wyjaśnienia zawierały kluczowe informacje dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a także na dokonaniu wybiórczej i jednostronnej oceny zebranego materiału dowodowego przez organ, opierającej się na tym, że organ uzasadniając swoją decyzję wybrał z opakowania produktu pojedyncze słowa wskazujące w jego ocenie na jego "biobójczy charakter" i przypisał na tej podstawie skarżącej celowe działanie zmierzające do wprowadzenia konsumentów w błąd,
2) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności poprzez wydanie decyzji sprzecznej z porządkiem prawnym i niemającej umocowania w przepisach prawa,
3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez postępowanie organu w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej, a to z uwagi na dokonanie analizy faktycznej i prawnej sprawy w oparciu o subiektywnie dobrane przez organ elementy, twierdzenia dowody i przepisy, z pominięciem tych, które wskazują, iż sprawa powinna być rozstrzygnięta na korzyść strony, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnych wniosków,
4) art. 107 § 3 w zw. z § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, która znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji,
5) art. 84 k.p.a. poprzez niepowołanie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia kluczowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1) art. 2 i 3 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 528/2012 z dnia 22 maja 2012 roku w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktu biobójczego ( Dz.U.UE.L2012.167.1 z późn.zm.), motywu 51 preambuły oraz art. 2 ust. 1 lit. a oraz art. 20 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku dotyczącego produktów kosmetycznych (DZ.U. UE.L2009.342.59 ze zm.), poprzez błędne i dowolne wnioski na tle treści tych przepisów, z pominięciem tekstów preambuł powołanych rozporządzeń prowadzących do wniosku, że: nazwa produktu sugeruje właściwości produktu biobójczego, w oświadczeniach podmiotu odpowiedzialnego naruszona została zasada nadrzędności oświadczeń,
2) pkt 4.1., 6.1. i 6.2. załącznika do Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 655/2013 z dnia 10 lipca 2013 r. określającego wspólne kryteria dotyczące uzasadniania oświadczeń stosowanych w związku z produktami kosmetycznymi (DZ.U.UE.L2013.190.31), poprzez dowolny i nieuzasadniony stanem faktycznym wniosek, iż produkt uchybia powołanym przepisom (kryteriom),
3) art. 5 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz.U.2017.2070) poprzez nieuprawniony wniosek, że zastosowane oświadczenia, nazwa preparatu oraz stosowanego w jego opisie oświadczenia wyczerpują przesłanki nieuczciwej praktyki rynkowej jako działania wprowadzające w błąd przeciętnego konsumenta, gdy brak ku temu jakichkolwiek przesłanek faktycznych,
4) art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędny ostatecznie wniosek, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez skarżącą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Określając podstawę prawną rozstrzygnięcia należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 4a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2023 r., poz. 338) Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących warunków zdrowotnych produkcji materiałów i obrotu materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z żywnością, produktami kosmetycznymi oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi; nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy z dnia 4 października 2018 r. o produktach kosmetycznych (Dz. U. poz. 2227) oraz przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (wersja przekształcona) (Dz. Urz. UE L 342 z 22.12.2009, str. 59, z późn. zm.) w zakresie przestrzegania obowiązku prawidłowego oznakowania, o którym mowa w art. 19 tego Rozporządzenia.
Stosownie do treści art. 27 ust. 1 cyt. ustawy w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.
Regulacje dotyczące produktów kosmetycznych znajdują się Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego I Rady (WE) NR 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczące produktów kosmetycznych (Dz.U.UE.L.2009.342.59 z dnia 2009.12.22).
Zgodnie z art. 1 tego Rozporządzenia jego celem jest zapewnienie funkcjonowania rynku wewnętrznego produktów kosmetycznych i wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi. Motyw 51 preambuły ww. Rozporządzenia stanowi, że konsument powinien być chroniony przed wprowadzającymi w błąd oświadczeniami, dotyczącymi skuteczności i innych cech produktu kosmetycznego. W szczególności zastosowanie ma dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/29/WE z dnia 11 maja 2005 r. dotycząca nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym. Ponadto Komisja we współpracy z państwami członkowskimi powinna określić wspólne kryteria konkretnych oświadczeń dotyczących produktów kosmetycznych.
Artykuł 2 ust. 1 pkt a powołanego Rozporządzenia NR 1223/2009 stanowi, że produktem kosmetycznym jest każda substancja lub mieszanina przeznaczona do kontaktu z zewnętrznymi częściami ciała ludzkiego (naskórkiem, owłosieniem, paznokciami, wargami oraz zewnętrznymi narządami płciowymi) lub z zębami oraz błonami śluzowymi jamy ustnej, którego wyłącznym lub głównym celem jest utrzymywanie ich w czystości, perfumowanie, zmiana ich wyglądu, ochrona, utrzymywanie w dobrej kondycji lub korygowanie zapachu ciała.
Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 cyt. Rozporządzenia NR 1223/2009 na etykiecie, podczas udostępniania na rynku i reklamowania produktów kosmetycznych, tekst, nazwy, znaki towarowe, obrazy lub inne znaki nie są używane tak, aby przypisywać tym produktom cechy lub funkcje, których nie posiadają.
Zgodnie z art. 20 ust. 2 cyt. Rozporządzenia nr 1223/2009 we współpracy z państwami członkowskimi Komisja opracowuje plan działania dotyczący stosowanych oświadczeń oraz ustala priorytety w celu określenia wspólnych kryteriów uzasadniających stosowanie oświadczeń. W odniesieniu do powyższego wydano Rozporządzenie Komisji (UE) NR 655/2013 z dnia 11 lipca 2013 r. określające wspólne kryteria dotyczące uzasadniania oświadczeń stosowanych w związku z produktami kosmetycznymi (Dz.U.UE.L.2013.190.31). Zgodnie z motywem 3 preambuły cyt. Rozporządzenia nr 655/2013 głównym celem ustanowienia wspólnych kryteriów jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony użytkowników końcowych, w szczególności przed wprowadzającymi w błąd oświadczeniami dotyczącymi produktów kosmetycznych. Z kolei motyw 6 preambuły Rozporządzenia nr 655/2013 stanowi, że należy przyjąć elastyczne podejście do przekazywania informacji użytkownikom końcowym, tak aby uwzględnić różnorodność społeczną, językową i kulturową Unii oraz zachować innowacyjność i konkurencyjność przemysłu europejskiego. Takie podejście jest zgodne z zasadami określonymi przez Trybunał Sprawiedliwości, który wielokrotnie zwracał uwagę na to, że w celu ustalenia, czy oświadczenie może wprowadzić konsumenta w błąd, konieczne jest rozważenie jego oczekiwań z uwzględnieniem specyficznego kontekstu i okoliczności, w których zastosowano oświadczenie, w tym czynników społecznych, kulturowych i językowych.
Z załącznika Wspólne Kryteria do ww. Rozporządzenia nr 655/2013 wynika min., że oświadczenia o składnikach odnoszące się do właściwości konkretnego składnika nie mogą wskazywać, że produkt końcowy posiada te same właściwości (pkt. 2.2.); opis działania produktu nie może wykraczać poza to, co można potwierdzić dostępnymi dowodami (pkt 4.1.); oświadczenia są jasne i zrozumiałe dla przeciętnego użytkownika końcowego (pkt. 6.1.); oświadczenia stanowią nieodłączną część produktów i zawierają informacje pozwalające przeciętnemu użytkownikowi końcowemu na dokonanie świadomego wyboru (pkt 6.2.).
Cytowane regulacje w sposób jednoznaczny świadczą o szczególnej wadze jaką prawodawca przypisuje rzetelności oświadczeń o właściwościach produktów kosmetycznych celem ochrony konsumenta przed wprowadzeniem go w błąd i umożliwienia mu dokonywania świadomego wyboru produktu w oparciu o zrozumiałe oznakowanie oparte na prawdziwych informacjach.
Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawie należy stwierdzić, że jej istota prowadzała się do rozstrzygnięcia, czy oznakowanie na produkcie zawierało oświadczenia przypisujące produktowi kosmetycznemu właściwości wykraczające poza definicję produktu kosmetycznego, a także czy oferta przedmiotowego produktu kosmetycznego umieszczona na stronie internetowej zawierała oświadczenia wskazujące na działanie biobójcze produktu.
Stan faktyczny sprawy nie był kwestionowany przez stronę skarżącą natomiast różna była ocena stron, co do tego czy oznakowanie produktu odpowiadało istniejącym wymogom prawnym w zakresie wprowadzania do obrotu produktu kosmetycznego, czy też nie.
W toku postępowania jednoznacznie ustalono, że przedmiotowy produkt to produkt kosmetyczny do oczyszczania skóry. Ustalono, że zawarte w produkcie olejki: lawendowy, rozmarynowy, herbaciany, geraniowy, cytronelowy nie są substancjami czynnymi stosowanymi w produktach biobójczych. Również składnik o nazwie geraniol w przedmiotowym produkcie nie jest substancją czynną (tj. nie pełni funkcji biobójczej), a występuje jako składnik kompozycji zapachowej (alergen).
W ocenie Sądu słusznie uznały organy obu instancji, że zawarte na opakowaniu produktu zwroty: "Żel antybakteryjny do pielęgnacji skóry dłoni", "Żel został opracowany, jako żel antybakteryjny przeznaczony do pielęgnacji skóry rąk". Ponadto zwroty "antywirusowe", "antyseptyczne", nie mieszczą się w funkcjach przypisanych produktom kosmetycznym. Umieszczona informacja o funkcji ochronnej wraz z opisem: "Żel został opracowany, jako żel antybakteryjny przeznaczony do pielęgnacji skóry rąk. Preparat po nałożeniu utrzymuje się na skórze do 8 godzin", "potrójne działanie: antybakteryjne, antywirusowe, antyseptyczne*, ochrona do 8 godzin", może sugerować ochronę poprzez działanie biobójcze. Sąd podziela również ocenę organu, że fakt, że przedmiotowy żel jest stosowany bez użycia wody również sugeruje, że produkt ma utrzymywać się na skórze rąk, chroniąc tym samym dłonie przed drobnoustrojami, bez wykonywania czynności mechanicznych takich jak mycie, spłukiwanie, usuwanie zanieczyszczeń ze skóry. Sąd zauważa, że odnośnie wskazanego potrójnego działania antybakteryjnego, antywirusowego i antyseptycznego "gwiazdka" odnosi do zawartych olejków jednakże oświadczenie to jest wadliwe bo: po pierwsze z cytowanego wyżej pkt 2.2. Załącznika Wspólne Kryteria do Rozporządzenia nr 655/2013 oświadczenia o składnikach odnoszące się do właściwości konkretnego składnika nie mogą wskazywać, że produkt końcowy posiada te same właściwości, a po drugie, jak ustalono w toku postępowania, żaden z wymienionych na opakowaniu olejków nie zawierał substancji czynnych.
W ocenie Sądu zawarte na produkcie oświadczenia nie są jasne, jednoznaczne i sugerują działanie antybakteryjne jako dominujące i działanie biobójcze.
Tak samo należy ocenić oświadczenia zawarte na stronie internetowej, na której prezentowany był produkt. Oświadczenia takie jak: "Skutecznie chroni utrzymując się na dłoniach do 8 godzin, podczas gdy większość preparatów działa do momentu odparowania alkoholu ze skóry, czyli zazwyczaj do 30 sekund", "Ograniczające rozprzestrzenianie się mikroorganizmów chorobotwórczych*", "Kosmetyk zawiera składniki o udokumentowanym działaniu wspierającym ochronę przed mikroorganizmami chorobotwórczymi*", "*Zawarte w kosmetyku olejki eteryczne wykazują udokumentowane naukowo właściwości przeciwbakteryjne, przeciwwirusowe i przeciwgrzybicze " sugerują działanie antybakteryjne i biobójcze, a nie pielęgnacyjne. Dodatkowo w ocenie Sądu taki przekaz wzmacniają: umieszczone na stronie internetowej znaki graficzne wirusa (k. 78 akt adm.), właściwości olejków wymienionych w składzie produktów ("przeciwwirusowe", "przeciwbakteryjne", "przeciwgrzybiczne", "odkażające", "przeciwzapalne", k. 77 i 78 akt adm.), wskazania "Kiedy używać żelu antybakteryjnego" ("Przed posiłkiem", "Przed i po opiece nad chorym", "Przed dotknięciem dziecka", "podczas podróży lub po skorzystaniu z transportu publicznego", "Po kontakcie z powierzchniami w miejscach publicznych", "Po skorzystaniu z toalety", "Po kontakcie ze zwierzętami", "Po wizycie w szpitalu", k. 77 akt adm.), a także ciekawostki na temat wirusów.
Odnośnie oceny jakiego rodzaju przekonanie może wywołać produkt u konsumenta z uwagi na zawarte na nim oświadczenia, wskazówką interpretacyjną jest niewątpliwie cyt. wyż. motyw 6 preambuły Rozporządzenia nr 655/2013, który stanowi, min. że "(...) w celu ustalenia, czy oświadczenie może wprowadzić konsumenta w błąd, konieczne jest rozważenie jego oczekiwań z uwzględnieniem specyficznego kontekstu i okoliczności, w których zastosowano oświadczenie, w tym czynników społecznych, kulturowych i językowych". Sąd podkreśla, że produkt miał być wprowadzony do obrotu z kwestionowanymi oznaczeniami w okresie pandemii COVID – 19, co sprawiało, że produkty bakteriobójcze i biobójcze były powszechnie stosowane i pożądane przez konsumentów. Chęć zakupu i stosowania tego typu produktów była podyktowana strachem przez utratą zdrowia lub życia swojego lub najbliższych. Była to zatem silna pobudka, która wzmagała sugestię, że produkt z takimi oznaczeniami jak na przedmiotowym produkcie, czy stronie internetowej ma funkcję bakteriobójczą i biobójczą, a nie pielęgnacyjną.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, ocena dokonana przez organy, że oznaczenia produktu sugerują jego właściwości biobójcze nie jest wybiórcza, ale wynika z całokształtu informacji umieszczonych na produkcie. Nawet w ujęciu ilościowym znacznie więcej oświadczeń odnosi się do działania antybakteryjnego, a nawet biobójczego niż pielęgnacyjnego produktu. To zdaniem Sądu, zwłaszcza w kontekście pandemii, może wywołać u konsumenta wyraźną sugestię, że produkt nie jest produktem pielęgnacyjnym ale ochronnym - antybakteryjnym i biobójczym w dominującej swojej właściwości.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze argumentacji, w odwołaniu do przewodnika Komisji Europejskiej CA-Jull3- Doc.S.l.h "Borderline between the legislation for cosmetics and biocides", z którego wynika, że produkt kosmetyczny może mieć działanie biobójcze, Sąd z całą mocą podkreśla, że musi to jednak być działanie wtórne, drugorzędne i musi to jasno wynikać to z prezentacji produktu. Jak trafnie stwierdziły organy, kosmetyk powinien wykazywać jako pierwszorzędowe działanie: zachowanie higieny skóry, oczyszczanie, odświeżanie, mycie, pielęgnację, a jedynie jako drugorzędne może posiadać działanie antybakteryjne. Tymczasem z oświadczeń na opakowaniu dotyczących stricte pielęgnacji jest tylko zwrot "Herbal body care". Przy stwierdzeniu "Antybacterial Clean hands gel", czy "Żel antybakteryjny do pielęgnacji skóry dłoni" w ocenie Sądu dominująca jest funkcja antybakteryjna, a nie pielęgnacyjna. Także przy stwierdzeniu "Żel został opracowany jako antybakteryjny przeznaczony do pielęgnacji skóry rąk" również właściwości antybakteryjne są w przekazie dominujące względem pielęgnacyjnych. Właściwości te zawarte w ww. oświadczeniach są jeszcze bardziej sugestywne w przekazie gdy połączy się je z pozostałymi oświadczeniami, tj. "(...) Preparat po nałożeniu utrzymuje się na skórze do 8 godzin", "potrójne działanie: antybakteryjne, antywirusowe, antyseptyczne*, ochrona do 8 godzin". Tak samo należy ocenić oświadczenia zawarte na stronie internetowej, na której prezentowany był produkt, do których Sąd odnosił się wyżej.
Sąd podziela więc stanowisko organu, że w oświadczeniach podmiotu odpowiedzialnego naruszona została zasada nadrzędności oświadczeń i zarzut skarżącej w tym zakresie uznaje za pozbawiony podstaw.
Zaprezentowana przez Sąd argumentacja świadczy o bezzasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego przez organy. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania. Organ odwoławczy kompleksowo zebrał i rozpatrzyły materiał dowodowy sprawy oraz poddał go wnikliwej ocenie zgodnej z zasadami logi i doświadczenia życiowego, czemu dał wyraz z uzasadnieniu swojej decyzji. W ocenie Sądu brak było podstaw do skorzystania w toku postępowania z opinii biegłego, albowiem istotne dla sprawy okoliczności zostały prawidłowo ustalone i ocenione w zakresie kompetencji wyspecjalizowanego organu, jakim jest inspektor sanitarny, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Z ustaleń organów wynika, że przedmiotowy produkt jest produktem kosmetycznym (czego strona nie kwestionowała) zatem nie było potrzeby powoływania na tę okoliczność biegłego.
Sąd uznał też, że argumentacja skargi odnosząca się do wytycznych przewodnika Polskiego Związku Przemysłu Kosmetycznego nie mogła doprowadzić do wzruszenia zapadłego rozstrzygnięcia. Powołany przewodnik nie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa, pełnił jedynie funkcję informacyjną w czasie pandemii. Potrzeba taka zrodziła się wobec pojawienia się na rynku wielu produktów służących w założeniu do dezynfekcji i ochrony przed wirusami i potrzeby wyedukowania konsumentów, co do różnic między produktem kosmetycznym i biobójczym. Podkreślić należy, że wytyczne zawarte w powołanym przez skarżącą przewodniku pozostają zgodne z twierdzeniami przyjętymi w zaskarżonej decyzji, a także z przepisami prawa unijnego oraz wytycznymi Komisji Europejskiej. Wynika z nich min., że produkt kosmetyczny może mieć drugorzędne działanie bakteriobójcze. Z przewodnika wynika również, że na produktach kosmetycznych niedopuszczalne są deklaracje działania wirusobójczego, tymczasem na produkcje skarżącej widnieje oświadczenie o potrójnym działaniu antybakteryjnym, antywirusowym i antyseptycznym zawartych w produkcie olejków, przy czym żaden z nich nie był substancją czynną stosowaną w produktach biobójczych. Poza tym istota kontrolowanej sprawy nie sprowadzała się do określenia kwalifikacji produktu kosmetyczny czy biobójczy, ale ustalenia czy przedmiotowy produkt jako produkt kosmetyczny nie zawiera w swym oznaczeniu oświadczeń sugerujących działanie biobójcze, mogące wprowadzić przeciętnego konsumenta w błąd. W toku postępowania organy zasadnie uznały, że taki był właśnie charakter oświadczeń zawartych w oznaczeniu produktu i na stronie internetowej, a Sąd uznał tę ocenę za uprawnioną.
Sąd podziela również stanowisko organu, że podmiot odpowiedzialny dokonał zgłoszenia produktu do bazy CPNP bez sporządzonego raportu bezpieczeństwa produktu kosmetycznego. Jak podano, z pkt. 10 Oceny Bezpieczeństwa Kosmetyku dotyczącego informacji o produkcie kosmetycznym wynika, że testy stabilności produktu zostały wykonane w terminie od 2 marca 2020 r. do 4 maja 2020 r., zatem zostały zakończone po dacie 3 kwietnia 2020 r., kiedy to podmiot odpowiedzialny dokonał zgłoszenia do CPNP. Zatem doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (Dz. Urz. UE.L Nr 342, str. 59) zgodnie z którym, zgłoszenia w bazie CPNP należy dokonać przed wprowadzeniem produktu kosmetycznego do obrotu. Strona skarżąca nie kwestionowała tej części rozstrzygnięcia w skardze.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a. wobec wniosku organu, którem strona skarżąca się nie sprzeciwiła.