III SA/Kr 1352/05

III SA/Kr 1352/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Piotr Lechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Kisiel
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Wiesław Kisiel Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia 21 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza na rzecz skarżącej B.K. od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 200,- zł (słownie: dwieście).
Uzasadnienie
III SA/Kr 1352/05
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. decyzją z dnia 21 października 2005r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania B.K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty N. z dnia [...] 2005 r. znak [...] orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów w obrębie S. gmina S. zmiany konfiguracji granic działki nr [...] oraz jej powierzchni i oznaczenia.
W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt. 2, art. 20, art. 21, art. 22, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. 00/100/1086 ze zm.) i § 46 ust. 2 Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 01/38/454).
Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
B.K. jako właścicielka m.in. pb. [...] i pgr. [...] objętych księgą wieczystą [...], a wchodzących m.in. w działkę ewid. [...] stan. ulicę P. w S., wniosła o ujawnienie na mapie ewidencji gruntów odpowiednika jej parcel katastralnych o łącznej powierzchni 1191 m2.
Starosta Powiatowy w N. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia przebiegu granic działki ewid. [...] położonej w obrębie S. gmina S., a następnie decyzją z dnia [...] 2005 orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów co do konfiguracji i oznaczenia działki [...] o pow. 0,7741 ha w ten sposób, że zmieniła ona konfigurację, powierzchnię i oznaczenie na działki: [...] - o pow. 0,2678 ha, [...] o pow. 0,1213 ha i [...] o pow. 0,3850. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że działka [...] o pow. 0,1213 ha odpowiada pb. [...] i pgr. [...] objętym KW [...] stanowiącym własność B.K., a pozostałe działki nie posiadają uregulowanego stanu prawnego.
Postępowanie na gruncie oraz opracowanie dokumentacji technicznej zostało wykonane przez uprawnionego geodetę.
Wyodrębnienie "stanu własności" nastąpiło na podstawie operatu pomiarowego przyjętego [...]2005 r. do zasobu za nr [...] oraz podpisanego zgodnie przez wnioskodawczynię i przedstawiciela Urzędu Miasta i Gminy S. protokołu granicznego z dnia [...] 2005r ustalającego przebieg granic nieruchomości stanowiącej w ewidencji gruntów działkę ewidencyjną nr [...].
Odwołanie od decyzji złożyła wnioskodawczyni żądając sprostowania treści mapy uzupełniającej stanowiącej załącznik decyzji poprzez wykreślenie wzmianki dotyczącej władania Urzędu Miasta i Gminy S. zwłaszcza w odniesieniu do nowopowstałej działki nr [...]. Wyjaśniła, że choć władze na początku lat osiemdziesiątych ubiegłego wieki wytyczyły na prywatnych parcelach działkę ewidencyjną [...] oznaczając ją jako drogę publiczną, to jednak aż po chwilę obecną prawowici właściciele nie otrzymali żadnej rekompensaty. Działania urzędu wskazują zaś jasno, że jego intencją jeśli przeprowadzenie wywłaszczenia w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, naruszając tym samym szereg innych przepisów prawnych zawartych choćby w ustawie o drogach publicznych, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ignorując istniejące w tej materii orzecznictwo sądowe. Zdaniem odwołującej organ pierwszej instancji wymusił także na geodecie opracowanie mapy zawierającej kwestionowane zapisy.
Podejmując decyzje utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie podzielił zarzutów odwołania.
Organ wyszedł ze stwierdzenia, że postępowanie na gruncie oraz opracowanie dokumentacji zostało wykonane przez uprawnionego geodetę. Protokół graniczny został zgodnie podpisany przez zainteresowanych. Dokumentacja techniczna z wykonanych czynności została przyjęta do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w N. Uregulowanie stanu prawnego jest zaś konieczne albowiem gmina S. zamierza wystąpić do Wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności działek tworzących ulicę P. gdzie znajduje zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, który ustala, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Wojewody N. z dnia [...] 1995r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych (Dz.Urz. Woj. N. Nr 12 póz. 54) ulica P. została zaliczona do dróg publicznych. Zdaniem organu zmiana polegająca na wyodrębnieniu z działki [...] stanowiącej ul. P. we władaniu Urzędu Miasta i Gminy S., działki [...] stanowiącej własność B.K., doprowadza do zgodności ewidencji ze stanem ksiąg wieczystych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła B.K. domagając się "uchylenia mapy" zawierającej kwestionowane w odwołaniu zapisy odnośnie władania przez Urząd Miasta i Gminy w S. działką nr [...], która stanowi własność skarżącej i pozostaje w jej samoistnym posiadaniu oraz zobowiązania Starosty N. do wydania mapy z opisem uwzględniającym rzeczywisty stan prawny i rozpoznania niniejszej skargi w ramach toczącego się już przed Sądem Administracyjnym w Krakowie postępowania prowadzonego do sygn. akt. II SA/Kr 2927/03 ze skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w K. w przedmiocie rozbiórki ogrodzenia.
W wywodach uzasadnienia skarżąca podniosła, że ani w decyzji ani w jej uzasadnieniu nie ma stwierdzenia, aby jej działką władał Urząd Gminy. Podnosi, że rozstrzygniecie decyzji powinno być sformułowane w sposób jednoznaczny, który nie daje podstaw do swobodnej interpretacji. Tymczasem starosta "wydał" mapę zawierającą zapis "władający: miasto i gmina Nowy Sącz" nie bacząc na interes prawny strony. Uprawniony geodeta również nie pouczył wnioskodawczyni o stanowisku powiatowego ośrodka geodezyjnego a dokument w postaci mapy służy za podstawę wpisu do ksiąg wieczystych.
Niezależnie od tego skarżąca podniosła, iż w toku postępowania odwoławczego organ pierwszej instancji uchybił przepisom postępowania w zakresie
art. 133, art. 136 i art. 138 § 2 kpa albowiem nie przesłał akt do instancji odwoławczej w przepisanym siedmiodniowym terminie i nie wydał w tym czasie nowej decyzji oraz nie będąc uprawniony przeprowadził postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uniemożliwił przeprowadzenie dodatkowego postępowania a co za tym idzie przedstawienia stosownych dowodów i nie skorzystał z uprawnienia do zastosowania art. 138 § 2 związku z art. 139 kpa czym w rażący sposób naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w przepisach art. 6-13 § 1 i 2 kpa.
Zarzuciła że z uzasadnienia organu drugiej instancji nie wynika, aby w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nieruchomość skarżącej miała status drogi publicznej, nie była przez gminę wybudowana a jej częściowe urządzenie nie odpowiada parametrom technicznym wynikającym z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Wreszcie UMiG nie posiada wymaganego ustawą o drogach publicznych planu rozwoju sieci drogowej co przy braku uchwały gminy w żaden sposób nie pozwala ustalić, gdzie jest położona i jaki jest zakres ul.P. Przy tej okazji skarżąca wyraziła pogląd, że najprawdopodobniej Rozporządzenie Wojewody N. zaliczające drogi publiczne do kategorii dróg lokalnych zostało wydane bez podstawy prawnej.
Na potwierdzenie swych pretensji i przedstawionej argumentacji skarżąca przedłożyła kopie notatki służbowej z dnia 31 października 2005r. odnośnie udostępnienia dokumentacji związanej z uzgodnieniem planu przestrzennego zagospodarowania gminy S. w zakresie dróg gminnych i planu rozwoju dróg publicznych oraz kopię postanowienia Wojewody z dnia 13 października 2005r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w przedmiocie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w S. stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]utworzoną z parceli bud. [...] i pgr. [...] objętych księgą wieczystą KW nr [...] S. zajętą pod drogę publiczną ulica P. w trybie art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn częściowo innych niż przytoczono w skardze.
Zarówno organ l i jak i II instancji w podstawie prawnej swych decyzji odwołały się do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. z 2005r Nr 240, poz.2027) oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, póz.454).
Powołana podstawa prawna oraz żądanie wniosku skarżącej o ujawnienie na mapie ewidencji odpowiednika jej działek pb. [...] i [...] objętych KW [...], wchodzących w działkę ewid. [...], wyraźnie lokują przedmiot postępowania na płaszczyźnie tzw. postępowania z zakresu ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne- dalej ustawa-organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków jest Starosta.
Dokonane przez Starostę z powołaniem na przepis art. 61 § 4 zawiadomienie o wszczęciu postępowania "w sprawie ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej Nr [...]", nie jest adekwatne zatem do przedmiotu sprawy określonego żądaniem skarżącej.
Decyzja organu l instancji w swym rozstrzygnięciu ogranicza się do zmiany konfiguracji i oznaczenia działki [...] przez jej podział geodezyjny na działki [...],[...] i [...] przy czym nie rozstrzygnięcie a dopiero uzasadnienie decyzji wskazuje na dokument geodezyjno-kartograficzny, mapę "uzupełniającą z ustalenia przebiegu granicy działki [...]" przyjętą do zasobu za N r [...].
Tylko w uzasadnieniu decyzji organu l instancji, a nie w jej rozstrzygnięciu zawarte jest ustalenie, że działka [...] odpowiada działkom pb. [...] i pgr. [...] objętym KW [...] i stanowiącym własność skarżącej B.K. Takie rozstrzygnięcie nie odpowiada, przeto żądaniu wniosku stworzenia decyzją podstawy prawnej do ujawnienia na mapie ewidencji, że prawo własności działki [...] jako odpowiednika parcel katastralnych przysługuje skarżącej.
Organ odwoławczy akceptował to stanowisko. Zaskarżona decyzja narusza przepis art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także (tj. poza danymi przedmiotowymi z ust. 1), właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki.
W świetle zatem powołanego przepisu art. 21 ust. 2 pkt. 1 ustawy oraz § 10 ust. 1 pkt. 2 w zw. z ust. 2 Rozporządzenia, nie może budzić wątpliwości regulacja, że w odniesieniu do gruntów nie mających charakteru gruntów państwowych lub samorządowych, a więc w odniesieniu do gruntów prywatnych, w ewidencji wykazuje się tylko dane dotyczące właścicieli nieruchomości, jeżeli organ ewidencji dysponuje tymi danymi.
Zaliczenie Rozporządzeniem Wojewody N. Nr [...] z [...]1995r. (Dz.Urzęd. Woj. N. Nr [...] z 1995r, póz. 54), w Rodź. XII ul. P. w S. do lokalnych dróg miejskich na terenie województwa nowosądeckiego m.in. na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz.60 z późn.zm.), nie przydało działce [...] charakteru gruntu państwowego lub samorządowego w rozumieniu art. 20 ust. 2 pkt:1 ustawy, tj. takiego, którego prawo własności służy Skarbowi Państwa lub państwowej osobie prawnej, albo jednostce samorządu terytorialnego.
Istota bowiem obowiązujących jeszcze w 1995r. regulacji, polegała na tym, że zaliczenie określonej drogi - tj. wydzielonego pasa terenu w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych, do drogi publicznej określonej kategorii, mogło nastąpić na gruntach nie będących przedmiotem własności państwowej czy samorządowej.
Z tych względów ustawa z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, póz. 872 ze zm.) zawiera przepis art. 73 ust. 1, w myśl którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się z dniem 1 stycznia 1999r własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Jednakże taka regulacja ani nie daje podstawy do wpisu w ewidencji Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela drogi, bez uprzedniej decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności, ani też nie daje podstawy do wpisywania Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w ewidencji gruntów jako władającego drogą, stanowiącą własność prywatną, której właściciel jest znany.
Decydujący dla przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej ustawy jest stan faktyczny istniejący w dniu 1 stycznia 1999r. W świetle przepisu art. 73 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym od 15 maja 2001 r. podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejęcia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę stanowi ostateczna decyzja wojewody. Tę regulację ustawową potwierdza stanowisko Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 2002.05.16 IV CKN 1071/00 (OSNC 2003/9/120), w myśl, którego ostateczna decyzja wojewody stwierdzająca nabycie z mocy prawa własność nieruchomości zajętej pod drogę, stanowi wyłączny dowód prawa własności.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 r Nr 124, póz. 1361 z późn.zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie ze stanem prawnym. Jak długo zatem to prawne domniemanie wzruszalne, nie zostanie obalone przez prawomocny wpis innego prawa własności co do działek pb. [...] i pgr. [...] obj. KW [...], których odpowiednikiem w ewidencji gruntów jest działka [...], tak długo organy administracji publicznej w tym organy ewidencji gruntów, są treścią tego wpisu związane.
Wpis skarżącej jako właściciela działek, których odpowiednikiem jest działka ewid. [...], wyłącza zarazem dopuszczalność wpisu Miasta i Gminy S. jako władającego tą działką i to zarówno w części kartograficznej - mapowej ewidencji gruntów jak i w operacie geodezyjne prawnym - rejestrze gruntów.
Jak wynika z przedłożonego przez skarżącą wypisu z rejestru gruntów z dnia 6.02.2007, oprócz skarżącej jako właściciela działki [...], wykazuje się nadto -z naruszeniem art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Miasto i Gminę S. jako władającego tą samą działką.
W świetle art. 2 pkt. 8 ustawy, oraz przepisów § 9 ust. 1, § 12 ust. 1 pkt. 1 i § 44 pkt. 2 Rozporządzenia rzeczą ewidencji gruntów jest odzwierciedlenie informacji o aktualnym stanie prawnym działki ewidencyjnej jako przedmiotu ewidencji, a nie tworzenie stanów prawnych lub ujawnianie informacji, które w określonych sytuacjach (jak np. władanie działką, której prywatny właściciel jest znany) nie są przedmiotem danych ewidencyjnych.
Wszelkie pozostałe kwestie podniesione w skardze, a dotyczące ewentualnych kwestii stwierdzenia przejęcia własności działki jako drogi, czy odszkodowania stoją poza granicami tego postępowania.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie l-szym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 Lit a i 135 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Mając na uwadze treść zaskarżonych decyzji, na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w punkcie ll-gim sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisach art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.