III SA/Kr 1336/24

III SA/Kr 1336/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1340/25 - Wyrok NSA z 2025-12-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
Art. 1  par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 138  par. 1  pkt 1, art. 151 par. 1  pkt 2  w zw. z art. 145  par. 1  pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędzia WSA Bogusław Wolas Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2024 r., nr SKO.SW/4101/102/2024 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego Ł. G. 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 czerwca 2024 r. znak: SKO.SW/4101/102/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 485 z późn zm.) oraz art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania Ł. G. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 19 marca 2024 r., znak: BC.5561.03.2024, orzekającą w pkt 1 o uchyleniu decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 29 marca 2022 r., znak BC.5561.01.2022 o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...] i [...], poł. w miejscowości K. oraz w pkt 2 o odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] poł. w miejscowości K.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 14 marca 2022 r. skarżący zwrócił się do Burmistrz Miasta i Gminy O. o zatwierdzenie regulaminów strzelnicy zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...] i [...] położnych w m. K.
Decyzją z dnia 29 marca 2022 r., organ zatwierdził regulamin strzelnicy zlokalizowanej na ww. nieruchomościach. Organ stwierdził, że przedłożony przez skarżącego regulamin spełniał wymagania, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000, poz. 234 z późn. zm., dalej: rozporządzenie).
Postanowieniami z dnia 19 lutego 2024 r., organ działając w trybie art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 147 i art. 149 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowania zakończone ww. ostateczną decyzją z dnia 29 marca 2022 r. o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 3 lipca 2023 r. za pośrednictwem wyszukiwarki publicznej RWD dostępnej na stronie podmiotowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, ustalono, iż dla działek, na których miała zostać zlokalizowana strzelnica nie wydano pozwolenia na budowę, ani nie dokonano zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych związanych z utworzeniem strzelnicy, co wg poglądu przedstawionego w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Rz 603/21, że jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ gminy ustalił, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy - brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stanowi istotną nową okoliczność faktyczną dotychczas nieznaną organowi.
W dniu 28 lutego 2024 r. dokonano oględzin działek nr [...] i [...], podczas których stwierdzono wykonanie prac ziemnych polegających na wyrównaniu terenu i usypaniu wałów ziemnych, wały ziemne częściowo obsypały się do "koryta" strzelnicy. Dodatkowo stwierdzono brak tablicy informacyjnej z zatwierdzonym regulaminem i decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nic nie wskazywało na to aby "obiekt" w czasie oględzin funkcjonował jako strzelnica sportowa.
W związku z powyższym, organ postanowieniem z dnia 4 marca 2024 r. wstrzymał wykonanie decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy i wezwał skarżącego do przedłożenia posiadania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia wykonywania innych robót budowlanych związanych z utworzeniem strzelnicy oraz dopuszczenia strzelnicy do użytkowania.
W dniu 12 marca 2024 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania. Nadto w piśmie tym zarzucił bezprawność i brak ugruntowanych podstaw prawnych. Wskazał na naruszenie art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 9, 11, 12, 13, 16 i 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 lutego 2020 r., sygn II SA/Ke 1117/19 podał, że poza kompetencją organu pozostaje rozstrzyganie czy strzelnica została właściwie zlokalizowana i zbudowana.
Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 4 marca 2024 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 29 marca 2022 r. o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy.
Po rozpoznaniu skargi, WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. II SA/Kr 1532/23, uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 23 kwietnia 2024 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Następnie, Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z dnia 19 marca 2024 r., orzekł w pkt 1 o uchyleniu decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 29 marca 2022 r. o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...] i [...], poł. w miejscowości K. oraz w pkt 2 o odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] poł. w miejscowości K.
W motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji powołując się na pogląd powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że niezależnie od tego, czy strzelnica jest otwarta, czy zamknięta, to przy jej wykonaniu (realizacji, utworzeniu, zbudowaniu) konieczne jest zachowanie wymagań wynikających z przepisów prawa budowlanego. Zwraca się także uwagę, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń (takiej sekwencji zdarzeń, która nie została zbadana przez organ I instancji podczas wydawania decyzji BC.5561.1.2022), a mianowicie najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy, następnie potwierdzenia możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy a dopiero w następnej kolejności zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Kolejności tej nie można odwracać, gdyż prawidłowe określenie zasad zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy może nastąpić tylko w odniesieniu do konkretnie zlokalizowanego i zbudowanego zgodnie z prawem obiektu.
Organ wskazał również, że w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy prowadzonym na podstawie art. 47 ustawy kwestia, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu (w tym zakresie skarżący posiadał zgodę właściciela nieruchomości) i czy strzelnica powstała zgodnie z prawem (tj. czy właściwe organy, w zakresie swojej właściwości wydały pozwolenie na jej budowę, albo nie zgłosiły sprzeciwu co do zamierzenia budowlanego i potwierdziły zakończenie robot budowlanych zgodnie z tym pozwoleniem lub zgłoszeniem) — należy do sfery ustaleń faktycznych organu prowadzącego postępowanie na podstawie art. 47 ustawy, a nie do sfery rozstrzygnięć wynikających z oceny prawnej tego organu. Fakt (okoliczność faktyczna) w postaci prawidłowości lokalizacji i budowy strzelnicy powinien być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji na podstawie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie, powyższa okoliczność faktyczna (prawidłowość lokalizacji i budowy strzelnicy) w ogóle nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Z treści decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy wprost wynika, że organ ograniczył się wyłącznie do zbadania treści regulaminu. Organ podkreślił, iż zaniechanie w powyższym zakresie stanowi jego uchybienie, jednocześnie wskazał, że nie ma znaczenia, czy ujawnione "nowe okoliczności" nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku własnych zaniedbań, czy z innych powodów. Dla wznowienia postępowania nie ma znaczenia sposób ujawnienia nowej okoliczności, ale to czy istniała ona w dacie wydania poprzedniej decyzji i czy miała ona charakter istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie okoliczność faktyczna w postaci braku uprawnienia do lokalizacji i budowy strzelnicy oraz dopuszczenia jej do użytkowania istniała już w dacie wydania decyzji zatwierdzającej regulamin. W związku z brakiem przedłożenia decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, ustalano, że dla działek, na których ma być zlokalizowana strzelnica nie wydano pozwolenia na budowę, ani nie dokonano zgłoszenia zamierzenia budowlanego. Kwestia dopuszczenia strzelnicy do użytkowania powinna być w sposób jednoznaczny wykazana przez skarżącego.
W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uzupełnienie decyzji zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. o rozpatrzenie wniosku, który nie został faktycznie rozpatrzony, jak i również o poprawienie błędnego pouczenia, ponieważ nie wskazano poprawnie adresu do wysyłki odwołania. Skarżący podkreślił, że w art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji nie wskazano jakie wymogi ma spełniać strzelnica. Odwołano się jedynie w ust. 2 do przepisu procesowego, który obliguje organ do stosowania k.p.a. Jedyny przepis materialny znajduje się w art. 46 ust. 2 ustawy, który zobowiązuje wnioskodawcę do określenia szczegółowych zasad zachowania bezpieczeństwa. W ocenie skarżącego treść ust. 1 nie skutkuje przekazaniem kompetencji organu do badania zależności pomiędzy stanem faktycznym a zapisami regulaminu strzelnicy. Delegacja z art. 47 ust. 1 ustawy dotyczy tylko i wyłącznie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy opartego praktycznie na wzorcu z art. 46 ust. 3 ustawy. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że organ przytoczył orzecznictwo, które odnosi się do innych stanów faktycznych, a co więcej orzecznictwo to zostało wydane w odmiennym stanie prawnym. Stąd też w ocenie skarżącego, w tym zakresie organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w: art. 6 k.p.a., art. 7a k.p.a. Zdaniem skarżącego stanowisko organu jest nietrafne. Zwrócił uwagę, że przepisy prawa nie określają wymagań w przedmiocie wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Stąd też jedynym dokumentem podlegającym zatwierdzeniu jest Regulamin Strzelnicy, o czym zresztą traktuje ustawa o broni i amunicji. Z kolei organ I instancji stosuje akty prawa niezgodnie z zasadami ich hierarchiczności, przez co uzurpował sobie kompetencje do orzekania o tym, czy strzelnica jest obiektem budowlanym, czy też nie, oraz czy powinna dysponować pozwoleniem na użytkowanie i pozwoleniem budowlanym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie.
Kolegium powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziło, że organ I instancji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, prawidłowo stwierdził, że zaistniała przesłanka wznowienia, z katalogu przewidzianego przez Kodeks postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wydanie decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie, przez kompetentne organy, że strzelnica została zlokalizowana i zbudowana zgodnie z wymogami prawnymi, co słusznie zauważył organ I instancji. Prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest bowiem od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wraz z zatwierdzonym regulaminem osiągniecie celu ustawy o broni i amunicji w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochrona środowiska. Dlatego też przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy, w ramach postępowania wyjaśniającego wójt/burmistrz/prezydent miasta dokonuje ustaleń czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektonicznobudowlanych. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które przecież dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy - brak jest podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.
Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że brak jest przepisów prawa nakazujących uzyskanie pozwolenia na użytkowanie strzelnicy, w szczególności wobec faktu, że na podstawie art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw uchylono kompetencję wójta do dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. Kolegium stoi na stanowisku, iż powyższe nie oznacza, że aktualnie tego rodzaju zagadnienie nie jest w sposób prawny uregulowane, mają bowiem w tym zakresie zastosowanie ogólne reguły wynikające z Prawa budowlanego (zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31; zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania można przystąpić po dokonaniu skutecznego zgłoszenia; zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego m.in. obiekty kategorii "V" - sportu i rekreacji, do których mogą być zaliczone strzelnice sportowe, wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie, o ile do ich budowy niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Kwestią tą zajmują się organy architektoniczno-budowlane. One również zdecydują, w jakiej formie (pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia) zostanie potwierdzona zgodność z prawem lokalizacji i zbudowania strzelnicy.
Jak wynika z akt sprawy, planowana strzelnica usytuowana ma być na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K., natomiast brak jest informacji na temat ewentualnych prac budowlanych (przynajmniej w żadnym ze swoim pism skarżący nie wspomniał o takich zamiarach, a wręcz wykluczył istnienie obiektu budowlanego). Wobec powyższego, w ocenie Kolegium nie sposób jest zatwierdzić regulaminu obiektu, który nie jest nawet obiektem, bowiem musi być wiadome, jak strzelnica będzie wyglądać i gdzie będzie legalnie położona. Niewystarczający jest rysunek i opis znajdujący się w aktach sprawy.
Kolegium podkreśliło, że wprawdzie w ustawie o broni i amunicji nie zawarto regulacji dotyczących stricte samego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, to z wyartykułowanego w cytowanym art. 46 ust. 1 wymogu zlokalizowania, zbudowania oraz zorganizowania strzelnicy w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku (wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy) wynika jasno, że realizacja strzelnicy wymaga zbadania przez odpowiednie organy - stosowanie do zakresu ich właściwości i kompetencji - czy powyższe warunki są w danym przypadku spełnione.
Stąd też organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie ma podstaw prawnych, aby dokonać samodzielnie oceny czy strzelnica, której regulamin ma być zatwierdzony, jest budowlą lub obiektem budowlanym i czy jako taki spełnia warunki techniczne bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz spełnia warunki ochrony środowiska. Organ zatwierdzający regulamin tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta, ma natomiast obowiązek zbadać, czy takiej ocenie strzelnica została poddana przez inne kompetentne organy tj. organy architektoniczno-budowlane (ewentualnie nadzoru budowlanego) oraz inspekcji ochrony środowiska, bowiem tylko dla konkretnej, legalnie usytuowanej i spełniającej pozostałe wymogi prawne konkretnej strzelnicy, możliwe jest zatwierdzenie regulaminu określającego zasady korzystania z niej. Analogicznie, przedwczesne i niedopuszczalne byłoby zatwierdzenie regulaminu korzystania ze strzelnicy, która w ogóle nie miałaby prawa funkcjonować w świetle przepisów prawa budowlanego lub ochrony środowiska. Tak więc kwestie związane z prawnym dopuszczeniem strzelnicy do użytkowania stanowią jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe zorganizowanie strzelnicy, co ma wykluczać możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem.
W rozpoznawanej sprawie skarżący, nie tylko nie przedstawił dowodów na to, że planowana przez nią inwestycja w postaci strzelnicy została poddana stosownej ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej i środowiskowej, ale w istocie nie przedstawiła jakichkolwiek informacji dotyczących samej strzelnicy, poza wskazaniem działki, na jakiej ma być zlokalizowana i ogólnego opisu. Nie dołączono do wniosku (ani na dalszym etapie postępowania) żadnych dokumentów, które konkretyzowałyby przedsięwzięcie skarżącego. Tym samym skarżący, ubiegał się o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy hipotetycznej, która miałaby powstać w przyszłości, o nieokreślonych uwarunkowaniach - co należy uznać za niedopuszczalne.
W konsekwencji, Kolegium nie dopatrzyło się uchybień w prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, a analizując wskazane przez organ I instancji przyczyny uchylenia decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy i odmowy zatwierdzenia przedmiotowego regulaminu, uznało je za uzasadnione.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że okoliczność braku wydania pozwolenia na budowę dla strzelnicy, dla której została wydana decyzja zatwierdzająca regulamin, stanowi nową, istotną dla sprawy okoliczność faktyczną, która wyszła na jaw, a która była nieznana organowi w dniu wydawania decyzji,
2. art. 46 ust. 1, 2 i 3 ustawy o broni i amunicji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w przepisie została wskazana określona sekwencja zdarzeń związana z zatwierdzaniem regulaminu strzelnicy polegająca na badaniu kwestii związanych z lokalizacją i budową strzelnicy, która faktycznie nie wynika z literalnego brzmienia przepisu;
3. art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż organy samorządu są uprawnione do badania kwestii związanych z lokalizacją i budową strzelnicy;
4. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego w szczególności;
- bezpodstawne przyjęcie, iż organ powziął wiadomość o nowej i istotnej okoliczności w postaci braku wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzić powinna do stwierdzenia, że nie jest to okoliczność nowa, ani tym bardziej istotna,
- błędne przyjęcie, że dla strzelnicy typu otwartego, wymagane jest wydanie pozwolenia na budowę,
- błędne przeanalizowanie wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy wraz z wyrysem graficznym, który to potwierdza, iż pozwolenie na budowę nie było wymagane dla danych działek;
5. art. 16 k.p.a., wyrażającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, poprzez przyjęcie, że istnieje dorozumiana przez organ I i II instancji potrzeba uchylenia decyzji zatwierdzającej regulamin.
Z ostrożności procesowej, skarżący wskazał, że w sytuacji, w której Sąd uznałby, że brak dysponowania decyzją o pozwoleniu na budowę stanowił nową i istotną okoliczność dla rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, skarżący dodatkowo zarzucił naruszenie:
6. art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji w związku z art. 163b k.p.a. poprzez niezastosowanie przez organ administracji publicznej trybu postępowania uproszczonego, co finalnie doprowadziło do wykreowania przez organ I instancji uprawnienia do uzurpowania przez organ II instancji kompetencji do badania na etapie wydawania decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy czy wnioskodawca posiada stosowną decyzję o pozwoleniu na budowę,
7. art. 146 k.p.a., gdyż w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie uproszczonym mogłaby zapaść tylko decyzja w swojej istocie odpowiadająca decyzji uchylonej.
W uzasadnieniu skargi, skarżący obszernie rozwinął powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga była uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty zostały przez Sąd podzielone.
Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy dokonane zostało na podstawie art. 47 ustawy o broni i amunicji. Powołany przepis stanowi, że: zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta), a do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Pozostałe natomiast przepisy dotyczące strzelnic, a zawarte w ww. ustawie o broni i amunicji, wprost wskazują, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, uwzględniając warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy (art. 46). Minister właściwy do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące budowy i użytkowania strzelnic (art. 48). Przepisów tych nie stosuje się przy tym do strzelnic Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Więziennej oraz Służby Ochrony Państwa (art. 49).
Co więcej w literaturze przedmiotu podnosi się (do czego odwołuje się również orzecznictwo sądów administracyjnych), że zmiana brzmienia art. 47 ustawy o broni i amunicji (polegająca na pozbawieniu organu wykonawczego gminy właściwości w zakresie rozstrzygania "o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania") miała na celu pełne skorelowanie przepisów ustawy z przepisami Prawa budowlanego, likwidując możliwość wystąpienia sporu kompetencyjnego pomiędzy wójtem, burmistrzem (albo prezydentem miasta) a organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. II OSK 2884/20 i powołane tam poglądy: S. Szustera [w:] Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw).
W konsekwencji, orzecznictwo w sposób jednolity uznaje, że lokalizacja strzelnicy wymaga przeznaczenia na ten cel określonej nieruchomości w planie miejscowym bądź w przypadku braku planu miejscowego dokonania zmiany zagospodarowania terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei budowa strzelnicy wymaga wykonania robót budowlanych, które w zależności od ich charakteru są podejmowane po uprzednim uzyskaniu pozwolenia bądź po zgłoszeniu właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. W świetle powyższego weryfikacja istnienia wymaganych prawem zezwoleń przeprowadzana w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest konieczna do oceny, czy postanowienia tego regulaminu, których przedmiot został dookreślony we "Wzorcowym regulaminie bezpiecznego funkcjonowania strzelnic", stanowiącym załącznik do rozporządzenia są odpowiednie dla obiektu zlokalizowanego w konkretnym miejscu, posiadającego określone parametry (ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. II OSK 2884/20, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Dla przykładu należy przytoczyć rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawarte w wyroku z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Bk 836/23 (opubl. w CBOSA) poczynione na kanwie analogicznej sprawy (tzw. strzelnica otwarta), w których to wywodach sąd administracyjny konstatował, że skoro celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1462/17; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2131/19 oraz z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 162/20, opubl. w CBOSA), to zatwierdzenie regulaminu strzelnicy powinno się odbyć w stosunku do obiektu, który spełnił wszystkie formalnoprawne warunki wynikające z przepisów. Regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą. Trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma się odbywać użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, jeśli nie spełnia ono wymagań przewidzianych przepisami prawa. Dlatego w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy mają miejsce wyjaśnienia czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu posiada uprawnienia do zlokalizowania jej w danym miejscu, a także czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Nie powinno też budzić wątpliwości, że regulamin strzelnicy określający "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy" (art. 46 ust. 2 ustawy o broni i amunicji) jest dokumentem wskazującym na zasady jej organizacji a nie dokumentem, na podstawie którego organ w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu jest w stanie określić prawidłowość zlokalizowania czy zbudowania strzelnicy. Inne bowiem przepisy decydują o zgodnej z prawem lokalizacji czy zbudowaniu obiektu i oddaniu do użytku a inne o zasadach jego organizacji. Organizować przy tym można obiekt już istniejący a nie obiekt abstrakcyjny, mający dopiero być strzelnicą. To nie sposób zorganizowania obiektu decyduje o jego legalnym istnieniu czy zrealizowaniu, ale kolejność jest odwrotna: najpierw należy obiekt legalnie zlokalizować i ewentualnie wybudować oraz oddać do użytkowania, a dopiero później można go organizować. Już na etapie lokalizowania i ewentualnego wznoszenia konieczne będzie przewidzenie usytuowania jego elementów w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczne użytkowanie obiektu. Jest to sytuacja występująca w przypadku każdego procesu budowlanego i procedura oceny regulaminu strzelnicy nie jest tutaj wyjątkiem. Aby strzelnica była prawidłowo zorganizowana należy wcześniej przesądzić, że będzie zlokalizowana we właściwym miejscu oraz będzie dostosowana do pozostałych wymagań wskazanych w przepisach prawa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawidłowa realizacja strzelnicy to właśnie jej zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Aby ocenić czy planowana strzelnica wymaga dostosowania do regulacji dotyczących ochrony środowiska, konieczne jest uzyskanie stanowiska stosownych organów techniczno-budowlanych, gdyż ani organy rozpoznające sprawę o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, ani sąd kontrolujący decyzję w sprawie zatwierdzenia/odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - nie mają w tym postępowaniu prawa do samodzielnej oceny z pominięciem wyspecjalizowanych organów i instytucji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1915/18). W świetle tych okoliczności prawidłowe jest rozumowanie organów, zgodnie z którym etap organizacji strzelnicy jest ostatnim etapem jej realizacji, następującym po zgodnym z prawem zlokalizowaniu i zbudowaniu strzelnicy. Organ zatwierdzający regulamin strzelnicy jest zatem zobowiązany do oceny czy obiekt posiada wymagane prawem zgody na korzystanie z niego jako strzelnicy. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest zatem swego rodzaju zwieńczeniem całego procesu zmierzającego do jej powstania. Wynika to z treści art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji poddanego zarówno wykładni językowej jak i systemowej. Znamienne jest, że zarówno z rozporządzenia z dnia 15 marca 2000 r., jak i z rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2000 r. wynika, że istnieją prawnie określone warunki, jakie musi spełniać strzelnica (otwarta) zanim rozpocznie się jej użytkowanie. O ile zatem nie określono warunków technicznych dla zrealizowania strzelnicy otwartej, o tyle przewidziano prawne warunki jej realizacji. Ich spełnienie podlega ocenie i sprawdzeniu na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Jeżeli w toku postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy, zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy lub oddania obiektu do użytkowania, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Strzelnica jest obiektem, którego sposób wybudowania lub użytkowania musi przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo osób na niej i w jej pobliżu przebywających, a takich kwestii nie reguluje w wyczerpujący sposób regulamin.
Powołany natomiast przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. II SA/Kr 1532/23 (opubl. w CBOSA) nie potwierdza prawidłowości argumentacji skarżącego. Jak bowiem wskazywał w ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kwestia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę spornej strzelnicy (czy też strzelnic): "wymaga dokonania szeregu dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego - należy brać pod uwagę również taką możliwość, że w przypadku niektórych strzelnic otwartych, w grę mogą wchodzić nie tyle nakazy kierowane na podstawie prawa budowlanego, co nakazy artykułowane na płaszczyźnie przepisów dotyczących zagospodarowania terenu (o ile oczywiście w konkretnych okolicznościach faktycznych zachodzą podstawy do ich skierowania). Jak bowiem trafnie podnosi się w skardze, w zależności od okoliczności faktycznych, strzelnica otwarta może być nie tyle wybudowanym, czy zrealizowanym obiektem budowlanym, co jedynie miejscem gdzie w bezpieczny sposób można zgodnie z prawem strzelać z broni palnej.
Kończąc dodać też trzeba, że z akt administracyjnych wynika, iż kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane m.in. w związku z tym, że funkcjonowanie strzelnicy (strzelnic) generuje hałas, który jest uciążliwy dla okolicznych mieszkańców. W związku z tym należy wskazać, że w myśl § 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic, strzelnice są lokalizowane w sposób zapewniający ochronę środowiska przed hałasem, a poziom hałasu przenikającego do środowiska podczas użytkowania strzelnicy nie może powodować przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska. Tak więc przepisy dotyczące budowy i użytkowania strzelnic zawierają regulacje dotyczące hałasu związanego z funkcjonowaniem strzelnic, niemniej jednak ta kwestia pozostaje poza kognicją organów nadzoru budowlanego.
Konkludując należy zatem stwierdzić, że w ponownym postępowaniu organ dokona ustalenia stanu faktycznego we wskazanym w uzasadnieniu zakresie oraz dokona jego oceny, kierując się wyrażonymi powyżej poglądami prawnymi, a następnie, stosownie do dokonanych ustaleń i dokonanej oceny, rozstrzygnie sprawę. Dotychczasowe postępowanie przeprowadzone zostało bowiem powierzchownie jak na jego zakres przedmiotowy i sprawia wrażenie postępowania przeprowadzonego w pośpiechu. To natomiast przełożyło się na istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego, koniecznego do dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej przedmiotu tego postępowania i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy".
Nie jest więc tak, że kwestia braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę strzelnicy była oczywista. To w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu, skarżący powinien był przedstawić dokumenty dotyczące prawidłowości lokalizacji strzelnic; nieprzekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska – a także, jeżeli twierdził, że nie jest wymagane w sprawie pozwolenie na budowę – stosowną argumentację.
Sąd podzielił jednak stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. IV SA 693/97 (opubl. w CBOSA), że "sam fakt zaniedbań lub nieprawidłowego wykonywania obowiązków przez pracowników organu administracji nie stanowi przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 do wznowienia postępowania". Tym samym, skoro przyczyną braku dokonania właściwych ustaleń było zaniedbanie organu administracji, to w ocenie Sądu organ wybrał niewłaściwy tryb wzruszenia pierwotnej decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy, do którego zastosowania nie był uprawniony.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.