III SA/Kr 1333/05

III SA/Kr 1333/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Krystyna Kutzner /przewodniczący/
Tadeusz Wołek
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
II OSK 730/06 - Wyrok NSA z 2006-08-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia : NSA Krystyna Kutzner Sędziowie : WSA Tadeusz Wołek AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant : Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Niepołomice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 maja 2004 r. Nr PN.II.0911-117-04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 26 stycznia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za włączenia do czynnej sieci kanalizacyjnej. skargę oddala
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 maja 2004 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 26 stycznia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za włączenie do czynnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej uznając, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej.
To rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Gminę Niepołomice. Skarżący podniósł, że podstawę prawną do wydania przedmiotowego zarządzenia stanowił art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 15 ust. 4 i art. 19 ust.2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Postanowieniem z dnia 17 października 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 682/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił powyższą skargę Gminy Niepołomice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, iż skarga jest niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ nie została poprzedzona zarządzeniem burmistrza, o którym mowa wart. 98 ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarga została wniesiona do Sądu 1 lipca 2004 r., a na wezwanie Sądu z dnia 11 października 2004 r. zarządzenie burmistrza o zaskarżeniu do sądu rozstrzygnięcia nadzorczego zostało wydane 15 października 2004 r. i przedłożone Sądowi w dniu 19 października 2004 r.
W skardze kasacyjnej Gmina Niepołomice podniosła zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 i art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 58 § 1 pkt 6, art. 141 § 4 i art. 166 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną brak zarządzenia o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa wart. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie powoduje niedopuszczalności skargi, ponieważ jest to akt o charakterze wewnętrznym, który może być podjęty także po wniesieniu skargi. Na poparcie tego stanowiska skarżący wskazał liczne orzeczenia sądowe oraz poglądy wyrażane w piśmiennictwie prawniczym. W ocenie skarżącego odrzucenie skargi gminy z przyczyn podanych przez Sąd narusza konstytucyjną zasadę sądowej ochrony samodzielności gminy. W skardze kasacyjnej przedstawiono także wątpliwości co do celowości wydania zarządzenia burmistrza o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia burmistrza i nie nasuwa żadnych wątpliwości, iż burmistrz jest uprawniony do wniesienia skargi przez gminę w tej sprawie. Ponadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie przedstawiono argumentacji, która wskazywałaby na niedopuszczalność skargi z powodu wydania zarządzenia po wniesieniu skargi, a zwłaszcza pominięcie odmiennego stanowiska w tej kwestii przyjętego w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytaczając tak określone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 290/05 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Podniesiono, że przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że podstawą do wniesienia skargi przez gminę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Jakkolwiek przepis ten nasuwa wątpliwości interpretacyjne co do znaczenia prawnego uchwały lub zarządzenia, które ma stanowić podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, to zagadnienie to było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Najpełniej zagadnienie to zostało wyjaśnione w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91 (OSNC z 1992 r., nr 7-8, poz. 119) oraz postanowieniach Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94 (OSNAPiUS z 1994 r., nr 9, poz. 138) i z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94 (OSNAPiUS z 1994 r., nr 12, poz. 186). NSA podzielił pogląd, że celem tego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, iż przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, organ gminy, którego akt został unieważniony (stwierdzono jego nieważność) podejmie wewnętrzne rozstrzygnięcie, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i należy wnieść skargę do sądu administracyjnego. Ma to szczególne znaczenie wówczas, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność uchwały rady gminy, a skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze w imieniu gminy wnosi wójt (burmistrz, prezydent). Cel tego przepisu nie wyklucza więc podjęcia uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie ustanawia terminu do podjęcia takiej uchwały lub zarządzenia. Oznacza to, że skarga gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być odrzucona z tego powodu, że zarządzenie burmistrza zostało wydane po wniesieniu skargi do sądu. Skoro w tej sprawie burmistrz wydał zarządzenie z dnia 15 października 2004 o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, bezprzedmiotowe jest rozważanie podniesionego w skardze kasacyjnej zagadnienia, czy w przypadku stwierdzenia nieważności zarządzenia burmistrza konieczne jest wydawanie przez burmistrza zarządzenia o wniesieniu skargi, jeżeli skargę w imieniu gminy wnosi burmistrz. Z przytoczonych względów podzielono stanowisko gminy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a odrzucenie skargi gminy z przyczyn podanych przez Sąd narusza konstytucyjne prawo do sądowej ochrony samodzielności gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje :
Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że spełnione zostały wymogi formalne wniesienia niniejszej skargi i dokonał jej merytorycznego rozpoznania.
W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego jest zgodne z prawem, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. W ocenie Sądu bowiem Wojewoda Małopolski prawidłowo ocenił, iż zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice zostało wydane bez podstawy prawnej.
Zakwestionowane zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice powołując się na 30 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustaliło opłaty za włączenie do czynnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.
W ocenie Sądu za słuszny uznać należy argument podniesiony przez Wojewodę Małopolskiego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż powyższe zapisy zarządzenia zostały wydane bez podstawy prawnej. W szczególności samodzielnej i wystarczającej podstawy prawnej do nałożenia na mieszkańców gminy dodatkowych obciążeń finansowych nie stanowią powołane w zaskarżonej uchwale przepisy ustawy o samorządzie gminnym.
Wystarczającej podstawy prawnej nie stanowi też art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądu administracyjnego, iż przepis ten przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego (z ewentualną możliwością ich powierzenia organom wykonawczym tych jednostek – por. art. 4 ust. 2) jedynie kompetencje z zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, nie jest natomiast generalnym upoważnieniem dla organów samorządowych do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r., sygn. akt II SA 2320/00, OSP 2002, nr 6, poz. 75). Tymczasem fakt, że wniesienie przedmiotowych opłat jest warunkiem korzystania z sieci wodociągowej i kanalizacyjnej świadczy o tym, że mają one charakter obowiązkowy i stanowią wprowadzoną bez podstawy prawnej daninę publicznoprawną. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie wprowadzone zakwestionowanym zarządzeniem opłaty, których uiszczenie warunkuje przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie mieszczą się zatem w zakresie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Art. 4 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o gospodarce komunalnej może stanowić podstawę do wprowadzenia opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej tylko w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy (por. cyt. powyżej wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r., sygn.akt II SA 2320/00, OSP 2002, nr 6, poz. 75). Tymczasem wprowadzone zakwestionowanym zarządzeniem opłaty pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzeń komunalnych mają charakter jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznoprawnej. W sensie formalnym nie są to wprawdzie opłaty przymusowe, niemniej jednak towarzyszy im pewnego rodzaju "przymus życiowy", albowiem korzystanie przez mieszkańców ze wskazanych urządzeń komunalnych jest oczywistą koniecznością. Organy samorządu terytorialnego nie mają podstaw prawnych do obciążania mieszkańców taką opłatą. Art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie jest bowiem upoważnieniem szczegółowym do wprowadzenia tego rodzaju opłat, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten przewidując możliwość wprowadzenia za korzystanie z usług i obiektów użyteczności publicznej opłat, wykracza także poza ramy upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem wykracza poza określone w tym przepisie pojęcie "ustalania zasad i trybu" korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. cyt. powyżej wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r., sygn. akt II SA 2320/00, OSP 2002, nr 6, poz. 75).
Art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie może zatem stanowić podstawy prawnej do nałożenia przez organy gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych czy kanalizacyjnych. Taki obowiązek prowadziłby w istocie do przeniesienia na mieszkańców gminy obowiązku bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy poprzez obowiązkową partycypację mieszkańców w kosztach ich budowy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd wyrażony w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 17 maja 2002r., I SA 2793/01, LEX nr 149541), iż przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej możliwość ustalenia "wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" traktować należy jako upoważnienie do wprowadzenia jedynie należności stanowiącej ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu.
Należy nadto zauważyć, że w aktualnym stanie prawnym istnieją szczegółowe regulacje prawne rangi ustawowej dotyczące zasad ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a w szczególności art. 15 ust. 2 i art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przewidują one jednak tylko możliwość uregulowania przez radę gminy w regulaminie "warunków przyłączenia do sieci", nie dają natomiast podstaw do wprowadzenia przez burmistrza opłat o charakterze publicznoprawnym. Zwrócić także należy uwagę na uregulowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (art. 143-148) z tytułu uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Wszelkie zatem inne regulacje organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze publicznoprawnym w zakresie objętym wspomnianymi regulacjami ustawowymi, przy braku stosownego upoważnienia ustawowego, są niedopuszczalne.
Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że regulacja zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenia Burmistrza była sprzeczna z prawem i zachodziły podstawy do stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżone zatem rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przedmiotowego zarządzenia było zgodne z prawem. Z tego powodu skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi