II SA/Wa 16/05

II SA/Wa 16/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Jolanta Rajewska
Symbol z opisem
6262 Radni
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia NSA Jolanta Rajewska Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant: Paweł Groński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi Miasta C. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1) uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2) zaskarżone zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2, 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t. j.: Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547), wezwał Radę Miasta C. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego A. R.
W uzasadnieniu podał, że przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakazuje radnym prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.
Powołując się na wyjaśnienia Urzędu Miasta C., wskazał, że radny A. R. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Usługowy [...], a siedzibą wykonywania działalności jest lokal przy ul. [...] w C. Lokal ten ujęty jest w wykazie lokali użytkowych będących własnością Gminy Miejskiej C. Radny A. R., będąc radnym Miasta C. i prowadząc działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, nie zrzekł się mandatu radnego, ani nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, zgodnie z art. 190 ust. 5 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Wobec faktu, iż Rada Miasta C. nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego w drodze uchwały we właściwym terminie, w ocenie organu, koniecznym staje się wezwanie Rady do jej podjęcia.
W dniu 9 lutego 2004r. Przewodniczący Rady Miasta C. poinformował Wojewodę [...], iż w związku z wcześniejszym wezwaniem, Rada nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego A. R.
Pismem z dnia [...] marca 2004r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu A. R. – radnego Miasta C.
W dniu [...] marca 2004r. Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zarządził wygaszenie mandatu radnego Miasta C. A. R.
W uzasadnieniu stwierdził, że A. R., po uzyskaniu mandatu radnego, zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806), winien zrzec się mandatu do dnia 31 marca 2003r., albowiem prowadząc działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, co zostało potwierdzone zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] maja 2001r., naruszał ustawowy zakaz. Natomiast wobec faktu, iż Rada Miasta C. nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego w stosownym terminie, zasadnym jest wydanie zarządzenia zastępczego.
W dniu [...] marca 2004r. Rada Miasta C. podjęła, na podstawie art. 98a ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia na powyższe zarządzenie zastępcze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Mocą tej uchwały odpowiedzialnym za jej wykonanie został Przewodniczący Rady.
W skardze wniesiono o uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody [...] i zarzucono, że zostało oparte o zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] maja 2001r., z którego w istocie wynikało, że radny A. R. prowadził działalność gospodarczą w lokalu przy ul. [...] w C., będącym własnością Gminy Miejskiej C., jednakże zarządzenie nie uwzględniło postanowień aneksu nr [...] do umowy najmu przedmiotowego lokalu użytkowego z dnia [...] lutego 1998r., z którego wynika, że od dnia [...] marca 2003r. A. R. nie jest już najemcą tegoż lokalu. W ocenie Rady, w takiej sytuacji radny nie miał obowiązku zrzeczenia się mandatu, gdyż od tego dnia przestał korzystać z mienia komunalnego w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Rada zaś nie miała podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w drodze uchwały. Toteż wydane zarządzenie zastępcze narusza prawo.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego na okoliczności faktyczne i prawne, jakie przedstawił w wydanym zarządzeniu zastępczym. Dodał, że pomimo zmiany umowy najmu, A. R. widniał w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] maja 2001r., jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pod adresem: ul. [...]. Lokal należy do zasobów Gminy Miejskiej C. Uznano więc, że skoro radny nie zrzekł się mandatu, to zachodzą podstawy do stwierdzenia jego wygaśnięcia. Bezczynność Rady w tym względzie została zastąpiona zaskarżonym zarządzeniem. Trafność decyzji Wojewody podkreśla także naruszenie przez radnego przepisów ustawy – Prawo działalności gospodarczej, która nakłada na przedsiębiorcę obowiązek zgłaszania wszelkich zmian organowi ewidencyjnemu w odpowiednim terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga kwestia legitymacji rady gminy do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym w sprawach skarg na zarządzenia zastępcze wojewody.
Stosownie do treści art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zarządzenia zastępcze organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (odpowiednio stosując art. 98a ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym).
Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy zarządzenie zastępcze (ust. 3). Stroną skarżącą jest więc gmina lub związek międzygminny, nie zaś bezpośrednio jej organ.
W cytowanym wyżej przepisie ustawodawca wskazał, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego musi zostać poprzedzone uchwałą lub zarządzeniem organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy zarządzenie zastępcze, natomiast nie określił, który organ gminy uprawniony jest, na podstawie wspomnianej uchwały, do wniesienia skargi i reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym w tego rodzaju sprawach.
Przepis art. 38 Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba prawna, którą gmina jest z mocy art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie.
Organy gminy i ich kompetencje określają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Jest w nich mowa o radzie gminy, będącej organem stanowiącym i kontrolnym, oraz o wójcie (burmistrzu, prezydencie) - jako organie wykonawczym. Przepisy te normują kompetencje każdego z tych organów, organizację wewnętrzną, zaś tryb pracy organów gminy określa, co zostało już zasygnalizowane wyżej, statut gminy. Wśród przepisów, o których mowa, jest art. 31, stanowiący, że wójt (burmistrz, prezydent) jest uprawniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, a więc i do składania środków prawnych w jej imieniu.
Z przytoczonych unormowań wynika, że wójt lub burmistrz (także prezydent miasta) z mocy ustawy uzyskali status reprezentanta gminy. Oznacza to, że wymienione osoby są upoważnione do wyrażania woli gminy jako osoby prawnej. Osoby te są niewątpliwie związane aktami stanowienia podjętymi przez siebie lub radę gminy, niemniej w ich gestii pozostaje przejawianie woli gminy na zewnątrz. Ustawodawca rozróżnił zatem sferę decydowania o dokonywaniu określonych czynności od wtórnej w stosunku do niej sfery reprezentacji. W konsekwencji, wójt lub burmistrz (także prezydent miasta) jednoosobowo wyrażają wolę gminy jako osoby prawnej na zewnątrz.
Omówiona powyżej zasada reprezentacji gminy nie pozostawia wątpliwości, gdy idzie o administrowanie, sferę uprawnień majątkowych, finansowych i ekonomicznych, natomiast, jeśli chodzi o reprezentację gminy w sprawach dotyczących ściśle sytuacji prawnej rady gminy, jako jednego z jej organów, ten sposób reprezentacji może budzić zastrzeżenia. Wątpliwości w tym zakresie mogą powstać, gdy organ wykonawczy, z różnych powodów, nie wypełnia ustaleń organu stanowiącego (np. na linii wójt – rada gminy istnieje konflikt).
W związku z tym powstaje pytanie, czy rada gminy jest uprawniona do złożenia skargi i reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym w sprawach, w których przedmiotem są zarządzenia zastępcze wojewody, ściśle dotyczące rady?
Pewnych wskazówek interpretacyjnych w tym zakresie dostarcza art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Wprawdzie przepis ten mówi o zmianie kadencji rady gminy, co może wskazywać na sytuację przejściową, gdy nie doszło jeszcze do ostatecznego wyboru wójta, a kadencja poprzedniego upłynęła wraz z upływem kadencji rady, niemniej jednak pamiętać należy, że zarówno wójt (odpowiednio burmistrz lub prezydent), jak i rada gminy, będąc organami gminy, nade wszystko reprezentują interesy społeczności lokalnej.
Sytuacje wzajemnych nieporozumień i dysonansów między wójtem a radą mogą zdarzyć się nader często, wziąwszy pod uwagę zmianę zasad i trybu wyboru organu wykonawczego gminy. Ustawa z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.) wprowadziła nowe uregulowania w zakresie sposobu wybierania organu wykonawczego, co w konsekwencji może oznaczać reprezentowanie urzędu wójta przez osobę o zupełnie odmiennych poglądach na sprawy społeczności lokalnej, niż prezentuje rada gminy. W takich sytuacjach mogłoby dojść do tego, że decyzje organu nadzorczego w ogóle nie byłyby poddawane kontroli sądu administracyjnego. Oznaczałoby to pozbawienie rady gminy możliwości weryfikowania zarządzeń zastępczych wojewody odnoszących się bezpośrednio do jej sfery prawnej i w konsekwencji odbierałoby to nie tylko radzie, ale przede wszystkim wspólnocie samorządowej konstytucyjne prawo do sądu (zgodnie z zasadą, iż rada gminy jest jednym z organów gminy reprezentujących społeczność lokalną). W konsekwencji, by nie dopuścić do takich sytuacji, w ocenie Sądu, rada gminy ma legitymację do złożenia skargi i reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym w tego rodzaju sprawach.
Przechodząc do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 98a ust. 1 jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2). Zgodnie z ustępem 3 tego artykułu, przepisy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio.
Powyższy przepis wskazuje zatem, że tylko w przypadku zaistnienia określonych w przepisach prawa zdarzeń, wojewoda, po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni i po jego bezskutecznym upływie, jak również po powiadomieniu MSWiA, wydaje zarządzenie zastępcze.
Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
W świetle art. 24f ust. 1a przedmiotowej ustawy, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t. j.: Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.). Art. 190 ust. 1 pkt 2a stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w tym przypadku przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2). Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu.
Regulacja zawarta w przepisie art. 24f ust. 1a została wprowadzona na mocy art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806). Z kolei art. 9 ustawy zmieniającej określił, że jeżeli do dnia wejścia jej w życie (1 stycznia 2003r.) radny wybrany w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, obowiązany jest powinność tę wykonać w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie, czyli do dnia 31 marca 2003r..
Z przywołanych przepisów wypływa wniosek, że mandat radnego, który nie zrzekł się funkcji i nie wykonał obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego do dnia 31 marca 2003r., wygasa z mocy prawa. Jednakże przepis prawa wymaga potwierdzenia tego faktu przez radę gminy w drodze stosownej uchwały. Zatem zaistnienie tylko takiej sytuacji, w której radny nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego do dnia 31 marca 2003r. i nie zrzekł się w tym terminie funkcji nakłada na radę obowiązek podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego.
A. R. - radny Miasta C., prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem lokalu użytkowego, należącego do zasobów Miasta C., co jest bezsporne, jednakże tylko do dnia [...] marca 2003r.. Wynika to z aneksu nr [...] do umowy najmu lokalu z dnia [...] lutego 1998r., który przy ocenie stanu sprawy został zupełnie pominięty przez Wojewodę [...]. Organ nadzoru wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze oparł się na zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] maja 2001r., w którym radny figurował jako przedsiębiorca korzystający z lokalu należącego do gminy. Abstrahując od samej daty zaświadczenia, uwagę zwraca to, że Wojewoda wiedział o istnieniu wspomnianego aneksu, a mimo tego, nie kwestionując jego ważności czy też autentyczności, stwierdził w drodze zarządzenia zastępczego wygaśnięcie mandatu radnego.
W takiej sytuacji, Rada Miasta C. nie miała obowiązku podejmowania uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego A. R., albowiem z dniem [...] marca 2003r. radny zaprzestał korzystania z mienia komunalnego dla celów własnej działalności gospodarczej. Zatem w przewidzianym prawem terminie radny zrealizował nałożoną przepisami prawa powinność. Nie było wobec tego powodów do podejmowania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym.
Zupełnie chybiony jest pogląd Wojewody, że niezawiadomienie organu ewidencyjnego o zmianach dotyczących przedsiębiorcy skutkuje koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – przedsiębiorcy.
W myśl art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w całości.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.