III SA/Kr 1328/24

III SA/Kr 1328/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Maria Zawadzka /sprawozdawca/
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 475
Art. 71  ust. 1  pkt 2  lit. d
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 145   par. 1  pkt 1  lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2024 r., nr WP-VII.8641.79.2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 18 czerwca 2024 r. znak sprawy WP-VII.8641.79.2024 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 kwietnia 2024 r. znak: OE.710.19910904148.2024, nr 1120/jackos0459/04/24, orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu od 9 kwietnia 2024 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 9 kwietnia 2024 r. skarżący zarejestrował się w Grodzkim Urzędzie Pracy w Krakowie i z tym dniem został uznany za osobę bezrobotną (decyzja z 9 kwietnia 2024r. znak:OE.710.19910904148.2024, nr decyzji:120/jackos0459/04/24). Z kolei ww. decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r. Prezydent odmówił przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, bowiem w jego ocenie, nie spełnia on warunków do jego przyznania.
W odwołaniu od decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. skarżący nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem i podniósł, że przez 32 lata opłacał składki do ZUS z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Do odwołania dołączył kopię decyzji odmawiającej prawa do zasiłku oraz zaświadczenia wydanego przez ZUS Oddział w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2024 r. potwierdzającego okresy i wysokość opłacania przez skarżącego składek na ubezpieczenia społeczne jako osoba prowadząca działalność gospodarczą.
Po przeanalizowaniu akt sprawy, Wojewoda Małopolski powyższą decyzją z dnia 18 czerwca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Wyjaśnił, że zdarzeniem mającym istotne znaczenie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnego jest rejestracja w powiatowym urzędzie pracy. To od dnia dokonania czynności rejestracji liczony jest 18-miesięczny okres, który jest badany pod kątem spełnienia przesłanek do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący zarejestrował się jako osoba bezrobotna 9 kwietnia 2024 r. Dlatego badany okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania to okres od 8 października 2022 r. do 8 kwietnia 2024 r. Jak wynika z przedłożonego przez skarżącego zaświadczenia wydanego 19 kwietnia 2024 r. przez ZUS Oddział w Krakowie, w okresie tym opłacał on składki na ubezpieczenie społeczne za okres: - od 8 października 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. (116 dni) oraz od 1 września 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. (122 dni) jednak w okresie tym podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne była niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia z pracę. Okres ten nie podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku; Od 1 lutego 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. (212 dni), 1-14 stycznia 2024 r. (14 dni), od 20 stycznia 2024 r. do 29 lutego 2024 r. (41 dni) oraz 9 marca 2024 roku (1 dzień), łącznie 268 dni. W okresie tym podstawa wymiary składek na ubezpieczenie społeczne była równa lub wyższa niż kwota minimalnego wynagrodzenia z pracę. Okres ten podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku. Ponadto w powyższym zaświadczeniu wykazano okresy pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego łącznie przez 21 dni (8-13 czerwca 2023 r., 15-19 stycznia 2024 r., 28-29 lutego 2024 r., 1-8 marca 2024 r.).
W konsekwencji zdaniem organu, na dzień rejestracji skarżący nie wykazał 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, a zatem nie spełnił on warunków do przyznania tego zasiłku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 18 czerwca 2024 r. Podniósł, że opłacał wszystkie należne składki ubezpieczenia emerytalne rentowe i chorobowe w wymaganej przez ZUS wysokości. Natomiast z racji wieku był zwolniony z opłacania składek na fundusz pracy gdyż przekroczyłem sześćdziesiąt lat.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej - p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody Małopolskiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu od 9 kwietnia 2024 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Materialnoprawną podstawę wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2024 r., poz. 475 ze zm.) – dalej ustawa. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.
W myśl art. 104b ust. 1 ustawy, pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy przez okres 12 miesięcy, począwszy od pierwszego miesiąca po zawarciu umowy o pracę, za osoby zatrudnione, które ukończyły 50 rok życia i w okresie 30 dni przed zatrudnieniem pozostawały w ewidencji bezrobotnych powiatowego urzędu pracy. Składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn (art. 104b ust. 2 ustawy).
Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w tym mając na uwadze przepisy prawa prawidłowo odmówiono skarżącemu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem bowiem organu, na dzień rejestracji skarżący nie wykazał 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, a zatem nie spełnił on warunków do jego przyznania. Jak wyjaśniono, okres od 8 października 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. (116 dni) oraz od 1 września 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. (122 dni), w którym podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne była niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia z pracę, nie podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku.
Zdaniem natomiast Sądu, okoliczność opłacania ww. okresie przez skarżącego niższych składek ZUS nie może skutkować odmową przyznania wnioskowanego przez niego świadczenia. Należy mieć bowiem na względzie, że zgodnie z art. 104b ust. 2 ustawy, składki na Fundusz Pracy (art. 104 ust. 1 ustawy), opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn. Tym samym w momencie ukończenia 60-tego roku życia, skarżący z mocy prawa został zwolniony z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Innymi słowy, obowiązek ten ustał. Do tej jednak kwestii organ w ogóle się nie odniósł i brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie pomimo, że skarżący urodził się 1962 r.
Sąd orzekający podziela w pełni pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 28 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 378/22, że odesłanie w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy do art. 104b ust. 2 ustawy powoduje, że warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Jeśli takiego obowiązku nie ma, to zdaniem NSA przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wysokość wynagrodzenia ma znaczenie jedynie w kontekście wysokości składek na Fundusz Pracy, z którego finansowane są zasiłki (zob. art. 108 ust. 1 pkt 26 ustawy). Jeśli zatem nie ma obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy, to wysokość osiąganego wynagrodzenia, w kontekście prawa do zasiłku, nie ma znaczenia. Za taką wykładnią powyższego przepisu przemawia również cel wprowadzenia art. 104b ustawy, a którym było m.in. utrzymanie aktywności zawodowej osób w wieku: co najmniej 55 lat dla kobiet i 60 lat dla mężczyzn, prowadzące do wzrostu wskaźnika zatrudnienia (uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33), Druk sejmowy Nr 1196).
Jak zaznaczył NSA, powyższe stanowisko co do wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy prezentowane jest również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt I OSK 651/21, a taką samą zasadę przyjęto w orzecznictwie także na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2787/14 i z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2569/16).
Wskazać należy przy tym, że w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., I OSK 825/17 Naczelny Sąd Administracyjny przywołał i całkowicie zaaprobował pogląd WSA w Gdańsku (wyrażony przed nowelizacją omawianego przepisu) zawarty w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r. w sprawie III SA/Gd 512/11, w którym podniesiono, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, o ile interpretować go literalnie, narusza zasady wyrażone w art. 2, art. 67 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W wyroku tym WSA wskazał, że rozwiązanie wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w połączeniu z regulacją zawartą w art. 104b ust. 2 ustawy stają się dla ich adresatów "pułapką", której, kierując się przepisami ustawy, obywatel nie może uniknąć. Nie można zaakceptować rozwiązania, które przyznając zwolnienie z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, równocześnie wprowadza za to sankcję. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy kłóci się z treścią art. 2 Konstytucji RP. Narusza ona również zasadę równości obywateli wobec prawa. Nie ma żadnego aksjologicznego uzasadnienia dla wprowadzenia zróżnicowania skutków zwolnienia (z mocy prawa) od obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Trzeba zaznaczyć, że NSA zgodził się również z przedstawioną przez WSA interpretacją omawianego przepisu, która uzasadnia odejście od wyników wykładni literalnej na korzyść systemowej i funkcjonalnej. I tak, NSA podniósł, że warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy ("od którego istnieje obowiązek..."). Jeśli takiego obowiązku nie ma, to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Za takim rozumieniem przepisu, w ocenie NSA przemawia obowiązek dokonania wykładni prokonstytucyjnej (na co wskazywał w ww. wyroku WSA w Gdańsku), która to wykładnia jest obowiązkiem zarówno sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), jak i organów administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; cz. IV pkt 2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK-A 2000/5/141; uchwała Sądu Najwyższego z 20 czerwca 2000 r., I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59; wyrok NSA z 26 lutego 2009 r., I OSK 533/08). Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. W ust. 2 art. 67 Konstytucji RP ustawodawca określił, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2001 r., K 15/01, OTK 2001/8/252 s. 1280). Z przywołanym powyżej stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy się zgodzić.
W kontrolowanej sprawie odmawiając przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, organ poprzestał tylko na literalnej wykładni omawianego przepisu, która w świetle przywołanych poglądów judykatury nie może się ostać. W konsekwencji doprowadziło to organ do błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Zauważyć przy tym należy jednak, że prawidłowe jest stanowisko organu, iż stosowane w niniejszej sprawie przepisy ustawy nie mają charakteru uznaniowego.
Mając na względzie powyższe, zapadła w rozpoznawanej sprawie decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić wykładnię zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Podjętą decyzję uzasadni zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.