III SA/Kr 1323/23

III SA/Kr 1323/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Jakub Makuch
Magdalena Gawlikowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 141
Art. 2  ust. 3, ust. 3a, ust. 3b, ust. 3c
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2023 r. nr SKO.Soc/4116/1030/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji
Uzasadnienie
Decyzją z 26 czerwca 2023 r., nr SKO.Soc/4116/1030/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. z 13 lutego 2023 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania J. P. (dalej: skarżąca) dodatku węglowego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 30 listopada 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego. We wniosku wskazała adres zamieszkania: [...] B., ul. L. [...] oraz zaznaczyła, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy jest kocioł na paliwo stałe.
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że wniosek skarżącej stanowi kolejny wniosek na ten adres zamieszkania. Skarżąca do wniosku dołączyła oświadczenie, że budynek składa się z dwóch lokali mieszkalnych. Skarżąca wskazała, że na parterze mieszkają jej teściowie, a ona wraz z mężem i dziećmi mieszka na piętrze budynku w odrębnym lokalu. Oba, niezależne od siebie lokale połączone są wewnętrzną klatką schodową (gankiem). Każdy z lokali posiada osobne kuchnie, łazienki, WC, salony, sypialnie i dodatkowe pokoje. Skarżąca oświadczyła, że do 30 listopada 2022 r. nie miała możliwości ustalenia odrębnego adresu ze względu na termin i procedury, nadmieniła także, że nosi się z zamiarem wyodrębnienia lokali w przyszłości.
Skarżąca dołączyła do akt sprawy wydruk z księgi wieczystej oraz zawiadomienie z 9 stycznia 2007 r. Sądu Rejonowego w O., z których wynika, że wraz z mężem są właścicielami budynku, a rodzice męża mają ustanowioną bezpłatną, dożywotnią służebność mieszkania obejmującego cały parter budynku z prawem do korzystania z klatki schodowej, strychu, piwnicy i podwórza.
W dniu 13 stycznia 2023 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącej, podczas którego potwierdzono okoliczności oświadczone przez skarżącą co do odrębności lokali, w których prowadzone są osobne gospodarstwa domowe.
Podczas wywiadu środowiskowego skarżąca złożyła kolejne oświadczenie, że do 30 listopada 2022 r. nie miała możliwości ustalenia odrębnego adresu dla swojego gospodarstwa domowego.
Decyzją Burmistrza B. z 13 lutego 2023 r. orzeczono o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego. Powołując się na przepisy ustawy o dodatku węglowym wskazano, że skarżąca nie spełniła przesłanki określonej w art. 2 ust. 3 c cyt. ustawy. Organ uznał, że poprzez wskazanie daty granicznej tj. 30.11.2022 r. celem ustawodawcy było przyznania świadczenia gospodarstwom domowym, które rozpoczęły procedurę nadania odrębnego adresu dla swojego lokalu, ale do 30.11.2022 r. procedura ta się jeszcze nie zakończyła, albo z uwagi na uzasadnione okoliczności, nie można było takiej procedury rozpocząć. Stwierdzono, że skarżąca oraz jej mąż byli osobami uprawnionymi do podjęcia takich działań jednak i nie przedstawiono dowodów przemawiających za tym, że wyżej wymieniona procedura została rozpoczęta lub też z obiektywnych przyczyn nie mogła się rozpocząć. Organ uznał więc, że do 30.11.2022 r., w przypadku skarżącej istniała taka możliwość istniała.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca przytoczyła szereg okoliczności mających potwierdzać odrębność lokalu, w którym mieszka i wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy.
Decyzją z 26 czerwca 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielając stanowisko organu I instancji stwierdzono, że składający wniosek o wypłatę dodatku węglowego powinien przedstawić dokumentację potwierdzającą podjęcie kroków formalnych, prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu, np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. Sam fakt stwierdzenia podczas wywiadu, że strony prowadza odrębne gospodarstwa domowe i mają oddzielne lub współdzielone źródła ciepła nie jest więc wystarczający dla przyznania dodatku węglowego. Skoro nie podjęto działań do ustalenia odrębnego adresu, to w ocenie Kolegium znajdzie tu zastosowanie zasada "jeden adres - jeden dodatek" wyrażona w art. 3 a u.d.w., zgodnie z którą - w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- błędną interpretację i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 3a i 3c ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm.) polegająca na założeniu, że przesłanką przyznania dodatku węglowego jest wykazanie przez gospodarstwo domowe, że poczyniło ono kroki niezbędne dla nadania odrębnego adresu zamieszkania w terminie do dnia 30 listopada 2022 r., podczas gdy powołany przepis takiego obowiązku nie statuuje, zaś wnioskodawca ubiegający się o przyznanie dodatku węglowego może wykazać fakt prowadzenia odrębnego gospodarstwa w trakcie wywiadu środowiskowego, a także jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której wnioskodawca nie miał obiektywnie istniejącej możliwości wykazania przed organem złożenia wniosku o nadanie nowego adresu zamieszkania dla odrębnego gospodarstwa domowego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r.;
2) naruszenie przepisów postępowania tj.:
- art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) poprzez działanie organów w sposób nieuprawniony przepisami prawa, a polegający na kreowaniu pozaustawowych i niemających uzasadnienia w innych, obowiązujących przepisach kryteriów przyznawania dodatku węglowego, podczas gdy w sposób wyczerpujący ustawodawca sformułował je w ustawie o dodatku węglowym, - art. 7a w związku z art. 81a Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) poprzez brak zastosowania przyjaznej interpretacji przepisów a powstałe wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony,
- art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) poprzez pominięcie w rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego, dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie z pominięciem wyników wywiadu środowiskowego oraz przedłożonych interpelacji poselskich,
- art. 80 w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) poprzez dowolne uznanie, że okoliczności wynikające z przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego pozostają w sprawie nieistotne wobec niepodjęcia przez wnioskodawcę starań o nadanie jego gospodarstwu odrębnego adresu zamieszkania, podczas gdy okoliczność prowadzenia przez odrębne gospodarstwo domowe wynika z akt sprawy, pominięcie ustosunkowania się w decyzji do przedłożonych interpelacji poselskich oraz oświadczeń dot. działań jakie podjęła celem wyodrębnienia lokalu jak i wskazania co innego można było zrobić przy składaniu wniosku 30.11.2022 r.,
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 141). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3).
Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 2 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzmieniem dodanego ust. 3a i 3b - w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b).
Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 ustawy o dodatku węglowym).
Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10). W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego 30 listopada 2022 r. (k. 1 akt administracyjnych), zatem wniosek ten podlegał rozpoznaniu.
Odnotowania wymaga, iż kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
W związku z powyższym na organie spoczywał obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b analizowanej ustawy. Mowa tutaj o ustaleniach zarówno w zakresie ilości gospodarstw domowych zamieszkujących pod danym adresem, jak również braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach do 30 listopada 2022 r.
Ustalenia dotyczące kwestii, czy w sprawie można mówić o kilku gospodarstwach domowych zamieszkałych pod jednym adresem, w rozumieniu ustawy o dodatku węglowym, nie były w sprawie kwestionowane.
Natomiast uznano, że skarżąca nie podjęła formalnych kroków w celu ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania czym uzasadniono odmowę przyznania dodatku węglowego.
W ocenie Sądu takie stanowisko organu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dodatku węglowym, zwłaszcza w kontekście wspomnianego wyżej ratio legis omawianych regulacji oraz ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych.
Sąd zważa, że ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 299/23). Wprowadzona regulacja nie wymaga też wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 673/23). Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy wspomniana nowelizacja weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23, z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Gl 391/23).
Odmienne stanowisko organów doprowadziłoby do usankcjonowania nałożenia na skarżącą obowiązku, który nie wynika z ustawy. Pozbawione podstaw prawnych pozostaje zatem uzależnienie przyznania skarżącej wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Na tym tle słusznie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. II SA/Gl 633/23 dopatrzył się naruszenia wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, powtórzonej w art. 6 k.p.a. jako jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.
Sam więc brak złożenia przez skarżącą wniosku o nadanie dla zajmowanej przez nią części nieruchomości osobnego numeru porządkowego oraz brak podjęcia działań celem formalnego wyodrębnienia lokalu, nie wykluczał jeszcze uprawnienia do uzyskania dodatku węglowego. Dla spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3d w zw. z ust. 3c cyt. ustawy, tj. braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu dla jej gospodarstwa, wystarczyło złożenie jedynie jej oświadczenia w tym zakresie (co skarżąca uczyniła por. k. 15 i 16 a.a.). Za takim rozwiązaniem opowiedziało się już orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z dnia 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 32/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r. sygn. II SA/Łd 299/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 673/23 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 383/23).
Przywołane wyżej wyroki akcentują potrzebę dokonania oceny ww. oświadczenia w kontekście zaistnienia wszystkich warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z ust. 3c ustawy o dodatku węglowym, a jednym z nich jest odrębność lokalu, w którym skarżąca prowadzi osobne gospodarstwo domowe.
Orzekający w sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 11 października 2017 r., sygn. akt: II OSK 2920/16, zgodnie z którym lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca.
Materiał dowodowy sprawy, w tym wyniki wywiadu środowiskowego, wskazuje jednoznacznie, że skarżąca z rodziną zamieszkuje w lokalu, który nosi cechy odrębności względem lokalu w którym zamieszkują jej teściowie (k. 16 a.a.). Nie ma zatem wątpliwości, że zebrany w sprawie materiał dowodowy daje pełne podstawy do przyznania skarżącej dodatku węglowego.
Mając na uwadze powyższe oraz zważywszy na wywiedziony wyżej brak obowiązku wszczęcia formalnej procedury wydzielenia lokalu, organ powinien był poprzestać na złożonym przez skarżącą oświadczeniu co do braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania, które jak to już wyżej wspomniano, zostało przez skarżącą złożone.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.