III SA/Kr 1303/24

III SA/Kr 1303/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Makuch
Marta Kisielowska
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 728
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Sentencja
|Sygn. akt III SA/Kr 1303/24 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 stycznia 2025 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Jakub Makuch ARS WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 czerwca 2024 r. nr BP.501.846.2024.1284.ML6.568006 w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 czerwca 2024 r, nr BP.501.846.2024.1284.ML6.568006, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."). oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 728, dalej: "u.t.d."), utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "MWITD") z dnia 13 marca 2024 r., nr WITD.DI.0152.Y.VI0635/3/24, w przedmiocie nałożenia na J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "B." kary pieniężnej w wysokości 500 zł.
Decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 25 stycznia 2024 r. o godzinie 7:35 w miejscowości K., przy ul. K., funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w Wadowicach zatrzymali do kontroli drogowej pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazd ten wykonywał regularny przewóz osób na trasie W. – S. – K., a jego kierowcą był Ł. K.,
Jak wynika z protokołu kontroli drogowej nr [...], w trakcie czynności stwierdzono, że autobus należący do przedsiębiorcy J. S. przyjechał na przystanek w K. o godzinie 7:35, tj. 18 minut później niż wynikało to z rozkładu jazdy zatwierdzonego w decyzji Starosty Wadowickiego nr [...]. Kontrola została przeprowadzona na skutek zgłoszenia pasażerki B. C., która wskazała, iż przewoźnik notorycznie opóźnia przyjazdy na przystanki.
W związku z ujawnionym naruszeniem funkcjonariusze Policji sporządzili stosowną notatkę urzędową oraz przekazali dokumentację do MWITD celem przeprowadzenia dalszego postępowania administracyjnego. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli, dokumentacji fotograficznej oraz notatki urzędowej z dnia 21 lutego 2024 r. potwierdzającej, iż w dniu kontroli na drogach powiatowych [...] i [...] nie były prowadzone żadne czynne działania w zakresie zimowego utrzymania dróg, MWITD wszczął postępowanie administracyjne z urzędu, o czym przedsiębiorca został zawiadomiony pismem z dnia 21 lutego 2024 r.
W piśmie z dnia 1 marca 2024 r. J. S. przedstawił swoje stanowisko, wskazując, iż przyczyną opóźnienia autobusu były trudne warunki atmosferyczne oraz zamknięty przejazd kolejowy, który wymusił na kierowcy konieczność dostosowania prędkości do panujących warunków. Podkreślił również, że kierowcy jego firmy są zawodowcami i ich priorytetem jest bezpieczeństwo pasażerów.
Decyzją z dnia 13 marca 2024 r. MWITD nałożył na J. S. karę pieniężną w wysokości 500 zł, wskazując, że przewóz osób odbywał się niezgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy, co stanowi naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ wskazał, że obowiązkiem przewoźnika jest realizacja kursów zgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy, a ewentualne przeszkody wynikające z warunków drogowych lub innych czynników winny być przewidziane w planowaniu przewozów.
Na powyższą decyzję J. S. wniósł odwołanie do GITD, który po dokonaniu analizy materiału dowodowego utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia 6 czerwca 2024 r. organ II instancji podkreślił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, iż istniały okoliczności zwalniające przewoźnika z odpowiedzialności. Z informacji uzyskanych ze Starostwa Wadowickiego wynika, że w dniu kontroli na drogach powiatowych nie były prowadzone żadne działania związane z zimowym utrzymaniem dróg, a skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających zamknięcie przejazdu kolejowego.
Pismem z dnia 8 lipca 2024 r. J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia decyzji GITD. Skarżący wskazał, iż decyzja została wydana z naruszeniem zasad rzetelności i proporcjonalności, a ponadto argumentował, że jego firma podjęła działania mające na celu dostosowanie rozkładu jazdy do realnych warunków drogowych, składając wniosek o jego zmianę do Starostwa Wadowickiego.
W odpowiedzi na skargę, GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, iż obowiązujące przepisy nakładają na przewoźnika bezwzględny obowiązek przestrzegania rozkładu jazdy, a niezastosowanie się do niego skutkuje odpowiedzialnością administracyjną, niezależnie od subiektywnych przesłanek wskazywanych przez stronę skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka konstrukcja normatywna w sposób jednoznaczny nakazuje sądowi administracyjnemu poszukiwanie w zaskarżonej decyzji ewentualnych uchybień przepisom prawa. Postępowanie to nie jest przy tym oceną kwestii słuszności czy celowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej, lecz ich legalności, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Zasada ta w orzecznictwie sądów administracyjnych doczekała się wielokrotnego podkreślenia, między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. II GSK 1003/10, z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. II GSK 1157/18, czy z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. II GSK 1258/19, gdzie powtarza się, że sądy administracyjne rozpoznają sprawę jedynie pod kątem legalności, nie wkraczając w sferę tzw. merytorycznej polityki organów. Oznacza to, iż Sąd bada, czy organy administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję, działały w granicach i na podstawie przepisów prawa, czy należycie ustaliły stan faktyczny sprawy i przeprowadziły jego ocenę w świetle właściwych przepisów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie, jak wynika z akt oraz zebranych dowodów, skarga została oparta na zarzutach nieprawidłowego zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym, a także uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, w tym zasadzie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i zasadzie rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Podkreślenia jednak wymaga, że organy administracji, zarówno organ l instancji - Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - jak i organ odwoławczy - Główny Inspektor Transportu Drogowego - przeanalizowały nie tylko dokumentację z kontroli przeprowadzonej w dniu 25 stycznia 2024 r., ale także uwzględniły stanowisko strony skarżącej, w którym podniesiono argumenty o rzekomych utrudnieniach drogowych i warunkach atmosferycznych. Dopiero na tej podstawie organy uznały, że nie wystąpiły okoliczności zwalniające przewoźnika z odpowiedzialności administracyjnej i ostatecznie nałożyły karę pieniężną.
Przedmiotem kontroli sądowej jest zatem ocena, czy organy administracji, orzekając w sprawie, działały w granicach wyznaczonych przepisami prawa, w szczególności przepisami u.t.d. oraz k.p.a. W myśl art. 92a ust. 1 u.t.d., kara pieniężna nakładana jest za naruszenia wymienione w załącznikach do ustawy o transporcie drogowym, w tym za wykonywanie regularnego przewozu osób niezgodnie z wydanym zezwoleniem czy rozkładem jazdy. W sprawie przeanalizowano właśnie to naruszenie, odnosząc je do stanu faktycznego ustalonego na podstawie protokołu kontroli, notatek urzędowych funkcjonariuszy Policji i korespondencji ze Starostwem Wadowickim. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przykładowo w wyrokach z 17 lutego 2010 r., sygn. II GSK 378/09, oraz z 17 czerwca 2021 r., sygn. II GSK 1157/18, wskazuje się, że protokół kontroli sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe stanowi dokument urzędowy o szczególnej mocy dowodowej. W przedmiotowej sprawie taki dokument, tj. protokół kontroli drogowej nr [...], został sporządzony w formie zgodnej z przepisami, co potwierdza jego walor dowodowy.
W związku z powyższym Sąd, rozpoznając skargę, nie znalazł podstaw do przyjęcia, by stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony w sposób błędny lub niepełny. Po pierwsze, skarżący nie zakwestionował samego faktu opóźnienia w przyjeździe autobusu na przystanek, które wyniosło 18 minut w stosunku do zatwierdzonego rozkładu jazdy. Po drugie, organy administracji nie ograniczyły się wyłącznie do dokumentów sporządzonych w trakcie kontroli drogowej, lecz podjęły też próbę ustalenia, czy rzeczywiście na trasie przejazdu pojazdu wystąpiły istotne utrudnienia (na przykład: zamknięcia przejazdów kolejowych czy też działania związane z zimowym utrzymaniem dróg). Ustaliły jednak, że w dniu kontroli nie prowadzono żadnych akcji powodujących potencjalne opóźnienia. Taki sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego pozostaje w zgodzie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakazującymi organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia zgłoszonych przez stronę twierdzeń.
Nie bez znaczenia pozostaje również treść art. 80 k.p.a., stanowiącego o zasadzie swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z tym przepisem, organ administracyjny ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Pojęcie "swobodna ocena" nie oznacza przyzwolenia na dowolność, lecz nakazuje organowi, by każdorazowo ustalił, czy zebrane dowody, oceniane łącznie, potwierdzają fakty przytaczane przez stronę w sposób logiczny i zgodny z zasadami doświadczenia życiowego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji dały wiarę oficjalnym dokumentom (protokołowi kontroli, notatkom służbowym, zaświadczeniu ze Starostwa Wadowickiego), nie znajdując jednocześnie żadnych obiektywnych, wiarygodnych przesłanek, że kierowca autobusu w istocie musiał pokonać zamknięty przejazd kolejowy lub podróżować w warunkach wyjątkowo trudnych atmosferycznie.
Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma również art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznaje skargę w granicach sprawy i bada jedynie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, bez wkraczania w aspekty celowościowe czy słusznościowe. Taka interpretacja znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. II GSK 1003/10, gdzie wskazano, że sąd administracyjny orzeka wyłącznie w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, koncentrując się na ewentualnych wadach prawnych, które mogą skutkować koniecznością uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności. Tym samym Sąd nie jest uprawniony do dokonywania własnej oceny merytorycznej, w tym kształtowania rozkładu jazdy, czy uznawania, że 18-minutowe opóźnienie powinno być w inny sposób kwalifikowane, skoro przepisy i załączniki do ustawy jasno wskazują, że jest to naruszenie zobowiązujące do nałożenia kary.
Zaskarżona decyzja nie narusza zatem reguł postępowania w takim stopniu, aby można było mówić o istotnym uchybieniu przepisom prawa procesowego. Organ wyraźnie odniósł się do argumentów skarżącego, analizując możliwość wystąpienia czynników zewnętrznych (warunki atmosferyczne, zamknięcie przejazdu), a także sprawdził, czy okoliczności te znajdują potwierdzenie w dokumentacji lub w innych dowodach. Dodatkowo należy odnotować, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. II GSK 1157/18, oraz z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5191/21, weryfikacja materiału dowodowego dokonywana przez sąd administracyjny ma charakter wtórny, ponieważ to organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i wydać decyzję na jego podstawie, zaś sąd sprawdza, czy organy nie wyszły poza ramy przyznanych im kompetencji i czy nie naruszyły obowiązujących przepisów procesowych lub materialnoprawnych w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do kwestii nakładania kar pieniężnych za naruszenia przepisów o regularnym przewozie osób, należy zwrócić uwagę na art. 92c u.t.d., który w niektórych sytuacjach pozwala organowi odstąpić od wymierzenia kary, gdy zaistnieją szczególne okoliczności. Jednak w sprawie nie potwierdzono żadnej nadzwyczajnej przyczyny usprawiedliwiającej opóźnienie autobusu o 18 minut. Organy wskazały wyraźnie, że warunki pogodowe nie były w dniu kontroli na tyle szczególne, aby opóźnienie to uznać za niezawinione. Nadto nie przedstawiono żadnego dowodu, który w sposób wiarygodny i obiektywny potwierdzałby chociażby zamknięcie przejazdu kolejowego lub inne trudne czynniki drogowe. W konsekwencji nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 92c u.t.d., a tym samym do odstąpienia od nałożenia sankcji finansowej.
Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie mieści się więc w granicach legalności. Kara została nałożona w oparciu o właściwe przepisy materialnoprawne (art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 2.2.2. załącznika nr 3 do tej ustawy), a organy uwzględniły okoliczności podnoszone przez stronę, choć finalnie uznały je za nieudowodnione. Prawidłowo zatem zastosowano dyspozycję art. 151 p.p.s.a. i oddalono skargę, jako że nie wykazano uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji. Na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie stwierdzono naruszeń prawa materialnego lub procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Sąd nie dopatrzył się także żadnych przyczyn nieważności decyzji, określonych w art. 156 k.p.a. (dotyczących m.in. braku kompetencji organu czy rażącego naruszenia prawa). Nie zachodzą zatem okoliczności pozwalające na stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. W konsekwencji, w świetle art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu, jako bezzasadna. Strona skarżąca nie zdołała podważyć ustaleń organu, a zgłoszone argumenty dotyczące trudnych warunków drogowych i możliwości opóźnienia z przyczyn obiektywnych okazały się niepoparte dowodami i nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.
W świetle powyższych rozważań należało uznać, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego, ani do uchybień przepisom postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący, gromadząc i prawidłowo oceniając materiał dowodowy, w tym protokół kontroli drogowej i notatki urzędowe, a następnie dokonały trafnej subsumpcji ustalonych okoliczności pod przepisy ustawy o transporcie drogowym. Tym samym kontrola sądowa nie wykazała podstaw do uwzględnienia skargi. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.