III SA/Kr 1292/05

III SA/Kr 1292/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Halina Jakubiec /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Piotr Lechowski
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części w pozostałym zakresie oddalono
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie NSA Piotr Lechowski AWSA Kazimierz Bandarzewski (Spr.) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Piwniczna Zdrój z dnia 7 czerwca 2005r. nr XXXI/255/05 w przedmiocie przyjęcia regulaminu wynagrodzenia nauczycieli I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej załącznikiem nr 1 § 21 ust.2 pkt 1 zdanie 2 , II. określa, że w zakresie objętym punktem l wyroku uchwała nie może być wykonana, III. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
W dniu 7 czerwca 2005 r. Rada Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój, działając na podstawie art. 30 ust. 6 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, uchwałą nr XXXI/255/05 przyjęła regulamin wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto i Gminę Piwniczna-Zdrój na 2005 rok.
Regulamin ten określił wysokość oraz warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy, a także wysokość oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, w tym zasady tworzenia podziału funduszu i kryteria przyznawania nagród dyrektora szkoły i burmistrza i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zgodnie z § 21 ust. 2 pkt 1 załącznika 1 do ww. uchwały, 80 % funduszu nagród jest przekazywanych bezpośrednio do budżetów szkół i placówek z przeznaczeniem na nagrody dyrektora a zasady i kryteria przyznawania nagród dyrektora ustala dyrektor szkoły lub placówki, zgodnie z wewnętrznym regulaminem nagród uzgodnionym z zakładowymi strukturami związków zawodowych.
Uchwałę Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój z dnia 7 czerwca 2005 r. nr XXXI/255/05 przekazano Wojewodzie Małopolskiemu celem przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Wojewoda po upływie 30 dni od daty otrzymania tejże uchwały, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój żądając stwierdzenia nieważności § 21 ust. 2 załącznika nr 1 w brzmieniu: W budżecie Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój tworzy się fundusz na nagrody dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze w wysokości 1 % planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych z przeznaczeniem na wypłaty nagród Burmistrza Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój i dyrektorów szkół i placówek, dzielony w ten sposób, że:
80 % funduszu nagród przekazywane jest bezpośrednio do budżetów szkół i placówek z przeznaczeniem na nagrody dyrektora. Zasady i kryteria przyznawania nagród dyrektora ustala dyrektor szkoły lub placówki, zgodnie z wewnętrznym regulaminem nagród uzgodnionym z zakładowymi strukturami związków zawodowych;
20 % funduszu nagród przeznacza się na nagrody Burmistrza Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój".
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że § 21 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do ww. uchwały rażąco narusza porządek prawny. Art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela nakazuje bowiem, aby zasady dotyczące ustalania i przyznawania wypłat nagród dyrektora szkoły lub placówki były określane przez organ prowadzący szkoły (placówki), a nie przez dyrektora szkoły (placówki). Przyznanie tej kompetencji dyrektorowi szkoły (placówki) było więc niedopuszczalne.
Rada Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania w tej sprawie w związku z uznaniem zasadności skargi.
W uzasadnieniu Rada Miasta i Gminy wyjaśniła, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zasady wypłat nagród dyrektora szkoły lub placówki powinny być ustalone przez organ prowadzący szkoły (placówki) - Radę Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój Jednocześnie wskazano ze w zaskarżonym zakresie uchwała Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój z dnia 7 czerwca 2005 r. nr XXXI/255/05 zostanie uchylona na sesji Rady Miasta i Gminy w dniu 8.12.2005 r.
W aktach sprawy znajduje się uchwała Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój z dnia 29 grudnia 2005 r. Nr XXXVIII/303/05 w sprawie zmian regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto i Gminę Piwniczna-Zdrój na 2005 rok. Zgodnie z § 1 pkt 1 uchwały z dnia 29 grudnia 2005 r. skreślono w całości zdanie 2 w § 21 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 uchwały z dnia 7 czerwca 2005 r. Nr XXXI/255/05. Stosownie zaś do § 1 pkt 2 uchwały z dnia 29 grudnia 2005 r. dodano pkt 16 do § 21 załącznika nr 1 uchwały z dnia 7 czerwca 2005 r. kryteria przyznawania nauczycielom nagród dyrektora szkoły (placówki). Uchwała z dnia 29 grudnia 2005 r. weszła w życie z upływem 14 dni od daty jej ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, póz. 1269). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.).
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając Sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.
Wojewoda Małopolski, wykonując kompetencje nadzorcze nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, zaskarżył uchwałę Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój z dnia 7 czerwca 2005 r. Nr XXXI/255/05 w sprawie przyjęcia regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto i Gminę Piwniczna-Zdrój na 2005 rok, zarzucając jej naruszenie prawa w § 21 ust. 2 załącznika nr 1 do tej uchwały.
Skarga Wojewody Małopolskiego zasługuje częściowo na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój z dnia 7 czerwca 2005 r. Nr XXXI/255/05 narusza obowiązujące prawo w zakresie objętym § 21 ust. 2 pkt 1 zdaniem 2 załącznika nr 1, którego treść jest następująca: Zasady i kryteria przyznawania nagród dyrektora ustala dyrektor szkoły lub placówki, zgodnie z wewnętrznym regulaminem nagród uzgodnionym z zakładowymi strukturami związków zawodowych.
W tym zakresie w pełni należy podzielić, zdaniem Sądu, stanowisko skarżącego organu nadzoru co do niezgodności tej treści ww. uchwały z art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 118, póz. 1112zezm.).
Zgodnie z powołanym art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia, wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, obejmujących nagrody i inne świadczenia wynikające ze stosunku pracy z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, określonym w art. 30 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela.
Kompetencje do określenia w drodze regulaminu wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, w tym nagród dyrektora szkoły (placówki), zostały przyznane organowi prowadzącemu szkołę. Organem tym zaś jest, zgodnie z art. 91 d pkt 1 Karty Nauczyciela - rada gminy w odniesieniu do szkół i placówek prowadzonych przez gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego i to rada gminy określa zasady i tryb przyznawania nagród dyrektora szkoły (placówki).
Nie jest dopuszczalnym przekazywanie tych kompetencji innym podmiotom, w tym dyrektorom szkół lub placówek.
Zaprezentowane stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17.12.2001 r, sygn. akt II SA/Ka 3149/01, opub. w LEX nr 133864: 1. Kompetencje do określenia w drodze regulaminu m.in. wysokości stawek oraz szczegółowych warunków przyznawania dodatków motywacyjnych wysokości i warunków wypłacania nagród dla nauczycieli zostały przyznane organowi prowadzącemu szkołę. Nie jest zatem dopuszczalne przekazanie tych kompetencji przez ten organ innym podmiotom.
2. Normy zawarte w wydanym na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela regulaminie, jako normy prawa miejscowego, powinny być na tyle szczegółowe, aby stanowiły wystarczającą podstawę do ustalenia przez dyrektora szkoły wynagrodzenia dla konkretnego nauczyciela, a jednocześnie tak sformułowane, by znajdowały zastosowanie we wszystkich placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę, przy uwzględnieniu ich specyfiki.
Sąd w tej sprawie w całości akceptuje ten pogląd.
Należy również przyjąć, że normy zawarte w regulaminie wydanym na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, jako normy prawa miejscowego (tak NSA w uchwale z dnia 24.09.2001 r., sygn. akt OPS 7/01) powinny być na tyle szczegółowe, aby stanowiły wystarczającą podstawę do ustalenia przez dyrektora szkoły wynagrodzenia dla konkretnego nauczyciela, a jednocześnie tak sformułowane, by znajdowały zastosowanie we wszystkich placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę Piwniczna-Zdrój, przy uwzględnieniu ich specyfiki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Wojewody Małopolskiego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 21 ust. 2 pkt 1 zdanie 1 oraz § 21 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 do ww. uchwały. W tym bowiem zakresie zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Powołany § 21 ust. 2 pkt 1 zdanie 1 i pkt 2 określają jedynie procentowy udział środków przekazywanych szkołom (placówkom) z przeznaczenie na nagrody dyrektora szkoły (placówki) oraz procentowy udział środków budżetowych przeznaczonych na fundusz nagród Burmistrza Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój Określenie procentowego wskaźnika środków budżetowych przeznaczanych na nagrody dyrektora szkoły (placówki) oraz nagrody organu wykonawczego gminy w żadnym zakresie nie określa zasad bądź kryteriów przyznawania takich nagród
Żądanie strony przeciwnej (Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój) dotyczące umorzenia postępowania nie może zostać uwzględnione. Sąd umarza w drodze postanowienia postępowanie, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę lub nastąpiła śmierć strony a przedmiot postępowania dotyczy praw lub obowiązków o charakterze osobistym, bądź też wówczas, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 P. p. s. a.).
Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie została spełniona. W szczególności nie można umorzyć postępowania z tego powodu, że stało się ono w tej sprawie bezprzedmiotowe. Mając bowiem na uwadze przedmiot zaskarżenia, jakim jest treść aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i który w zaskarżonym zakresie wywoływał skutki prawne do chwili uchylenia go przez uchwałę Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój, umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego legalizowałoby obowiązywanie przez okres od czerwca 2005 r. do stycznia 2006 r. zasad przyznawania nagród dyrektora szkoły (placówki) wbrew obowiązującemu wówczas art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Tym samym umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego nie może prowadzić do uznania za zgodne z obowiązującym prawem § 21 ust. 2 pkt 1 zdania 1 załącznika nr 1 do uchwały z dnia 7 czerwca 2005 r. Nr XXXI/255/05, ponieważ narusza on bezwzględnie obowiązujący przepis rangi ustawowej.
Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały dopuszczalne przy uwzględnieniu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w ustawowym terminie, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała podjęta w dniu 7 czerwca 2005 r. jest aktem prawa miejscowego i stąd można stwierdzić jej nieważność po upływie 1 roku od daty jej podjęcia.
Wstrzymanie wykonania uchwały w części objętej stwierdzeniem nieważności oparto o art. 152 P. p. s. a.
Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku.