III SA/KR 1285/22

III SA/Kr 1285/22 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Janusz Kasprzycki
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III OSK 1365/23 - Postanowienie NSA z 2023-07-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
ART. 58 PAR. 1  PKT 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Ewa Michna SWSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skarg Wojewody Małopolskiego i E. S. na uchwałę Nr LXIII/781/2022 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 10 czerwca 2022 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie sposobu zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie miasta Nowego Sącza postanawia 1) odrzucić skargę Wojewody Małopolskiego, 2) odrzucić skargę E. S., 3) zwrócić skarżącej E. S. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych).
Uzasadnienie
Rada Miasta Nowego Sącza w dniu 10 czerwca 2022 r. – działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 2 i art. 18 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 741), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm.), na wniosek Komisji Statutowo-Prawnej – podjęła uchwałę Nr LXIII/781/2022 w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie sposobu zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie miasta Nowego Sącza. W § 2 uchwały ustalono następującą treść pytań w referendum: "1) Czy jesteś za rozbudową lub budową nowego składowiska odpadów komunalnych innych niż niebezpieczne na terenie miasta Nowego Sącza? 2) Czy w Nowym Sączu, przy ul. 29 Listopada powinna powstać instalacja termicznego przetwarzania odpadów komunalnych – w celu uzyskania tańszej energii cieplnej przez odbiorców Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej, o ile instalacja ta będzie zgodna z przepisami o ochronie środowiska i ochronie zdrowia, oraz będzie zagospodarowywać odpady komunalne wytwarzane przez mieszkańców Nowego Sącza na preferencyjnych warunkach". Referendum wyznaczono na dzień 24 lipca 2022 r. (§ 4).
Pismem z dnia 20 lipca 2022 r. Wojewoda Małopolski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, złożył skargę na powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wojewoda Małopolski zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 65 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 741), art. 4 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 502), art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483). W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski przytoczył argumentację na poparcie sformułowanego zarzutu i wniosku. Wojewoda Małopolski wskazał w szczególności, że sformułowanie obydwu pytań referendalnych jest wadliwe, pytania są sformułowane w sposób niejasny i nieprecyzyjny; sformułowanie drugiego z pytań jest wadliwe także z uwagi na dyspozycję normy art. 65 ustawy o referendum lokalnym oraz art. 4 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, wybrany przez Radę Miasta i opisany w § 2 ust. 2 uchwały sposób głosowania polegający na oddaniu głosu w odpowiedzi na każde z pytań poprzez zakreślenie znaku "X" na kratce poprzedzającej wyrazy "TAK" i "NIE", nie pozwoli na rzeczywiste rozeznanie woli mieszkańców co do sposobu zagospodarowania odpadów komunalnych w mieście Nowy Sącz.
Pismem z dnia 20 lipca 2022 r. skargę na tę samą uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 10 czerwca 2022 r. złożyła E. S., powołując się na art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżąca również zakwestionowała prawidłowość pytań referendalnych; podniosła, że do czasu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego powstanie spalarni odpadów we wskazanym w uchwale referendalnej miejscu jest niedopuszczalne i że zarządzone referendum lokalne może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W ocenie skarżącej nieprawidłowe są też postanowienia zaskarżonej uchwały zawarte w § 3. Skarżąca zaznaczyła, że w dniu 22 czerwca 2022 r. skierowała do Wojewody Małopolskiego wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewoda Małopolski, mimo zgłoszonych zastrzeżeń, nie stwierdził jej nieważności. W odpowiedzi na wezwanie o wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżąca w piśmie z dnia 6 października 2022 r. wskazała, że jest mieszkanką Nowego Sącza i jest zameldowana na pobyt stały na ulicy [...]; pod tym adresem zamieszkuje razem z matką, która jest właścicielką całej posesji. Ulica [...] w Nowym Sączu przebiega w całej swojej rozciągłości przez teren objęty regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz – 34", który to plan obecnie gwarantuje skarżącej, że w granicach obszaru objętego planem obowiązuje zakaz składowania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów (§ 4 ust. 3). Jak wynika z treści drugiego pytania referendalnego, inicjatorzy referendum proponują lokalizację dla instalacji termicznego przetwarzania odpadów komunalnych w Nowym Sączu, przy ul. 29 Listopada, to jest również w granicach planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz – 34". Zatem zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i rzeczywisty, ponieważ (do czasu ewentualnej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego) powstanie spalarni odpadów we wskazanym w uchwale referendalnej miejscu jest niedopuszczalne, a referendum lokalne zarządzone na mocy zaskarżonej uchwały mogło prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, w związku z tym, że przepis art. 65 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 741) nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Ponadto zaskarżona uchwała naruszyła również w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i rzeczywisty uprawnienie skarżącej określone w art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, to jest prawo do wyrażenia swojej woli w drodze głosowania w sprawie istotnej dla wspólnoty samorządowej z uwagi na to, że pytania referendalne zostały skonstruowane w sposób pozbawiający skarżącą możliwości wyrażenia swojej woli. Będąc przeciwnikiem dalszego funkcjonowania składowiska odpadów w obecnej lokalizacji, jednocześnie skarżąca opowiada się za budową nowego składowiska, co przy konstrukcji pytania referendalnego: Czy jesteś za rozbudową lub budową nowego składowiska odpadów komunalnych innych niż niebezpieczne na terenie miasta Nowego Sącza, pozbawia skarżącą możliwości wyrażenia swojego stanowiska, albowiem zaznaczenie odpowiedzi pozytywnej zakwalifikuje skarżącą do zwolenników opcji rozbudowy obecnego składowiska, natomiast zaznaczenie odpowiedzi negatywnej, do grona przeciwników budowy nowego składowiska.
W odpowiedziach na skargi organ wniósł o odrzucenie skarg lub o umorzenie postępowania albo o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skarg organ wskazał na brak interesu prawnego skarżącej E. S., a także powołał się na pogląd, że ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym w sposób wyczerpujący uregulowała przypadki, w których możliwe jest zakwestionowanie uchwały rady gminy w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego przez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepisy wspomnianej ustawy nie przewidują przypadku wnoszenia skargi przez wojewodę. Organ zwrócił uwagę na to, że Wojewoda Małopolski, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, nie wstrzymał jej wykonania, ani nie stwierdził jej nieważności, W konsekwencji, referendum odbyło się w dniu wyznaczonym w zaskarżonej uchwale, tj. 24 lipca 2022 r., niemniej jednak z powodu niskiej frekwencji jego wynik okazał się nieważny. Frekwencja w referendum wyniosła 6,59%. Zgodnie natomiast z przepisem art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 741) dla ważności referendum wymagana była frekwencja 30%.
Sprawa ze skargi E. S. została zrejestrowana pod sygnaturą III SA/Kr 1285/22, a sprawa ze skargi Wojewody Małopolskiego – pod sygnaturą III SA/Kr 1286/22. Sąd postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą III SA/Kr 1285/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
I
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten nie stanowi samoistnej, kompletnej normy prawnej i nie może być odczytywany z pominięciem uwarunkowań wynikających z przepisów szczególnych (wyczerpująco co do tej kwestii – zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 105-106).
Przepisami szczególnymi, dookreślającymi przedmiot zaskarżenia opisany w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., są m.in. przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej "u.s.g.") – w tym art. 101, który przewiduje możliwość wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy z zakresu administracji publicznej przez podmiot legitymowany materialnie naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, oraz art. 93, który przewiduje możliwości wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy – bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych – przez organ nadzoru.
Stosowanie powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym może zostać ograniczone lub wyłączone przepisami szczególnymi wobec nich, zrelatywizowanymi do konkretnych rozstrzygnięć bądź instytucji. W ocenie Sądu, takimi przepisami szczególnymi są przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 741, dalej "ustawa", "ustawa o referendum lokalnym" lub "u.r.l."), które w sposób odmienny, autonomiczny i wyczerpujący regulują zagadnienie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane na ich podstawie tudzież bezczynność. W tym kontekście wypada wskazać przede wszystkim na następujące przepisy ustawy: 1) art. 10 ust. 3, który traktuje o skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody o stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum; 2) art. 20 ust. 1, który przewiduje skargę na uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum oraz skargę na niedotrzymanie terminu podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum; 3) art. 24a ust. 3, który przewiduje skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta); 4) art. 26 ust. 1, który przewiduje skargę na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum oraz skargę na niedotrzymanie terminu wydania tegoż postanowienia.
Jest przy tym rzeczą nader znamienną, że przepisy ustawy nie tylko statuują samą dopuszczalność skargi w określonych przypadkach i determinują zarazem jej przedmiot, ale także stanowią o przesłankach legitymacji skargowej. Co więcej, stanowią – ilekroć ma to znaczenie – o skutku suspensywnym skargi, o wpływie skargi na kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum, o skutkach poszczególnych rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny. Wreszcie, przepisy ustawy w sposób autonomiczny określają terminy do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej oraz terminy ich rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym – są to terminy krótkie, a ich uzasadnieniem jest z pewnością wpisanie działań kontrolnych sądu administracyjnego w sekwencję czynności związanych z przeprowadzeniem referendum. Można zatem sformułować tezę, że postępowanie sądowoadministracyjne, zrelatywizowane do referendum lokalnego, jest postępowaniem sądowoadministracyjnym "szczególnym" czy też "odrębnym".
W ocenie Sądu, z powołanych przepisów jednoznacznie wynika założenie i wola prawodawcy, aby kontroli sądowej aktów podejmowanych na podstawie ustawy o referendum lokalnym, a zwłaszcza kontroli sądowej uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego – nadać charakter prewencyjny i uprzedni (wobec mającego się odbyć referendum). Za takim założeniem i wolą prawodawcy przemawia także to, że przewidział on i uregulował wszystkie implikacje takiej kontroli (zob. art. 10 ust. 3 in fine i ust. 4 ustawy), natomiast nie przewidział ani nie uregulował implikacji ewentualnej kontroli następczej (trudno byłoby zatem ocenić skutki wzruszenia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego, gdyby to referendum zostało wcześniej przeprowadzone).
Dopuszczalność zaskarżania aktów związanych z referendum lokalnym, w tym uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego, również na podstawie art. 101 i art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, tj. na podstawie przepisów, które nie wprowadzają żadnych ograniczeń temporalnych i które przewidują skargi inicjujące "zwykłe" postępowanie sądowoadministracyjne – burzyłaby wszystkie opisane wyżej założenia. Uznanie tej dopuszczalności byłoby sprzeczne z wolą prawodawcy wyrażoną wprawdzie w sposób konkludentny, ale dostatecznie wyraźny. W tym miejscu wypada zatem powtórzyć tezę, że przepisy ustawy o referendum lokalnym w sposób autonomiczny i wyczerpujący regulują zagadnienie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w sprawach związanych z referendum lokalnym i w tym zakresie wyłączają zastosowanie art. 101 i art. 93 ustawy o samorządzie gminnym.
W świetle powyższego obie skargi – zarówno skarga E. S., jak i skarga Wojewody Małopolskiego – jawią się jako niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Niemniej jednak w odniesieniu do każdej z tych skarg – już z osobna – warto sformułować dodatkowe uwagi.
II
Hipotetycznie rzecz ujmując, gdyby jednak założyć możliwość zaskarżania uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego na podstawie art. 101 u.s.g., skarga E. S. okazałaby się niedopuszczalna z przyczyny podmiotowej – z uwagi na brak legitymacji skargowej, uwarunkowanej naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.).
Skarga składana na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, CBOSA). Osoba wnosząca skargę musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699).
Naczelny Sąd Administracyjny – już bezpośrednio na gruncie ustawy o referendum lokalnym – wyjaśnił, że: "Nie można (...) uznać, aby (...) w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym możliwe było wniesienie skargi na uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum, wydanej na podstawie przepisów ustawy o referendum lokalnym, stanowiących gwarancję dla członków wspólnoty samorządowej decydowania w sprawach tej wspólnoty w drodze referendum. Uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, który oddziałuje na interes prawny podmiotów prawa prowadzących działalność gospodarczą na terenie gminy. Nie sposób uznać, że uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum mogła naruszać interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzić należy, że z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały nie jest możliwe wykazanie, że pozytywna uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum narusza interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego należy uznać, że na uchwałę organu stanowiącego gminy w sprawie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców nie przysługuje skarga indywidualna, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym" (postanowienie z dnia 1 października 2019 r., II OSK 2669/19, CBOSA; por. też powołane tam orzecznictwo).
Okoliczności przytoczone przez skarżącą E. S. w skardze oraz w piśmie z dnia 6 października 2022 r., w ocenie Sądu, nie naprowadzają na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej – i tym samym nie uzasadniają na gruncie niniejszej sprawy weryfikacji przytoczonej wyżej ogólniejszej tezy, w myśl której "z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały nie jest możliwe wykazanie, że pozytywna uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum narusza interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Zdaniem Sądu, naruszenia interesu prawnego lub uprawnienie nie można wywodzić z art. 2 ustawy o referendum lokalnym ani z aktu prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), który obecnie stanowi o określonym przeznaczeniu działki położonej w bliższym lub dalszym sąsiedztwie miejsca zamieszkania skarżącej. Warto w tym kontekście zauważyć, że skarżąca powołuje się jedynie na fakt zamieszkiwania i zameldowania pod określonym adresem (a nie na prawo rzeczowe do nieruchomości) – a taki fakt byłby niewystarczający dla uznania legitymacji do zaskarżenia nawet takiego aktu, który wprost określa sposob zagospodarowania działki sąsiedniej (decyzja o warunkach zabudowy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego).
W tym kontekście trzeba też zwrócić uwagę na art. 65 ustawy o referendum lokalnym. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. W ocenie Sądu, w przepisie tym nie można zawsze upatrywać normy kategorycznej statuującej bezwzględny nakaz osiągnięcia celu objętego pytaniem referendalnym ("realizacji sprawy"). Konieczne jest bowiem rozróżnienie dwóch sytuacji: pierwszej, gdy osiągnięcie owego celu zależy wyłącznie od organu jednostki samorządu terytorialnego – i drugiej, gdy zależy ono także zaistnienia określonych czynników zewnętrznych, stanowiących faktyczne lub prawne determinanty antycypowanych rozwiązań. W tej drugiej sytuacji powinnością organu jest nie tyle osiągnięcie celu, ile samo podjęcie pozostających w jego gestii i w graniach prawa przedmiotowego działań zmierzających do urzeczywistnienia celu.
Co szczególnie ważne, wynik referendum, nawet rozstrzygający, sam przez się nie usprawiedliwia ani nie legitymizuje żadnych działań organu jednostki samorządu terytorialnego, które naruszałyby prawa podmiotowe osób trzecich (podmiotów zewnętrznych). Wspomniany wynik nie znosi też ani nie obezwładnia instrumentów ochrony praw podmiotowych osób trzecich ustanowionych w procesach tworzenia lub stosowania prawa (np. w procedurze planistycznej). Innymi słowy, wynik referendum nie stanowi samoistnej podstawy do wkraczania w prawa podmiotowe osób trzecich; wynik referendum nie stanowi też samoistnego kryterium ewentualnej legalnościowej oceny działań organu jednostki samorządu terytorialnego w sferze zewnętrznej. Również z tej przyczyny w art. 65 u.r.l. w założeniu nie sposób upatrywać źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
III
W odniesieniu do skargi Wojewody Małopolskiego, uzupełniając zasadniczą część argumentacji zawartą w pkt I, wypada zwrócić uwagę na art. 10 ust. 3 i 4 ustawy o referendum lokalnym. Przepisy te traktują o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody stwierdzającym nieważność uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum – nie ulega zatem wątpliwości, że wojewoda może takie rozstrzygnięcie podjąć. Przepisy te regulują też skutki uwzględnienia przez sąd skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w postaci otwarcia się nowego terminu na przeprowadzenie referendum oraz w postaci powinności aktualizacji kalendarza czynności związanych z przeprowadzeniem referendum.
Przepisy ustawy o referendum lokalnym nie tylko nie przewidują skargi organu nadzoru na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie przeprowadzenia referendum, ale także – zdaniem Sądu – możliwości wniesienia takiej skargi w ogóle nie zakładają (a zatem możliwość tę wykluczają). Ani taka skarga (której wniesienie nie jest temporalnie ograniczone), ani jej rozpoznanie nie zostały wkomponowane w kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum, co więcej, z kalendarzem tym wyraźnie kolidują.
Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie przeprowadzenia referendum, która podlega wykonaniu, implikuje wiele czynności, a także zaangażowanie społeczeństwa. Osoby biorące udział w kampanii referendalnej i w samym referendum działają w zaufaniu i przekonaniu, że wyrażona przez nie wola będzie się liczyć. Następcza kontrola uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum – dokonywana w obliczu referendum będącego już zaszłością – nie tylko rodziłaby problemy prawne związane z identyfikacją skutków ewentualnego wzruszenia tej uchwały, ale także naruszałaby wspomniane zaufanie. Także to przemawia za wykładnią przepisów zmierzającą do zaakceptowania wyłącznie kontroli prewencyjnej (uprzedniej) – tym bardziej w odniesieniu do organu nadzoru, który możliwość takiej kontroli ma. Wykładnia ta nie pozbawia organu nadzoru jego kompetencji nadzorczych, a jedynie ogranicza sposób ich wykonywania w określonej kategorii spraw.
IV
Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji postanowienia. O zwrocie na rzecz skarżącej E. S. wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt 3 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.