III SA/Kr 1284/22

III SA/Kr 1284/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Hanna Knysiak-Sudyka /sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki
Kazimierz Bandarzewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1693
Art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2a ust. 2, art. 7  ust. 1 i 2 , art. 10  ust. 1-3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
Art. 91  ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. R. i I. R. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia drogi gminnej z użytkowania i pozbawienia jej kategorii drogi publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy B. na rzecz skarżących K. R. i I. R. solidarnie kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Gminy B. podjęła w dniu 29 czerwca 2022 r. uchwałę Nr [...] w sprawie wyłączenia drogi gminnej z użytkowania i pozbawienia jej kategorii drogi publicznej. W uchwale tej stwierdzono, iż wyłącza się z użytkowania drogę gminną nr [...] "I" o numerze ewidencyjnym działki 1/3 położoną w miejscowości P. i pozbawia się ją kategorii drogi gminnej. Przebieg drogi przeznaczonej do wyłączenia z użytkowania jako drogi publicznej obrazuje załącznik graficzny do przedmiotowej uchwały. Wykonanie uchwały zostało powierzone Wójtowi Gminy B. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2023 r.
Uchwała powyższa została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez K. R. i I. R. (dalej jako: skarżący), którzy wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem uchwały o wyłączeniu z użytkowania drogi gminnej nr [...] "I." o nr ewid. dz. 1/3 położonej w miejscowości P., w sytuacji kiedy Rada Gminy B. nie uwzględniła w przyjętej uchwale opinii Zarządu Powiatu B.1 w przedmiocie wyłączenia z użytkowania przedmiotowej drogi, co skutkowało rażącym naruszeniem prawa,
- art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż Rada Gminy może dokonać wyłączenia drogi gminnej z użytkowania nie wskazując alternatywnego szlaku drożnego służącego jako dojazd do poszczególnych nieruchomości, w tym nieruchomości zabudowanych, usługowych oraz infrastruktury technicznej służącej zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców w energię elektryczną, co skutkowało rażącym naruszeniem prawa,
- art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem uchwały o wyłączeniu z użytkowania drogi gminnej nr [...] "I." o nr ewid. dz. 1/3 położonej w miejscowości P., z pominięciem rzetelnego uzasadnienia tejże uchwały, oraz pominięciem interesu mieszkańców korzystających z tejże drogi, co skutkowało rażącym naruszeniem prawa;
II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., poprzez pominięcie w procesie uchwałodawczym konsultacji społecznych, w tym także konsultacji ze skarżącymi, zasadności wyłączenia z użytkowania drogi gminnej nr [...] "I" o nr ewid. dz. [...] położonej w miejscowości P., w sytuacji kiedy przedmiotowy szlak drożny w dalszym ciągu jest wykorzystywany jako dojazd do nieruchomości zabudowanych, w tym także do zakładu pracy oraz gospodarstwa rolnego skarżących, a także do infrastruktury technicznej służącej zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców w energię elektryczną,
- art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie, iż wyłączony szlak drożny położony jest na dz. nr 1/3 w P., w sytuacji kiedy droga publiczna składa się obecnie z dz. nr 1/5, 1/8, 1/9, 1/10, 1/11 położonych w P.
W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności wskazali, iż posiadają interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, albowiem od dziesięcioleci korzystają z drogi gminnej nr [...] "I.", położonej w P., dojeżdżając do nieruchomości, na których prowadzą do chwili obecnej działalność gospodarczą, tj. do dz. nr 8/2 oraz 8/1 w P. Skarżący podnieśli również, że działki te stanowią także centrum prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego, zaś droga będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowi jedyny dojazd do ww. nieruchomości. Podkreślono przy tym, że ww. droga gminna służy obecnie (w znacznej części istniejącego szlaku drożnego), jako dojazd okolicznych mieszkańców do ich domostw, a także jako dojazd pracowników zakładu energetycznego do stacji transformatorowej ulokowanej na działkach będących własnością skarżących, którzy to pracownicy regularnie wykonują czynności konserwatorskie urządzeń służących zaopatrywaniu społeczności lokalnej w energię elektryczną (powołano się przy tym na służebność na rzecz zakładu przesyłowego uwidocznioną w KW dla ww. nieruchomości). Ponadto zwrócono uwagę, że od wjazdu z drogi powiatowej relacji P. – B. przedmiotowy szlak drożny stanowi w części wjazd na teren jednego z zakładów oraz służy okolicznym mieszkańcom jako dojazd do pól uprawnych. Wobec powyższego, zdaniem skarżących, wszystkie wskazane okoliczności świadczą o tym, iż przedmiotowy szlak drożny jest użytkowany przez okolicznych mieszkańców, a nadto stanowi on dojazd do zakładów pracy i okolicznych domostw. Tym samym w ocenie skarżących brak było podstaw do wyłączenia ww. drogi gminnej z użytkowania, co z kolei przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżących w kwestionowaniu ważności podjętej uchwały.
W dalszej kolejności skarżący odnosząc się do jurydycznych aspektów przedmiotowej skargi wskazali, że w ich ocenie Rada Gminy B. w sposób rażący naruszyła powszechnie obowiązujące prawo, podejmując uchwałę z pominięciem jej obligatoryjnego elementu – zasięgnięcia opinii Zarządu Powiatu w B.1 (wyrażonej w formie uchwały). W tym zakresie podniesiono, że jak wynika z przebiegu posiedzenia Rady Gminy B., stosowna opinia nie została przedstawiona członkom Rady do wglądu, jak również nie została załączona do opublikowanej uchwały, co zdaniem skarżących rodzi domniemanie, iż takowa uchwała Zarządu Powiatu nie istnieje. Jednocześnie podniesiono, że osoby bezpośrednio zainteresowane – m.in. skarżący - do chwili obecnej nie mogą zapoznać się z rzekomo istniejącą opinią, mimo iż winna ona stanowić integralną część podjętej uchwały. Tym samym zdaniem skarżących przedmiotowy akt prawa miejscowego został podjęty z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych.
Uzasadniając z kolei następny z zarzutów skarżący wskazali, że przyjęta przez Radę Gminy B. uchwała nie została dostatecznie uzasadniona. W tym zakresie skarżący na poparcie swojej argumentacji powołali się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny odnośnie konieczności wykazywania w uzasadnieniach projektów uchwał, jakimi przesłankami kierował się organ samorządu terytorialnego w legislacyjnych działaniach oraz charakteru naruszenia prawa spowodowanego brakiem uzasadnienia projektu uchwały. W ocenie skarżących, na kanwie przedmiotowej sprawy nie sposób pominąć faktu, że uchwała Rady Gminy B. z dnia 29 czerwca 2022 r. nie została w jakikolwiek sposób uzasadniona, zaś lakoniczne stwierdzenie, iż dojazd do części domostw odbywa się także innym szlakiem drożnym, nie powoduje ad hoc, że przedmiotowa uchwała została podjęta z zachowaniem zasad prawidłowej legislacji.
Skarżący zwrócili uwagę, że wyłączenie z użytkowania drogi, która w dalszym ciągu służy zaspokajaniu potrzeb dojazdu członkom społeczności lokalnej, z pewnością narusza art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, że wyłączenie drogi z użytkowania, o którym stanowi art. 10 ust. 3 ww. ustawy, determinuje określone konsekwencje prawne, m.in. w postaci pozbawienia jej dotychczasowej kategorii, a w związku z tym dotyczyć powinno to przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana, gdyż tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedyne w sytuacji jednoczesnego (art. 10 ust. 3 zd. 2 ww. ustawy) zaliczenia tej drogi do nowej kategorii.
Kontynuując skarżący wskazali, że organy administracji publicznej podejmując uchwałę w przedmiocie wyłączenia z użytkowania drogi gminnej nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ww. ustawy definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. W nawiązaniu do powyższego, skarżący podali, że w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt Kp 2/13) wskazano, iż z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Dlatego podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie ww. ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.
Zdaniem skarżących nie ulega wątpliwości, iż Rada Gminy B. podejmując zaskarżoną uchwałę kierowała się nieupoważnionym uznaniem administracyjnym, przy jednoczesnym pominięciu faktu, iż przedmiotowa droga gminna w dalszym ciągu jest użytkowana przez okolicznych mieszkańców, a przede wszystkim przez skarżących, którzy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej korzystają z niej każdego dnia.
Odnosząc się zaś do zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych skarżący podnieśli, iż w ich ocenie Rada Gminy B. wadliwie określiła w przyjętej uchwale, że przedmiotowa droga gminna odpowiada dz. nr 1/3 w P. Wyjaśniono bowiem, że obecnie działka ta stanowi szlak drożny składający się z dz. ewid. o nr. 1/5, 1/8, 1/9, 1/10, 1/11. Dlatego też zdaniem skarżących, powyższe uogólnienie powoduje, iż nie sposób obecnie ustalić, jaki jest status wspomnianej drogi oraz z jakiego powodu dz. nr 1/3 w P. została podzielona, pomimo iż stanowiła ona drogę gminną. Skarżący podkreślili, że powyższe wątpliwości powinny zostać rozwiane w procesie uchwałodawczym, czego jednak organ – Rada Gminy B. - nie zrobił.
Uzasadniając z kolei legitymację do wystąpienia z przedmiotową skargą przed 1 stycznia 2023 r. skarżący powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazali, iż do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest konieczne odczekanie przez stronę, aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera postanowienia naruszające jej interes prawny, wejdzie w życie i realnie pogorszy sytuację prawną jednostki. Podkreślono przy tym, że z zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji wypływa zasada zaufania obywateli do państwa, która nakazuje przyjęcie takiej interpretacji przepisów prawa, aby umożliwić obywatelom sądowe dochodzenie swoich praw, a w przypadku wprowadzenia przepisów pociągających za sobą niekorzystne skutki dla ich sytuacji prawnej, także wówczas, gdy przepis nie zaczął jeszcze obowiązywać. Dodano również, że konieczne jest jedynie, aby w chwili orzekania przez sąd administracyjny uchwała poddana kontroli legalności już obowiązywała.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie zgadza się z wniesioną skargą, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza obwiązujących przepisów, w tym w szczególności przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego w zakresie wskazanym w skardze i dlatego – zdaniem organu – skarga powinna zostać oddalona, gdyż nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W dalszej kolejności organ, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazał, że w kwestii zasięgnięcia opinii Zarządu Powiatu B.1 Gmina B. pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r. wystąpiła do Powiatu B.1 o wyrażenie opinii dotyczącej projektowanej uchwały, w odpowiedzi na które otrzymała pismo Zarządu Dróg Powiatowych w B.1 z dnia 10 maja 2022 r. wraz z uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu B.1 z dnia 5 maja 2022 r. pozytywnie opiniującą propozycję pozbawienia drogi gminnej nr [...] "I." w miejscowości P. kategorii drogi publicznej i wyłączenia jej z użytkowania. Podkreślono przy tym, że w treści zaskarżonej uchwały wyraźnie wskazano, iż Rada Gminy B. podejmuje uchwałę po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu B.1 w tej kwestii, zaś radni Gminy B. zostali zapoznani z przedmiotową opinią na posiedzeniu komisji przed datą uchwalenia zaskarżonej uchwały. Tym samym, zdaniem organu, powyższe okoliczności oraz przywołane dokumenty świadczą o tym, iż Rada Gminy B. uwzględniła w podjętej uchwale stanowisko Zarządu Powiatu B.1 i dlatego też zarzut skarżących w tej kwestii jest zupełnie niezasadny.
Następnie odnosząc się do kwestii braku wskazania alternatywnego szlaku drożnego, organ podniósł, że ustawa o drogach publicznych nie nakłada na organ obowiązku wskazania alternatywnego szlaku dla dotychczasowych użytkowników, a w związku z tym w ocenie organu zarzut skargi w tym zakresie nie ma oparcia w obowiązujących przepisach.
Niezależnie jednak od powyższego, organ zaznaczył, że w uzasadnieniu do uchwały wyraźnie wskazano, iż w chwili obecnej droga na dz. nr 1/3 w P. nie istnieje, a dojazd do okolicznych posesji odbywa się innym szlakiem drożnym, tj. za pośrednictwem drogi wewnętrznej obejmującej inne działki m.in. nr 2/4, 3/4, 4/6, 5/4, 6/2 7/2 i inne. Wyjaśniono przy tym, że skarżący korzystają właśnie z tej drogi wewnętrznej, a nie z drogi, która jest przedmiotem zaskarżonej uchwały. Dlatego też, w ocenie organu, prawdopodobnie skarżący błędnie odczytali przebieg szlaku i pomylili drogę gminną objętą uchwałą z drogą, z której w rzeczywistości korzystają. Tym samym, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie można mówić o pozbawieniu skarżących dojazdu do swoich nieruchomości.
Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym pozbawienie określonej drogi statusu drogi gminnej przez uprawniony do tego organ, w sytuacji gdy uchwała nie kreuje nowego stanu prawnego (właścicielskiego) ani też ewidencyjnego dotychczasowych działek, nadto właściciel nieruchomości przyległej do tej drogi może potencjalnie realizować komunikację zewnętrzną tak jak do tej pory, nie jest naruszeniem jego interesu prawnego.
Z kolei odnosząc się do kwestii uzasadnienia uchwały podniesiono, że do projektu uchwały zostało dołączone uzasadnienie, z którego treści jednoznacznie wynikało, iż zostały spełnione przesłanki pozwalające na podjęcie przedmiotowej uchwały. Wyjaśniono bowiem, że uchwała likwiduje pewną fikcję prawną, polegającą na tym, że na dawnej dz. nr 1/3 istnieje w rzeczywistości droga gminna. Zaznaczono, że uchwała pozbawia więc kategorii drogi gminnej i wyłącza z użytkowania drogę, która w rzeczywistości i tak nie istnieje, zatem nie może spełniać ona swojej funkcji jako drogi publicznej. Zdaniem organu, nie ma również potrzeby tworzenia takiej drogi, ponieważ ruch odbywa się innym szlakiem, tj. za pośrednictwem drogi wewnętrznej obejmującej inne działki m.in. dz. nr 2/4, 3/4, 4/6, 5/4, 6/2 7/2 i inne.
Ponadto zwrócono uwagę, że projekt uchwały był przedmiotem obrad na posiedzeniu komisji Rady Gminy B., gdzie szczegółowo dyskutowano zasadność i potrzebę podjęcia uchwały. Tym samym, w ocenie organu, Radni Gminy B. mieli pełną świadomość, co jest przedmiotem uchwały i jakie są jej skutki. Dlatego też, zdaniem organu, w tym kontekście nie można zasadnie twierdzić, jak czynią to skarżący, że uzasadnienie uchwały jest sprzeczne z przepisami.
Organ wskazał, że ustawa o drogach publicznych nie nakłada na organ obowiązku konsultacji społecznych dotyczących pozbawienia drogi publicznej określonej kategorii drogi. Podkreślono przy tym, że także powoływane przez skarżących przepisy k.p.a. nie mają w sprawie zastosowania, a w związku z tym zarzut skargi w tym zakresie nie ma oparcia w obowiązujących przepisach.
Odnosząc się zaś końcowo do zarzutu wadliwego ustalenia, iż wyłączony szlak drożny położony jest na dz. nr 1/7 w P. w sytuacji, gdy droga publiczna składa się z dz. nr 1/5, 1/8, 1/9, 1/10, 1/11 w P., organ podniósł, że powyższe okoliczności zostały opisane w uzasadnieniu do projektu uchwały i w związku z tym Rada Gminy wzięła to pod uwagę podejmując uchwałę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza obowiązujących w trakcie jego wydawania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Swojego rozstrzygnięcia natomiast nie może oprzeć o kryterium słuszności czy też sprawiedliwości społecznej.
Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika natomiast, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności prawnej, czy bezczynności organu.
W przedmiotowej sprawie skarga na uchwałę Nr [...] Rady Gminy B. z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie wyłączenia drogi gminnej z użytkowania i pozbawienia jej kategorii drogi publicznej wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40; zwanej dalej "u.s.g."). W myśl powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wprost wynika, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Od naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej przytoczony przepis uzależnia legitymację czynną do wniesienia skargi, a w konsekwencji kontrolę legalności zaskarżonego aktu. W tym miejscu należy podkreślić, że kryterium legitymacji materialnej do wniesienia skargi, w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej z art. 50 § 1 p.p.s.a., która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ograniczenie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma w pełni charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 715/05 stwierdził, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w myśl ww. przepisu nie upoważnia do zaskarżania uchwały organu gminy, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący wykazali dostatecznie istnienie po ich stronie interesu prawnego, powołując się na okoliczność, że przedmiotowa droga objęta zaskarżoną uchwałą stanowi dojazd do nieruchomości, na których skarżący prowadzą działalność gospodarczą i które stanowią centrum prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego.
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty podniesione przez skarżących Sąd uznał trafne. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych w judykaturze wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05).
Należy podnieść, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1693; powoływanej dalej jako "u.d.p."). Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na jej podstawie do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W art. 2 ust. 1 u.d.p. wskazano, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.
Zgodnie z art. 10 ust. 1-3 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.
Z powołanych powyżej przepisów wynika, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego jej zaliczenia do nowej kategorii możliwe jest wyłącznie w wypadku wyłączenia tej drogi z użytkowania.
Wyłączenie drogi z użytkowania, o którym mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p. (determinujące określone konsekwencje prawne, m.in. w postaci pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii) dotyczyć winno przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana. Tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedyne w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Przy czym "jednoczesność" ta została doprecyzowana w zdaniu 2 ust. 3 art. 10 u.d.p.
Biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych (w tym art. 91 u.s.g.), zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97), należy przyjąć, że brak uzasadnienia uchwały czy też nieprecyzyjne, szczątkowe uzasadnienie może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.
W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jako przyczynę jej podjęcia wskazano nieistnienie działki nr 1/3 z uwagi na to, że uległa ona podziałowi na działki nr 1/5, 1/6, 1/7 i 1/8, które częściowo stanowią własność prywatną i nie są użytkowane jako droga publiczna. Nadto dojazd do osiedla mieszkaniowego I. odbywa się za pośrednictwem drogi wewnętrznej stanowiącej m.in. działki nr 2/4, 3/4, 4/4, 5/4, 6/2, 7/2 (...). W uzasadnieniu uchwały stwierdzono także, że uzyskano pozytywną opinię Zarządu Powiatu B.1 zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p.
Sam fakt podziału działki nie stanowi przesłanki wyłączenia drogi z użytkowania, gdy nie występują inne okoliczności przesądzające o tym, że dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego. Natomiast okoliczność, że nowo powstałe działki stanowią częściowo własność prywatną nie została w żaden sposób wykazana przez organ. Na wezwanie Sądu do przedstawienia w tym zakresie stosownych dokumentów organ przedstawił jedynie projekt podziału działki nr 1/3, z którego wynika, że zarówno ta działka, jak i działki, które z niej powstały, stanowią własność A. Skarbu Państwa. Organ nie wykazał także w żaden sposób okoliczności, że działki powstałe po podziale działki nr 1/3 nie są użytkowane jako droga publiczna. W szczególności brak jest jakichkolwiek informacji na ten temat w protokole obrazującym przebieg sesji Rady Gminy B. z dnia 29 czerwca 2022 r. Z protokołu wynika bowiem jedynie, że radni zostali zapoznani z projektem przedmiotowej uchwały i została ona przegłosowana. W protokole nie znalazła odzwierciedlenia żadna dyskusja nad projektem uchwały.
Powyższe powoduje, że Sąd nie jest w stanie ocenić, czy powody podane jako podstawa podjętej uchwały obiektywnie istniały. Zaskarżona uchwała nie poddaje się zatem kontroli sądu administracyjnego z powodu braków w dokumentacji poprzedzającej jej podjęcie. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa i musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
Nie jest natomiast zasadny zarzut nieuzyskania przez Radę Gminy przed podjęciem zaskarżonej uchwały opinii Zarządu Powiatu B1. Taka opinia znajduje się bowiem w aktach sprawy (pismo Zarządu Dróg Powiatowych w B.1 z dnia 10 maja 2022 r. wraz z uchwałą z 5 maja 2022 r. nr [...] pozytywnie opiniującą propozycję pozbawienia drogi gminnej nr [...] "I." w miejscowości P. kategorii drogi publicznej i wyłączenie jej z użytkowania).
Rację ma również organ, że ustawa o drogach publicznych nie nakłada obowiązku przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie konsultacji społecznych, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują tu zastosowania.
Pomimo niezasadności niektórych z podnoszonych w skardze zarzutów należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, a jako taka musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 300 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 34 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictw oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżących będącego adwokatem.