III SA/Kr 1282/22

III SA/Kr 1282/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch
Janusz Kasprzycki
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
Art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Janusz Kasprzycki SWSA Jakub Makuch po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 20 czerwca 2022 r. znak SKO.NP/4115/218/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącej M. W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r., znak SKO.NP/4115/218/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) i art. 17, art. 17 ust. 1 b, art. 17b i art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2022 r. odwołania M. W. od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza B. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 27 kwietnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem J. T. (ur. [...] 1959r.) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r., znak [...], Burmistrz B. działający przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. – po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego – orzekł o odmowie przyznania M. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem J. T. Organ pierwszej instancji podał, że powodem rozstrzygnięcia odmownego jest okoliczność, że niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia, oraz okoliczność, że wnioskodawca posiada prawo do emerytury.
Działając na skutek odwołania M. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 20 czerwca 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytaczając obszerne fragmenty wydanej uprzednio decyzji kasacyjnej. Dalej organ odwoławczy przytoczył art. 17 oraz art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych – i wskazał w szczególności, że z zebranego w sprawie materiału wynika, że M. W. wnioskiem z dnia 23 listopada 2021 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem J. T., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 7 stycznia 2022 r. nr [...] o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 stycznia 2025 r., ze stwierdzeniem że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 12 listopada 2019 r. W treści orzeczenia Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. zawarto zapis – symbol przyczyny niepełnosprawności 08-T, co oznacza choroby układu pokarmowego. Nadto w aktach sprawy zalega orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS nr 18001 z dnia 11 maja 2020 r., w którego treści odnotowano, że J. T. uznany został za trwale całkowicie niezdolnego do pracy od 1 lipca 2019 r., niezdolnego do samodzielnej egzystencji do 31 maja 2022 r., przy czym powstanie niezdolności do samodzielnej egzystencji datuje się od 17 lutego 2020 r. Z dołączonej do akt sprawy decyzji ZUS Oddział w T. z dnia 1 marca 2021 r., znak: [...] o waloryzacji emerytury wynika, że M. W. posiada uprawnienie do emerytury. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 14 maja 2009 r. nr [...] zaliczono M. W. do lekkiego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 marca 2000 r.
Organ odwoławczy – nawiązując do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego – opowiedział się, w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i prawa do emerytury, za możliwością wyboru świadczenia korzystniejszego i zaznaczył, że w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 k.p.a. w związku z art. 79a k.p.a. Organ odwoławczy zastrzegł jednak, że taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie, pomimo deklaracji wnioskodawczyni co do wystąpienia o zawieszenie prawa do emerytury, jej pobieranie nie jest jedyną przesłanką odmowy przyznania świadczenia.
Organ odwoławczy wskazał, że z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. I choć niedopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowo-skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji) nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności (gdyż organ powinien przyjmować orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią), dopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby takiej osoby w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie przez wnioskodawczynię pozostają ze sobą w związku. Przykładowo ocenia się, czy wnioskująca wykonuje czynności pielęgnacyjne, ściśle związane z osobą chorego, wymagające ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, np. leczenie odleżyn, ran, pielęgnacja przetok, dbanie o higienę stomii, karmienie przez sondę, używanie przez chorego cewnika, używanie pampersów, czy też pieluchomajtek. Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Sama pomoc osobie wymagającej opieki w większości czynnościach deklarowanych przez stronę (np. sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich czy wykupywanie lekarstw) należy do codziennych czynności wykonywanych w każdej rodzinie i nie musi być sprawowana w sposób ciągły, co wynika już z samych zasad doświadczenia życiowego.
Organ odwoławczy zauważył, że z ustaleń pracownika socjalnego poczynionych podczas przeprowadzonego w dniu 13 grudnia 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, iż J. T. jest osobą w wieku 62 lat, stanu wolnego. Nadto, jako niepełnosprawny, od wielu lat pozostaje w stałym specjalistycznym leczeniu z powodu zaawansowanej choroby Leśniowskiego-Crohna jelita cienkiego (wymaga żywienia pozajelitowego), marskości wątroby (zakwalifikowany do przeszczepu wątroby), zapalenia przełyku, astmy oskrzelowej, niedomykalności zastawki, atopowego zapalenia skóry. Nadto w dniu 13 grudnia 2021 r. J. T. oświadczył, że od roku 2018 mieszka u siostry M. W. z uwagi na to, że jego stan zdrowia znacznie się pogorszył, przez co wymaga pomocy osoby drugiej. Sprawująca opiekę siostra wykonuje czynności opiekuńcze związane z dożywianiem pozajelitowym i nawadnianiem w postaci kroplówki, kupuje leki i je podaje, organizuje i uczestniczy w wizytach lekarskich, pomaga w utrzymaniu higieny osobistej, korzystaniu z toalety i łazienki, przygotowuje i podaje posiłki, pomaga w ubieraniu i rozbieraniu. Wnioskodawczyni służy też pomocą bratu przy przemieszczaniu się poza domem przy zastosowaniu wózka inwalidzkiego i chodzika. W aktach sprawy zalega ponadto zestawienie z dnia 23 listopada 2021 r. wykonywanych przez M. W. czynności podczas opieki nad J. T. i ich częstotliwość. W sporządzonym zestawieniu odnotowano, że strona – codziennie – wykonuje czynności higieniczne, asekuruje przy prowadzeniu do toalety, przygotowuje ubrania i pomaga w ubieraniu, organizuje wizyty lekarskie, czuwa podczas snu, sprząta, pierze, prasuje; kilka razy dziennie – podaje leki, przygotowuje i podaje posiłki, podłącza kroplówki żywieniowe; kilka razy w tygodniu – robi zakupy i realizuje recepty; w razie potrzeby – wychodzi na spacery, załatwia sprawy urzędowe. Dodatkowo – w toku postępowania uzupełniającego – wnioskodawczyni podała, że: "J. T. jest osobą bardzo schorowaną, wymaga opieki całodobowej i długoterminowej. Brat choruje na chorobę Leśniewskiego-Crohna jest to wrzodziejące zapalnie jelita grubego, ma uszkodzoną wątrobę, jest zakwalifikowany do zabiegu przeszczepu wątroby. Karmiony jest pozajelitowo, ma wszczepiony port podskórny pod obojczykiem, przez który odbywa się karmienie. Gotowe mieszanki do karmienia otrzymujemy ze szpitala. Codziennie wieczorem po dokładnej dezynfekcji i oczyszczeniu powierzchni i powietrza podłączam podawanie mieszanek. Wszystkie czynności muszą się odbywać w sterylnych warunkach, ponieważ najmniejsze zanieczyszczenie grozi sepsą, która jest bardzo niebezpieczna i zagrażałaby życiu mojego brata. Karmienie trwa około 12 godzin. Karmienie trzeba kontrolować. Codziennie około godziny 10 lub 12 kończy się karmienie, muszę to odłączyć z zachowaniem warunków sterylnych i podłączyć kroplówkę z nawadnianiem. Kroplówka leci około 1 godziny. Codziennie pomagam i asekuruje również brata we wszystkich czynnościach codziennych. Poranne mycie brat wykonuje sam, w wieczornym wymaga mojej pomocy i asekuracji, ponieważ trzeba bardzo uważać na wszczepiony port, nie wolno go zamoczyć. Brat oprócz problemów z jelitami i wątrobą ma osłabioną odporność, astmę, alergię, zawroty głowy. Wymaga mojej pomocy przy ubieraniu, ponieważ trzeba uważać na wszczepiony port. Posiłki przygotowuję około 5 razy dziennie, posiłki muszą być przygotowywane w małych ilościach i według specjalnej diety. Leki przygotowywane są przeze mnie codziennie, brat sam pilnuje pór przyjmowania. Brat stara się być jak najbardziej samodzielny. Wszystkie czynności domowe takie jak sprzątanie (musi być bardzo dokładne z powodu potrzeby dużej sterylności do karmienia i z powodu alergii i astmy), pranie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych wykonywane są przeze mnie. Brat nie jest w stanie sam wykonywać tych czynności ani mi w nich pomagać, ponieważ nie może dźwigać. Opieka nad bratem zajmuje mi większość dnia a nawet nocy powodu konieczności kontrolowania karmienia. Brat choruje od bardzo dawna jednak diagnoza została postawiona w 2019 roku. Od tego czasu wymaga opieki całodobowej i długoterminowej". Dodatkowo jak wskazała strona: "Ostatnie zatrudnienie podejmowałam w 2018 roku. Musiałam z niego zrezygnować z powodu poważnego zachorowania mojej mamy D. T., mama zmarła 01.07.2019 roku. W tym samym czasie stan zdrowia brata zaczął się pogarszać i zaczął potrzebować mojej opieki i pomocy. Jestem jedyną osobą mogącą zapewnić bratu osobistą, bezpośrednią i całodobową opiekę. Nasi rodzice nie żyją i nie posiadamy więcej rodzeństwa. Brat nie posiada własnej rodziny. Obecnie nie jestem w stanie podjąć zatrudnienia, nawet w najmniejszym wymiarze czasu pracy, ze względu na konieczność sprawowania długotrwałej i całodobowej opieki nad moim bratem J.T. Byłabym skłonna podjąć jakiekolwiek zatrudnienie, gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad bratem". Wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 14 maja 2009 r. nr [...] o zaliczeniu M. W. do lekkiego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 marca 2000 r. M. W. pobiera również emeryturę.
W ocenie organu odwoławczego, ustalony przez organ I instancji zakres opieki oraz zagadnienie potencjalnego podejmowania zatrudnienia przez wnioskodawczynię pozwalają na stwierdzenie, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Niepodejmowanie zatrudnienia ma miejsce wówczas, gdy strona wnioskująca jest gotowa do podjęcia pracy, ale jej nie podejmuje z uwagi na sprawowaną opiekę. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie pracuje od 2018 r. Całkowita niezdolność do pracy w przypadku J. T. została orzeczona od 1 lipca 2019 r. Zatem wnioskodawczyni pozostawała bez pracy nie z tego powodu, że zajmowała się bratem, a było to wynikiem jej wyborów życiowych. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, że wnioskodawczyni starała się podjąć zatrudnienie. Aktualne oświadczenie o gotowości do podjęcia pracy uznać należy za gołosłowne. Zakres opieki – zdaniem organu odwoławczego – nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. Co prawda zachodzi konieczność zorganizowania procesu karmienia, a także pomocy przy czynnościach życiowych, jednakże zakres tej opieki nie powoduje, że wnioskodawczyni nie może wykonywać pracy – nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czasokresy karmienia z pewnością nie zajmują całego dnia. Pozostałe czynności opiekuńcze są zbieżne z tymi, które wykonują rodzice względem dzieci. Stanowią codzienne czynności wykonywane w każdej rodzinie i nie muszą być sprawowane w sposób ciągły. Wnioskodawczyni pobiera emeryturę, a zatem wiek, okres pozostawania bez pracy (blisko 4 lata) i związana z tym bierność zawodowa, skłaniają do przyjęcia, że zamiar podjęcia zatrudnienia został złożony tylko i wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania. Tak więc nie tylko pobieranie emerytury, ale także brak związku przyczynowego pomiędzy zakresem opieki i nieodejmowaniem zatrudnienia powodują, iż brak jest podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.
Pismem z dnia 19 lipca 2022 r. M. W. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie M. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutu i twierdzeń skargi, uznając je za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej "ustawa" lub "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, jako przeszkodę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Zdaniem Sądu, stanowisko organu I instancji w tej mierze jest błędne. Zważywszy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), stwierdzić należy, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Odnosząc się do okoliczności posiadania przez skarżącą prawa do emerytury, stwierdzić należy, że okoliczność ta – zdaniem Sądu – nie wyklucza automatycznie możliwości starania się o świadczenie pielęgnacyjne. Obecnie dominuje pogląd o potrzebie uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy i zastosowania także dyrektyw wykładni funkcjonalnej i systemowej. "Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów" (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2021 r., II SA/Łd 794/20; wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r., I OSK 1389/21; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 września 2021 r., III SA/Kr 442/21; wyrok WSA w Krakowie dnia 5 października 2021 r., III SA/Kr 531/21, CBOSA).
W związku z powyższym w orzecznictwie ukształtowały się dwa poglądy: pierwszy zakłada, że osoba mająca ustalone prawo do emerytury traci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak nie w całości, lecz tylko do wysokości otrzymywanej emerytury; drugi natomiast zakłada umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (zob. powołany wyrok WSA w Łodzi oraz cytowane tam orzecznictwo). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał za trafny ten drugi pogląd. Osoba spełniająca warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna zatem mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (emerytury). Wybór ten może zostać zrealizowany poprzez złożenie do odpowiedniego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W toku postępowania jurysdykcyjnego organ z uwagi na brzmienie art. 9 k.p.a. statuującego obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – powinien wskazać stronie wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne, a posiadającej ustalone prawo do emerytury, możliwość dokonania wyboru spośród wchodzących w rachubę świadczeń. Z przywołanym obowiązkiem organów administracji publicznej koresponduje art. 79a k.p.a., w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (por. powołany wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 września 2021 r., III SA/Kr 442/21, CBOSA).
Podkreślić należy, że normatywna przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci posiadanego prawa do emerytury ustaje dopiero z chwilą zawieszenia tego prawa – i to ta chwila, a nie chwila złożenia wniosku, staje się punktem odniesienia dla ustalenia daty początkowej świadczenia pielęgnacyjnego (jeżeli spełnionych jest ogół przesłanek rozstrzygnięcia pozytywnego). Innymi słowy, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym faktycznie pobierana była emerytura. Trzeba też mieć na względzie, że: "Zawieszenie pobierania emerytury przez opiekuna osoby niepełnosprawnej będzie (...) relewantne, jeżeli osoba ta w efekcie będzie mogła wykazać, że spełnia konieczne przesłanki pozytywne. W przeciwnym wypadku wskazywanie na procesową konieczność zapewnienia stronie możliwości skorzystania z tej możliwości mija się z celem, albowiem nie mogłoby doprowadzić do przyznania świadczenia" (wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r., I OSK 1389/21, CBOSA).
Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego co do tego, że poczynione ustalenia pozwalają na zanegowanie związku przyczyno-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przez M. W. nad niepełnosprawnym bratem tudzież co do tego, że opieka świadczona przez M. W. – z uwagi na jej zakres – nie spełnia wymagań określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca M W. jako siostra osoby posiadającej znaczny stopień niepełnosprawności tj. J. T., znajduje się w kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skarżąca wypełnia tym samym dyspozycję art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z poczynionych przez organy ustaleń wynika w szczególności, że J. T. jest stanu wolnego, bezdzietny. Od wielu lat pozostaje w stałym specjalistycznym leczeniu z powodu zaawansowanej choroby Leśniowskiego-Crohna jelita cienkiego i marskości wątroby (jest zakwalifikowany do przeszczepu wątroby). Poza tym cierpi na kilka poważnych schorzeń somatycznych. J. T. ze względu na charakter schorzeń wymaga stałej opieki osoby drugiej; zamieszkuje razem z M. W. i prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe. J. T. wymaga całodobowej opieki, którą świadczy M. W. J. T. jest odżywiany i nawadniany poprzez kroplówki oraz pozajelitowo. Do tego odżywiania niezbędne jest przygotowanie specjalnych mieszanek żywieniowych, co wymaga odpowiedniego szkolenia; wskazany jest też codzienny bilans płynów oraz ważenie. Wszystkie te czynności wykonuje skarżąca. Oprócz tego M. W. wykonuje jeszcze wiele innych czynności np. pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, gotowanie, pranie, podawanie lekarstw, pomoc w ubieraniu i rozbieraniu – potrzebnych do codziennej egzystencji. Siostra jest jedyną osobą, która może zapewnić bratu niezbędną opiekę, ponieważ J. T. jest kawalerem i nie posiada żadnego potomstwa. M. W. złożyła pisemne oświadczenie, w którym wskazała, że opieka nad bratem uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasu pracy; gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad ciężko chorym bratem byłaby w stanie podjąć zatrudnienie.
W obliczu powyższych okoliczności zanegowanie związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem obecnie zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad bratem musiałoby się opierać na w pełni miarodajnych przesłankach, jednoznacznie podważających ten związek w aspekcie subiektywnym (motywy niepodejmowania zatrudnienia) lub obiektywnym (uwarunkowana czynnikami zewnętrznymi możliwość znalezienia pracy). W ocenie Sądu, sformułowana przez organ odwoławczy argumentacja na takie przesłanki w sposób wystarczający i przekonujący nie naprowadza. Gdy idzie o wspomniany aspekt subiektywny, wnioskodawczyni oświadczyła, iż nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na opiekę nad bratem. Zdaniem Sądu, okoliczność, że skarżąca zrezygnowała z pracy już wcześniej, tj. w 2018 roku, z powodu ciężkiej choroby matki, która zmarła w 2019 roku – sama przez się nie podważa wiarygodności tego oświadczenia. Nie ma też podstaw, by apriorycznie zakładać, że z przyczyn obiektywnych skarżąca nie miałaby możliwości podjęcia pracy.
W ocenie Sądu, poczynione ustalenia nie pozwalają też na zanegowanie sprawowania przez skarżącą opieki na bratem w zakresie, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zaprezentował pogląd, że: "choć niedopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowo-skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji), nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności (gdyż organ powinien przyjmować orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią), dopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą". Z poglądem tym generalnie należy się zgodzić, aczkolwiek to "wywodzenie braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki" musiałoby się zasadzać na wykazaniu, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne nie sprawuje opieki należycie względnie nie sprawuje jej w pełnym zakresie (tj. w jej sprawowaniu uczestniczą też inne podmioty). Poczynione w niniejszej sprawie ustalenia na to nie wskazują.
Ustalenia organu odwoławczego co do braku związku przyczyno-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem oraz co do tego, że opieka świadczona przez M. W. nie spełnia wymagań określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – zostały zatem poczynione co najmniej przedwcześnie; wskazywane przez organ odwoławczy w tym kontekście okoliczności, zdaniem Sądu, nie pozwalają na poczynienie takich ustaleń. Stan faktyczny nie został zatem ustalony prawidłowo, wobec czego doszło do naruszenia art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ rozważy – w oparciu o zebrany dotychczas względnie, jeżeli uzna to za potrzebne, uzupełniony materiał dowodowy – kwestię spełnienia przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku (przyjmując w szczególności, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W razie stwierdzenia, że przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione, organ weźmie pod uwagę sformułowane wyżej wskazania co do sposobu postępowania w sytuacji, gdy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury.
Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.