III SA/KR 1279/23

III SA/Kr 1279/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Marta Kisielowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 747/24 - Wyrok NSA z 2024-05-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2023 r. sprzeciwu J. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 lipca 2023 r. znak SKO.ŚR/4111/635/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lipca 2023 r., SKO.ŚR/4111/635/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 5 maja 2023 r. o odmowie przyznania J. J. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną córką A. R. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17, art. 17b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.").
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Kr 1277/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 16 lipca 2021 r. skarżącej zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczenia a pobieranym przez skarżącą świadczeniem emerytalnym.
Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2023 r. skarżąca wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką. Z orzeczenia z dnia 14 marca 2023 r. wynika, że córka skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, który istnieje od 4 stycznia 2019 r. Orzeczenie zostało wydane do 31 marca 2023 r.
Z zaświadczenia z dnia 10 stycznia 2023 r. wynika, że u córki skarżącej w 2015 r. rozpoznano guza mózgu, mimo leczenia następuje progresja objawów, rokowanie jest niekorzystne, ponieważ doszło do utrwalonych ubytków neurologicznych. Skarżąca wskazała, że pobiera emeryturę w wysokości 1739, 87 zł, musiała zrezygnować z "dorabiania" do emerytury ze względu na konieczność zajęcia się córką. Córka skarżącej jest mężatką, jednakże mąż nie może się nią opiekować, ponieważ musi utrzymywać czteroosobową rodzinę, w tym dwójkę małoletnich dzieci.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca opiekuje się córką, u której w 2015 r. rozpoznano guza mózgu, pomimo trzech operacji u córki następuje postęp objawów. W czasie trzeciej operacji uszkodzono ośrodkowy układ nerwowy. Mąż skarżącej pracuje zawodowo, jest jedynym żywicielem rodziny i nie ma możliwości opiekowania się niepełnosprawną żoną. Skarżąca jest na emeryturze, więc dysponuje czasem i może zająć się chorą córką. Skarżąca pomaga córce w czynnościach pielęgnacyjnych, higienicznych, tj. myciu, ubieraniu się, zakładaniu oraz wiązaniu obuwia, przygotowaniu posiłków, zakupach, załatwianiu spraw urzędowych. Ze względu na niedowład lewej strony ciała skarżąca pomaga córce w poruszaniu się, wizytach lekarskich, zabiegach pielęgnacyjnych.
Decyzją z dnia 5 maja 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nie spełnia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność córki skarżącej powstała po 36 roku życia.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez przyjęcie, że skoro niepełnosprawność córki skarżącej powstała po ukończeniu przez nią 36 roku życia brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwróciła się do organu o szybkie rozpoznanie sprawy z uwagi na brak środków do życia oraz zasadność odwołania potwierdzoną orzeczeniami sądowymi.
Decyzją z dnia 7 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwa odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W ocenie organu II instancji zaistnienie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia nie zwalniało Burmistrza Miasta i Gminy S. z wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. SKO wskazało, że konieczne jest ustalenie sprawowania przez skarżącą rzeczywistej, osobistej i stałej opieki nad córką, charakteru tej opieki, czy wyklucza ona podjęcie przez skarżącą zatrudnienia. Jak podkreśliło Kolegium, organ I instancji nie ustalił, czy skarżąca jest gotowa zawiesić prawo do emerytury. Konieczne jest ponadto ustalenie, czy mąż córki skarżącej jest w stanie zapewnić opiekę żonie. Okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia nie mogą zostać zweryfikowane w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, a zatem konieczne jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ponieważ aktualnie nie jest jasne, czy w sprawie zachodzi jakakolwiek przesłanka negatywna przyznania świadczenia, nie jest także jasne, jaki jest zakres opieki nas córką, a to uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W sprzeciwie od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- prawa materialnego:
- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie sprawującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawną córką, należącą do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym;
- dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pozostawania córki skarżącej w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez męża orzeczeniem o niepełnosprawności, bez oceny okoliczności sprawy, może stanowić negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
- dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni funkcjonalnej i systemowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w okolicznościach pobierania przez skarżącą emerytury wyłączona jest możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, co stoi w sprzeczności ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, a także zapadłego w sprawie skarżącej wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2021 r., III SA/Kr 1277/20;
- naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokładną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie przez organ, że nie jest jasne, czy w sprawie zachodzi któraś z negatywnych przesłanek przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, jaki jest zakres czasowy opieki sprawowanej nad córką, czy faktycznie czynności podjęte przez matkę stanowią ciągłą opiekę nad córką, mimo że okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w kierowanych pismach, a także przesłuchaniach, a orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności A. R. wyraźnie wskazuje, że wymaga ona stałej i ciągłej opieki, podczas wykonywania czynności życiowych, zatem opieka wyklucza podjęcie równoległe pracy zarobkowej.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Sprzeciw zasługiwał na oddalenie.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, a sama konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, kontrola decyzji kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. są spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.
Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te powinny być spełnione kumulatywnie, ale także powinien istnieć funkcjonalny i merytoryczny związek przesłanki pierwszej (naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją) i przesłanki drugiej (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Związki te polegają na tym, że nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, lecz konieczne jest wykazanie, że naruszenia te dotyczyły przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz, że miały wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej przesłance (por. A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2021).
W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie naruszyło normy zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. W zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do weryfikacji wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia normy prawnej będącej podstawą zaskarżonej decyzji. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał na przepisy, które zostały naruszone przez organ I instancji – art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a. Kolegium wskazało również, jakie okoliczności powinny zostać ustalone i wzięte pod uwagę przez organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy.
Podkreślić należy, że podstawę odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji stanowił art. 17 ust. 1 b u.ś.r., a organ ten powołując się na powyższy przepis w istocie uchylił się od rozpoznania istoty sprawy i wnikliwej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócić należy uwagę, że przepis powołany przez organ I instancji został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19).
Rację ma więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazując, że stwierdzenie przez organ I instancji zaistnienia przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie zwalniało go z obowiązku wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie się przez Burmistrza Miasta i Gminy S. od merytorycznego rozpoznania tej sprawy, przy jednoczesnych istotnych brakach postępowania wyjaśniającego, zasadnie skutkowało uchyleniem przez Kolegium decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Należy podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, że rozstrzygnięcie sprawy przez SKO w Krakowie, po uprzednim uzupełnieniu dostrzeżonych braków postępowania dowodowego, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. Istota tej zasady, polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obydwu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (tak słusznie wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1233/22). Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. NSA w wyroku z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19). Skoro zatem organ I instancji w ogóle nie badał merytorycznych aspektów sprawy, a nadto uchybił przepisom w zakresie prawidłowego skompletowania materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) – celem poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania, zasadne było wydanie przez SKO w Krakowie decyzji kasatoryjnej. Podkreślenia wymaga również fakt, że wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ma charakter tylko uzupełniający i nie może sanować uchybień organu I instancji, jak też nie może stanowić instrumentu mającego uzupełniać materiał dowodowy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zasadnie wskazało, że dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie następujących okoliczności faktycznych: zakresu opieki skarżącej nad córką poprzez ustalenie rodzaju czynności oraz ich zakresu czasowego, ustalenie, czy zakres opieki, jakiej wymaga córka skarżącej jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie zatrudnienia przez skarżącą, czy skarżąca jest gotowa zawiesić prawo do emerytury, czy małżonek skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy jest on w stanie zapewnić opiekę żonie. Należy bowiem wskazać, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przepis ten determinuje zakres ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie.
W rezultacie, mając na względzie powyższe za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przepisów postępowania, polegające na niedokładnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych nie było możliwe w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
Odnosząc się do podniesionych w sprzeciwie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 u.ś.r. należy je uznać za przedwczesne, ponieważ kontrolując decyzję zaskarżoną w drodze sprzeciwu, Sąd może badać jedynie, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił sprzeciw, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.