III SA/Kr 1251/20

III SA/Kr 1251/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-03-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 5267/21 - Wyrok NSA z 2024-11-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 96 poz 617
Art. 30
Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Maria Zawadzka Sędziowie: SWSA Ewa Michna ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. P. K. na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia 23 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania finansowania stypendium doktorskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza na rzecz skarżącego J. P. K. od Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 września 2020 r., nr [...] Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki po rozpoznaniu odwołania J. P. K. (dalej: skarżący) od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Nauki nr [...] z dnia [...] 2020 r. odmawiającej przyznania finansowania stypendium doktorskiego utrzymała w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138§1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2020.256 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz. U. t.j. 2019, 1384, dalej: u.n.c.n.). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] Dyrektor Narodowego Centrum Nauki po rozpatrzeniu wniosku o finansowanie stypendium doktorskiego złożonego przez J. P. K., w ramach konkursu ETIUDA 8, odmówił przyznania Instytutowi Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk środków na finansowanie stypendium doktorskiego dla wnioskodawcy, pt. [...], który realizować miał Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, a stypendystą miał być skarżący.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wniosek złożony do konkursu ETIUDA 8 organizowanego przez Narodowe Centrum Nauki (dalej: NCN) w ramach finansowania badań podstawowych, spełniał wymagania formalne i został poddany ocenie merytorycznej przez Zespół Ekspertów. W wyniku oceny, dokonanej zgodnie z zasadami ujętymi w załączniku do uchwały Rady NCN nr 128/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie zamiany warunków i regulaminu przeprowadzania konkursu ETIUDA, przedmiotowy wniosek nie został zakwalifikowany do finansowania. W uzasadnieniu ponadto wskazano, że Koordynator Dyscyplin, zgodnie ze swoimi ustawowymi kompetencjami uznał, że opinie ekspertów są rzetelne, logiczne i spójne w swojej treści. W zakresie szczegółowego uzasadnienia oceny wniosku sporządzonej przez Zespół Ekspertów odesłano do strony internetowej www.osf.opi.org.pl.
Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł skarżący zarzucając naruszenie:
- §4 pkt 5 Zarządzenia nr 62/2019 Dyrektora NCN z dnia 16.09.2019 r. w sprawie szczegółowego trybu oceny wniosków polegające na nieprzeprowadzeniu przez Koordynatora Dyscyplin oceny rzetelności opinii sporządzonej przez jednego z ekspertów oceniających projekt badawczy Wnioskodawcy,
- naruszenie zasad ewaluacji prac naukowych poprzez postawienie Wnioskodawcy pozaprawnych wymogów jakościowych, pozostających w sprzeczności z zasadami ewaluacji działalności naukowej regulowanymi przez Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22.02.2019 r. w sprawie ewaluacji działalności naukowej,
- naruszenie §4 pkt 5 Zarządzenia nr 81/2019 Dyrektora NCN z dnia 13.12.2019 r. w sprawie wprowadzenia zasad etycznych ekspertów przez przedstawienie przez jednego z ekspertów (eksperta nr 2) opinii niemerytorycznej, nierzetelnej i niekonkretnej.
Skarżący w oparciu o przedstawione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania, Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 u.n.c.n. od decyzji Dyrektora NCN przysługuje odwołanie jedynie w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych. Komisja wskazała, że po dokładnym rozpoznaniu sprawy nie znalazła podstaw do podważenia oceny końcowej wniosku. Organ wskazał, że w sprawie została zachowana procedura oceny wniosku wynikająca z ustawy o NCN, Regulaminu i Zarządzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ podniósł, że opinia eksperta nr 2 choć sporządzona została w sposób zwięzły, dotyczy merytorycznej oceny wniosku. Organ przyjął, że Zespół Ekspertów w wyniku szczegółowej dyskusji przychylił się do części argumentów przedstawionych przez eksperta i że miały one charakter merytoryczny. Organ II instancji stwierdził również, że nie doszło do naruszenia zasad ewaluacji prac naukowych poprzez postawienie skarżącemu pozaprawnych wymogów jakościowych, a podniesione w odwołaniu argumenty, stanowią polemikę merytoryczną z opinią eksperta, a zatem nie mieszczą się w zakresie dopuszczonym w art. 33 ust. 2 u.n.c.n. Komisja wskazała, że nie dopatrzyła się uchybień w procedurze konkursowej prowadzonej przez organ administracyjny I instancji, a w rezultacie utrzymała w mocy decyzję Dyrektora NCN.
Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania:
- art. 24 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.n.c.n. oraz art. 6, 7, 11 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP polegający na nieprzeprowadzeniu przez Komisję Odwoławczą wszechstronnej oceny rzetelności opinii przygotowanej przez jednego z dwóch ekspertów oceniających wniosek skarżącego o przyznanie stypendium, co jest obowiązkiem Koordynatora Dyscyplin, przez co doszło do braku wszechstronnej i rzetelnej oceny poziomu naukowego badań prowadzonych przez skarżącego z dziedziny praw autorskich, skutkiem czego Skarżący nie mógł zostać przekonany o prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia organu, naruszono zasadę legalizmu oraz prawdy obiektywnej;
- art. 2 pkt 5 w zw. z art. 21 u.n.c.n. i wydanego na jej podstawie §4 pkt 5 Zarządzenia nr 62/2019 Dyrektora NCN z dnia 16.09.2019 r. w sprawie szczegółowego trybu oceny wniosków oraz §4 pkt 5 Zarządzenia nr 8/2019 Dyrektora NCN z dnia 13.12.2019 r. w sprawie zasad etycznych ekspertów NCN, co polegało na niewszechstronnym rozważeniu przez Komisję Odwoławczą działań Koordynatora Dyscyplin w kontekście zapewnienia przez niego wysokich standardów etycznych ekspertów, co w konsekwencji spowodowało przekazanie skarżącemu przez jednego z dwóch ekspertów dokumentu będącego opinią o charakterze nie merytorycznym, nierzetelnym, niekonkretnym i niecelowym w rozumieniu zasad etycznych i §4 pkt 5 Zarządzenia nr 81/2019;
- rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22.02.2019 r. w sprawie ewaluacji jakości działalności naukowej (Dz. U. 2019, poz. 393) w szczególności §9 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, co polegało na wadliwym uwzględnieniu przez organ dokumentu jednego z ekspertów oceniających wniosek skarżącego o przyznanie stypendium jako dokumentu mającego formę i tym samym charakter opinii z uwagi na jego nadmierną zwięzłość, co nie uszło uwadze Komisji Odwoławczej, ale przede wszystkim z uwagi na postawienie skarżącemu przez jednego eksperta pozaprawnych, niemerytorycznych niekonkretnych oraz całkowicie nieuzasadnionych wymogów jakościowych pozostających w sprzeczności z zasadami ewaluacji działalności naukowej regulowanymi przez prawo powszechnie obowiązujące,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77§1 oraz art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii sporządzonej przez jednego z dwóch ekspertów oceniających projekt badawczy skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Komisja wskazała w szczególności, że Rada NCN nie jest związana art. 30 u.n.c.n., który dotyczy wniosków składanych w konkursach na realizację projektów badawczych, a nie stypendiów naukowych. W uzasadnieniu stanowiska organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 20 u.n.c.n. do zadań Centrum należy finansowanie badań podstawowych, a także stypendiów doktorskich i staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora. Kompetencja do ustalenia kryteriów oceny wniosków o stypendia doktorskie została przekazana Radzie NCN, a art. 30 u.n.c.n. w przypadku konkursu ETIUDA na finasowanie stypendiów doktorskich nie ma zastosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże Sąd nie podziela w pełni argumentacji w niej zawartej. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.). Obowiązkiem Sądu jest dokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze oraz ich podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 33 ust. 2 u.n.c.n., w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych wnioskodawcy przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, że organ dokonał analizy zaskarżonej decyzji organu I instancji pod kątem określonych ustawowo kryteriów. W uzasadnieniu decyzji organu I, jak i II instancji znalazło się odwołanie do postanowień uchwały Rady NCN nr 128/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany warunków oraz regulaminu konkursu ETIUDA (określonego uchwałą Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia 14 listopada 2019 r. w sprawie warunków oraz regulaminu przeprowadzania konkursu ETIUDA). Konieczne jest zatem na wstępie ustalenie charakteru prawnego aktów wydawanych przez Radę Narodowego Centrum Nauki. Podstawę powołanej uchwały stanowiły przepisy art. 18 pkt oraz 26 u.n.c.n.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego, że procedura i dokumentacja konkursowa uchwalana w ramach regulaminów przeprowadzania konkursów, ustalanych przez Radę NCN, nie ma waloru źródła powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Sądu aktom tym nie można też przypisać charakteru źródła prawa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 4.09.2018 r., I OSK 2827/16, CBOSA). Niemniej, w następstwie przystąpienia zainteresowanego do określonego konkursu, regulamin konkursu staje się prawem w relacjach pomiędzy podmiotem przeprowadzającym konkurs, a uczestnikiem konkursu. Regulamin nie może być jednak sprzeczny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa powszechnego (por. wyrok NSA z 20.11.2018 r., I OSK 215/17,CBOSA).
Podstawę prawną decyzji tworzą wszystkie przepisy prawa materialnego oraz postępowania które mają zastosowanie w sprawie. Organ I instancji wskazał jako podstawę decyzji art. 33 ust. 1 u.n.c.n. oraz art. 28 ust. 2 u.n.c.n., czyli przepisy z których wynika wyłącznie w jakiej formie powinno nastąpić rozstrzygnięcie oraz kto powinien być adresatem decyzji o przyznaniu finansowania. Organ II instancji jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138§1 pkt 1 k.p.a., przepis art. 33 ust. 3 u.n.c.n., który określa termin rozpatrzenia odwołania przez Komisję, a w uzasadnieniu decyzji odwołał się do art. 33 ust. 2 u.n.c.n. określającego zakres działania organu II instancji. W rozstrzygnięciu organu I, ani II instancji nie została zatem wskazana materialnoprawna podstawa decyzji. Trzeba bowiem podkreślić, że normę determinującą rozstrzyganie o prawach i obowiązkach jednostki niepodlegającej organowi może stanowić wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a te zostały wyczerpująco wymienione w art. 87 ust. 1 Konstytucji. Wyłączną podstawą materialnoprawną decyzji administracyjnej nie mogą być przepisy zawarte w uchwale, czy regulaminie uchwalonym przez NCN oraz Dyrektora NCN. W rezultacie, podstawę orzekania w sprawach konkursów o stypendia doktorskie powinny stanowić przepisy ustawy o NCN, które mogą być uzupełnione o postanowienia zawarte uchwałach NCN regulujących zasady określonego konkursu, przy założeniu jednak, że będą one zgodne z prawem powszechnie obowiązującym, znane podmiotom przystępującym do konkursu, wówczas ich moc wiążąca w relacji organ-podmiot zewnętrzny będzie wynikała z przystąpienia do konkursu i zaakceptowania tym samym jego warunków.
Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela zapatrywania organu II instancji, w świetle którego do konkursów o stypendia doktorskie nie znajdują zastosowania kryteria określone w art. 30 ust. 1 ustawy o n.c.n. Organ na etapie odpowiedzi na skargę wskazał, że w jego ocenie art. 30 u.n.cn. nie ma zastosowania do stypendiów doktorskich ponieważ nie mieszczą się one w pojęciu projektu badawczego, do którego odwołuje się powołany przepis stanowiąc, że przy ocenie wniosków składanych w konkursach na realizację projektów badawczych uwzględnia się: 1)poziom naukowy badań lub zadań przewidzianych do realizacji; 2)nowatorski charakter problemu naukowego, którego rozwiązanie jest proponowane; 3)osiągnięcia naukowe zespołu wykonawców; 4)zasadność planowanych kosztów w stosunku do przedmiotu i zakresu badań; 5)wpływ realizacji projektu badawczego na rozwój dyscypliny naukowej; 6)ocenę wykonania przez wnioskodawcę projektów badawczych uprzednio finansowanych ze środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 12 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
W ocenie Sądu, takie stanowisko nie znajduje żadnego uzasadnienia w wykładni przepisów ustawy o NCN dokonanych z uwzględnieniem dyrektyw wykładni językowej i systemowej, a także w treści uchwalonych przez Radę NCN regulaminów konkursu ETIUDA.
Na wstępie należy zauważyć, że Narodowe Centrum Nauki jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powołaną do wspierania działalności naukowej w zakresie badań podstawowych (art. 1 u.n.c.n.).
Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.n.c.n., projektem badawczym jest przedsięwzięcie mające na celu wykonanie w ustalonym czasie badań podstawowych określonych przez wnioskodawcę, realizowane na podstawie umowy o realizację projektu i finansowanie. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 lit d u.n.c.n., do zadań Centrum należy finansowanie badań podstawowych realizowanych w formie stypendiów doktorskich i staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora. Natomiast w art. 20 ust. 2 u.n.c.n. wskazano, że badania, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, są kwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, w kategorii badań wymieniono w szczególności badania realizowane w formie stypendiów doktorskich. Co więcej, art. 33 ust. 1 u.n.c.n. odwołuje się do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania środków finansowych na badania, a znajduje zastosowanie do rozstrzygnięć wydawanych w konkursach o stypendia doktorskie, co również prowadzi do wniosku że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia zastosowania art. 30 ust. 1 u.n.c.n. z powołaniem się na fakt, że stypendia doktorskie nie są przyznawane za wykonywanie badań, a zatem nie mieszczą się w pojęciu projektu badawczego.
Do zadań Rady należy ogłaszanie konkursów na stypendia doktorskie, zgodnie z art. 18 pkt 5 u.n.c.n. W świetle art. 26 ustawy ma ona kompetencje do określenia terminów i trybu ich przeprowadzania, warunków, jakie muszą spełniać wnioskodawcy oraz sposobu i kryteriów oceny wniosków.
Za uznaniem, że konkursy o stypendia doktorskie mieszczą się w pojęciu projektu badawczego określonego w art. 2 pkt 2 u.n.c.n. przemawia również treść warunków konkursu ETIUDA określonych przez NCN.
Zgodnie z załącznikiem do uchwały Rady NCN nr 128/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany warunków oraz regulaminu przeprowadzania konkursu ETIUDA, warunkiem przystąpienia do konkursu jest prowadzenie badań w ramach przygotowywanej rozprawy doktorskiej, które obejmują badania podstawowe w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a do wniosku wnioskodawca powinien dołączyć opis prowadzonych badań. Zgodnie z §11 załącznika, przy ocenie wniosku bada się spełnienie kryterium prowadzenia badań podstawowych, jakość i poziom prowadzonych badań. Z kolei, w zasadach oceny wniosków w konkursie ETIUDA (załącznik nr 3 do warunków regulaminu prowadzenia konkursu ETIUDA, określonych uchwałą Rady NCN nr 128/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r.) wyraźnie wskazano, że przedmiotem oceny są prowadzone przez wnioskodawcę badania naukowe: "Czy program badań ma charakter naukowy", "Czy program badań spełnia kryterium badań podstawowych", a jego elementem jest ocena jakości prowadzonych badań.
W rezultacie, brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania konkursów w oparciu o wskazane przez organ II instancji kryterium, w sytuacji gdy jednym z podstawowych warunków uzyskania stypendium doktorskiego w programie ETIUDA jest prowadzenie badań podstawowych, a zatem pojęcie tego stypendium (przyznawanego na podstawie projektu badań) mieści się w pojęciu projektu badawczego, do którego odwołuje się art. 30 u.n.c.n.
Wykładnia systemowa powołanych przepisów ustawy o NCN przemawia za przyjęciem takiego rozumienia przepisu. Przede wszystkim bowiem, warunkiem uzyskania stypendium doktorskiego jest prowadzenie badań podstawowych określonych przez wnioskodawcę, stanowią one warunek przystąpienia do konkursu, a także podstawowy element oceniany w ramach procedury konkursowej przez ekspertów, a także Zespół Ekspertów.
W związku z faktem, że ustawodawca nie określił wprost założeń oceny wniosków o stypendia doktorskie, trzeba stwierdzić, że w zakresie w jakim obejmują one ocenę badań prowadzonych przez wnioskodawcę zastosowanie znajduje art. 30 ust. 1 u.n.c.n.
Mając na względzie powyższą analizę, Sąd przyjął, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do różnicowania konkursów stypendia doktorskie od innych konkursów organizowanych przez NCN poprzez wyłączenie zastosowania ustawowych kryteriów oceny wniosków. Konkursy organizowane przez NCN są finansowane ze środków publicznych, a podstawą ich rozstrzygania jest ocena walorów badań proponowanych przez wnioskodawców. Zgłaszane projekty są oceniane przez ekspertów oraz Zespoły Ekspertów, a na ich podstawie podejmowana jest decyzja o przyznaniu finansowania ze środków publicznych. Niezbędne zatem jest ustawowe określenie kryteriów, które będą podstawą decydowania w konkursach. Jak wskazano w decyzji organu I i II instancji, często pomiędzy opiniami ekspertów dochodzi do rozbieżności, a zatem tym bardziej potrzebne są ustawowe kryteria oceny przedstawianych badań naukowych, które będą stanowiły punkt odniesienia przy ocenie wszystkich wniosków, umożliwiając organom stworzenie rzetelnej listy rankingowej.
W związku z powyższym, wynikające z art. 30 ustawy o NCN kryteria, winny znaleźć odzwierciedlenie w ocenie ekspertów, którzy wyniki tej oceny z uwzględnieniem wskazanych kryteriów powinni uzasadnić. W tym zakresie doszło zatem zdaniem Sądu do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 30 u.n.c.n.) w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy poprzez nieustalenie przez organ i i II instancji, że przepis ten ma zastosowanie, nieprzeprowadzenie jego wykładni i niezastosowanie w sprawie.
Co więcej, brak zastosowania przez organy I i II instancji kryteriów, w których mowa w art. 30 ust. 1 u.n.c.n. do oceny wniosku, a także opinii ekspertów i Zespołu Ekspertów, powoduje naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 oraz art. 8 §1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać należy, że kontrola decyzji wydawanych przez NCN przez sąd administracyjny ograniczona jest do kryterium legalności, przy czym obejmuje ona nie tylko zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami określającymi postępowanie przed organami I i II instancji, ale również z przepisami materialnoprawnymi, determinującymi wydawane rozstrzygnięcie, w tym także ocenę zgodności podstawowego dowodu w sprawie (tj. oceny ekspertów) z przepisami określającymi jego przeprowadzenie. Rolą Sądu nie jest zastępowanie organów NCN czy ekspertów w formułowaniu ocen naukowych, co jednak nie oznacza, że prawidłowość ich wystawienia przez ekspertów w ramach postępowania konkursowego oraz akceptacja tego dowodu przez organy NCN dyrektora i Komisję Odwoławczą pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Sąd powinien zweryfikować proces subsumcji przeprowadzony przez organy I i II instancji, a także prawidłowość przeprowadzenia determinującego rozstrzygnięcie sprawy dowodu z opinii ekspertów. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2018 r. (I OSK 2827/16, CBOSA), w którym Sąd ten wskazał, że w sytuacji, gdy ocena wniosku została dokonana wyłącznie w zakresie kryteriów wynikających z przepisów prawa (art. 30 ust. 1 ustawy o NCN), w przepisanym trybie i składzie (art. 20 ust. 2, art. 21 in fine, art. 22 ust. 1-2, art. 30 ust. 3, art. 32 ustawy o NCN) oraz w sposób świadczący, że z perspektywy tych kryteriów dokładnie wyjaśniono stan faktyczny w sprawie (art. 7 k.p.a.) – i znajduje to potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy – to wówczas ocena ta determinuje wynik konkursu oraz decyzję dyrektora NCN (art. 20 ust. 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 1 pkt 6, art. 31, art. 33 ust. 1 ustawy o NCN modyfikujące art. 80 k.p.a.) i nie może być skutecznie zakwestionowana w postępowaniu odwoławczym (art. 33 ust. 2 ustawy o NCN) lub sądowoadministracyjnym (art. 33 ust. 4, obecnie ust. 5, ustawy o NCN).
Treść rozstrzygnięcia organu I i II instancji nie daje Sądowi rozpatrującemu niniejszą sprawę możliwości stwierdzenia czy Dyrektor Centrum oraz Komisja Odwoławcza, dokonując oceny sporządzonych przez ekspertów opinii, a także opinii Zespołu Ekspertów oparli się na ustawowo określonych kryteriach. Trzeba bowiem wskazać, że stanowisko dotyczące wyłączenia zastosowania art. 30 u.n.c.n. zostało wyraźnie wskazane dopiero w odpowiedzi na skargę, a w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do tych uregulowań.
W świetle art. 33 ust. 3 u.n.c.n, do konkursów na finansowanie badań, w tym w szczególności badań realizowanych w formie stypendium doktorskiego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2020. 256 ze zm., dalej k.p.a.) z wyłączeniem art.10, art.13, art.14, art. 28, art. 31, art. 56, art. 61§4, art. 63, art. 64, art. 75‒103, art.107, art. 114‒122 oraz art.123. Ustawodawca nie wyłączył zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy podstawowych zasad postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 8, a także art. 11 k.p.a. Oznacza to, że organy zobligowane są do przestrzegania zasady legalności i praworządności, ustalenia stanu faktycznego sprawy, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa, a także realizowania zasady przekonywania. W rezultacie, mimo wyłączenia zastosowania art. 107 k.p.a. przez ustawę, decyzje organów powinny być uzasadnione w sposób zapewniający realizację zasad ogólnych postępowania.
Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 02.07.2020 r., II SA/Po 1038/19, CBOSA. W ocenie Sądu decyzje organu I i II instancji powinny zostać w taki sposób uzasadnione, że powinno z nich w sposób jasny wynikać, że organy, stosując ustawowe kryteria oceny wniosku określone w art. 30 ust. 1 u n.c.n. oraz kryteria ustalone w formie regulaminu uchwalonego przez Radę NCN, dokonały wnikliwej i rzetelnej oceny zgłoszonego wniosku. Tym bardziej jest to zasadne, że skarżący w odwołaniu zarzucił opinii Eksperta nr 2 wprowadzenie pozaprawnych kryteriów, takich jak jasne wskazanie luki badawczej, określenie przyjętej perspektywy teoretycznej, postawienie jasnych hipotez, precyzyjne określenie metod analizy i pozyskiwania danych. Zarzuty skarżącego dotyczyły opinii Eksperta nr 2 w zakresie "Oceny jakości prowadzonych badań". W rezultacie, Komisja Odwoławcza winna była odnieść te kwestionowane kryteria do kryteriów wskazanych w ustawie, ustalając czy wypowiedź Eksperta nr 2 odwołuje się do kryteriów ustawowych określonych w art. 30 u.n.c.n., czy też wykracza poza nie. Nie można również zaakceptować stanowiska zawartego w decyzji Komisji Odwoławczej, że zarzuty Wnioskodawcy dotyczące kryteriów oceny wniosku przyjętych przez jednego z ekspertów nie mieszczą się w zakresie wskazanym w art. 33 ust. 2 u.n.c.n. i stanowią niedopuszczalną merytoryczną polemikę z opinią eksperta. Trzeba bowiem wskazać, że kryteria oceny badań naukowych stanowią element procedury konkursowej, a zatem podlegają kontroli w postępowaniu przed organem II instancji oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Organ I instancji w ogóle nie odwołał się do kryteriów merytorycznych oceny wniosku, wskazując jedynie, że został on oceniony zgodnie z zasadami określonymi w załączniku do uchwały Rady NCN nr 128/2019 r. w sprawie zmiany warunków przeprowadzania konkursu ETIUDA, a wniosek skarżącego nie został zakwalifikowany do finansowania. Koordynator dyscyplin zgodnie ze swoimi kompetencjami uznał, że opinie ekspertów są rzetelne, logiczne i spójne w swojej treści. Organ I instancji wskazał ponadto, że ze szczegółowym uzasadnieniem wniosku można zapoznać się na stronie internetowej, naruszając w ocenie Sądu zasadę przekonywania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji wskazano, że została zachowana procedura oceny wniosku wynikająca z ustawy o NCN, Regulaminu oraz Zarządzenia. Wniosek został oceniony przez członków Zespołu Ekspertów. Na ich podstawie Zespół Ekspertów przeanalizował złożony wniosek i uzgodnił jego ocenę końcową. Uzyskał on pomocniczą ocenę 66,25 punktów i nie został zakwalifikowany do drugiego etapu oceny merytorycznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył zarzuty odwołania.
Uzasadnienie decyzji powinno stanowić "uzewnętrznienie motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: «dlaczego?», a nie tylko stwierdzenie «że». Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania" (wyrok NSA z 25.10.2016 r., II OSK 110/15, CBOSA).
W orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że naruszeniem zasady przekonywania jest również precyzowanie przyczyn, jakie legły u podstaw podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, dopiero na etapie udzielania odpowiedzi na skargę do sądu administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z 15.09.2010 r., I SA/Wa 1264/10, CBOSA). Trzeba zauważyć, że dopiero na etapie postępowania sądowego (w odpowiedzi na skargę ) organ wskazał, że w jego ocenie do konkursów o stypendia doktorskie nie znajduje zastosowania art. 30 ust.1 u.n.c.n., nie wskazując tej okoliczności przy ustalaniu stanu prawnego sprawy w postępowaniu przed organem I i II instancji.
Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego, jak i prawnego, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (por. wyrok WSA w Warszawie z 31.05.2019 r., II SA/Wa 327/190, CBOSA).
Mając na względzie powyższą analizę, Sad przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 7, 8 i 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu powoływane w skardze rozporządzenie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22.02.2019 r. w sprawie ewaluacji jakości działalności naukowej nie znajduje zastosowania do oceny projektów składanych w konkursach ponieważ dotyczy dotyczących działalności podmiotów, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1, 4–6 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a nie oceny prac naukowych poszczególnych naukowców.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają oceny opinii Ekspertów z punktu widzenia ustawowych kryteriów, a także z punktu widzenia pozostałych przepisów postępowania uregulowanych w u.n.c.n. oraz uchwale i przepisach dotyczących ich sporządzania określonych przez Dyrektora Centrum. Tak dokonana ocena powinna zostać w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadniona w podjętej decyzji.
Mając na względzie, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205§2 p.p.s.a.