III SA/Kr 1236/19

III SA/Kr 1236/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-06-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bożenna Blitek /przewodniczący/
Ewa Michna
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 3669/21 - Wyrok NSA z 2024-02-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2010 nr 96 poz 617
Art. 33  ust. 3 oraz art. 33  ust. 4
Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Uniwersytetu na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia 27 września 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez Uniwersytet (dalej zwany stroną skarżącą) decyzją z dnia 27 września 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w związku z art. 33 ust. 3 oraz art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz. U. z 2018 r., poz. 947, zwanej dalej ustawą o NCN), Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki, utrzymała w mocy decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Nauki z dnia [...] 2019 r. nr [...], o odmowie przyznania Uniwersytetowi, środków finansowych na realizację stażu w zagranicznym zespole naukowym realizującym grant ERC pt.: "[...] ([...])", nr rejestracyjny: [...].
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Strona skarżąca wniosła w ramach konkursu UWERTURA 3, organizowanego przez Narodowe Centrum Nauki (zwane dalej w skrócie "NCN"), wniosek o przyznanie środków finansowych na realizację stażu w zagranicznym zespole naukowym realizującym grant ERC.
W dniu 14 czerwca 2019 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...], którą odmówił przyznania stronie skarżącej środków finansowych na realizację stażu w zagranicznym zespole naukowym realizującym grant ERC pt.: "[...] ([...]).", nr rejestracyjny: [...].
W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca w szczególności zarzuciła, że eksperci oceniający jej wniosek dopuścili się szeregu błędów w ocenie stanu faktycznego, Przedstawiła szerokie wyjaśnienia dotyczące oceny ekspertów w zakresie dorobku naukowego kierownika projektu oraz oceny merytorycznej wniosku. Ponadto, zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie: 1) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, 2) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia strony postępowania w kwestionowanej decyzji, 3) art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze sporządzenie uzasadnienia decyzji, 4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Stwierdziła, że naruszone zostały również przepisy określone w pkt 4.1 uchwały Rady NCN nr 110/2018 z dnia 8 listopada 2018 r. w sprawie warunków i regulaminu konkursu UWERTURA 3 na staże w zagranicznych zespołach naukowych realizujących granty ERC poprzez dowolną ocenę osiągnięć naukowych kandydata oraz ocenę poziomu badań przewidzianych do realizacji projektu oraz przepisy wskazane w Zasadach etycznych członków rady i ekspertów NCN, stanowiących załącznik nr 1 do uchwały Rady NCN nr 22/2017 z dnia 9 lutego 2017 r.
Opisaną na wstępie decyzją Komisja Odwoławcza Rady NCN (zwana dalej Komisją Odwoławczą) utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Komisja Odwoławcza wskazała, że jak wynika z art. 18 pkt 7 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o NCN, ocena wniosków złożonych w konkursach organizowanych przez NCN została powierzona Zespołom Ekspertów powoływanym przez Dyrektora NCN, na wniosek Rady NCN. Zgodnie z warunkami oraz regulaminem przeprowadzania konkursu UWERTURA 3, określonym w uchwale Rady NCN nr 110/2018 z dnia 8 listopada 2018 r. w sprawie warunków i regulaminu konkursu UWERTURA 3 na staże w zagranicznych zespołach naukowych realizujących granty ERC (zwanej dalej "uchwałą" ) oraz zarządzeniem Dyrektora NCN nr 55/2018 z dnia 12 października 2018 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów (zwanym dalej "zarządzeniem"), ocena merytoryczna wniosków składa się z dwóch etapów:
1) etap l: Ocena dokonywana podczas l posiedzenia Zespołu Ekspertów polega na dyskusji ocen indywidualnych i stworzeniu rankingu, zgodnie z którym wnioski kwalifikowane są do II etapu;
2) etap II: Ocena dokonywana podczas II posiedzenia Zespołu Ekspertów, polega na dyskusji ocen indywidualnych, dokonywanych przez tzw. ekspertów zewnętrznych, powoływanych na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o NCN, wyników rozmów kwalifikacyjnych przeprowadzanych z Kierownikiem projektu oraz stworzeniu rankingu, zgodnie z którym wnioski kwalifikowane są do finansowania.
Komisja Odwoławcza wyjaśniła, że na podstawie sporządzonych ocen Zespoły Ekspertów przygotowują listy rankingowe, które Koordynator Dyscyplin przedkłada do zatwierdzenia Dyrektorowi NCN (art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o NCN). Środki finansowe na badania zakwalifikowane do finansowania w ramach konkursu przyznaje Dyrektor w drodze decyzji (art. 33 ust. 1 ustawy o NCN), nie ma on jednak kompetencji do podważania ocen dokonanych przez Zespoły Ekspertów.
W ocenie Komisji Odwoławczej, została zachowana procedura oceny wniosku strony skarżącej, wynikająca z ustawy o NCN, regulaminu (uchwały) oraz zarządzenia. Wniosek został oceniony przez członków Zespołu Ekspertów. Na ich podstawie Zespół Ekspertów przeanalizował przedmiotowy wniosek i uzgodnił jego ocenę końcową. Wniosek ten uzyskał pomocniczą ocenę punktową 31,67 pkt i nie został zakwalifikowany do II etapu oceny merytorycznej.
Komisja Odwoławcza nie znalazła zatem podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu odwołania, błędnego ustalenia stanu faktycznego przez ekspertów oraz naruszenia przepisów uchwały, Komisja Odwoławcza stwierdziła, że w ramach postępowania konkursowego wykonano dwie rzetelne opinie eksperckie. Zespół Ekspertów podczas posiedzenia przedyskutował obie opinie, uzgodnił ocenę końcową wniosku. Natomiast zarzuty przedstawione przez stronę skarżącą w tym zakresie stanowią polemikę merytoryczną z opiniami ekspertów. Komisja Odwoławcza wyjaśniła więc, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o NCN wnioskodawcy przysługuje odwołanie od decyzji Dyrektora NCN jedynie w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych. Ponieważ zarzuty te dotyczą wyłącznie kwestii merytorycznych, a nie formalnych, Komisja Odwoławcza uznała je za niedopuszczalne.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., Komisja Odwoławcza stwierdziła, że zgodnie z art. 33 ust 4 ustawy o NCN, do postępowań w sprawie przyznania środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 13, art. 14, art. 28, art. 31, art. 56, art. 61 § 4, art. 63, art. 64, art. 75-103, art. 107, art. 114-122 oraz art. 123. Tym samym zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia art. art. 77 § 1 oraz 107 § 1 k.p.a. nie mogły być uznane za zasadne. Ustawodawca znając specyfikę postępowań w sprawie przyznania środków finansowych wyłączył bowiem ich stosowanie. Mimo to Komisja Odwoławcza stanęła na stanowisku, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana prawidłowo i zawierała wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a. W opinii Komisji Odwoławczej, w decyzji Dyrektor NCN prawidłowo wskazał, że stroną postępowania jest Uniwersytet. Ponadto, decyzja organu pierwszej instancji zawierała uzasadnienie prawne oraz precyzyjnie wskazała, że uzasadnienie oceny końcowej wniosku jest dostępne w systemie ZSUN/OSF za pomocą którego składane są wnioski do Narodowego Centrum Nauki. Po zalogowaniu się do systemu, każdy z wnioskodawców może zapoznać się z uzasadnieniem oceny wniosku sporządzonym przez Zespół Ekspertów, a także opiniami ekspertów, będącymi podstawą tej oceny. Ustawodawca, podkreśliła Komisja, przyznał prawo do oceny i kwalifikacji projektów badawczych Zespołom Ekspertów, których stanowisko jest dla Dyrektora NCN wiążące. Z uwagi na powyższe w decyzji wskazano dowody, które decydowały o rozstrzygnięciu tej sprawy, tj. oceny ekspertów. Nie oznacza to jednak, zdaniem Komisji Odwoławczej, że ocena ta ma być przytoczona w uzasadnieniu decyzji Dyrektora NCN. Dyrektor zobligowany jest wyłącznie do powołania się na nią, a nie jej inkorporowania do uzasadnienia swej decyzji.
Nie znajdując podstaw do uchylenia Komisja Odwoławcza utrzymała więc w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca zarzuciła Komisji Odwoławczej naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1) naruszenia przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że istnieje domniemanie prawne, polegające na tym, iż wszelkie niewyjaśnione w sprawie okoliczności należy tłumaczyć na niekorzyść wnioskodawcy, podczas gdy brak jest przepisu prawa wprowadzającego taką zasadę,
2) obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. polegającej na tym, że organ pierwszej instancji zobowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podczas gdy organ nie uczynił tego, a przyjął istnienie domniemań nieprzewidzianych przepisami prawa,
3) błędów w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że opinie ekspertów są rzetelne, logiczne i spójne w swojej treści,
4) naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 80 k.p.a. polegającego na tym, że organ pierwszej instancji w sposób dowolny i wybiórczy dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy winien ocenić sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego,
5) naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa,
6) naruszenia art. 33 ust. 4 ustawy o NCN przez przyjęcie domniemania, że wszelkie czynności podejmowane przez organy NCN wyłączają możliwość odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,
7) naruszenia przepisów wskazanych w warunkach i regulaminie konkursu UWERTURA 3 na staże w zagranicznych zespołach naukowych realizujących granty ERC, przyjętym uchwałą,
8) naruszenia przepisów wskazanych w Zasadach etycznych członków Rady i ekspertów NCN stanowiących załącznik nr 1 do uchwały Rady NCN nr 22/2017 z dnia 9 lutego 2017 r.,
9) naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie stron decyzji.
Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca wskazała, że organ powołał się na istnienie domniemania prawnego polegającego na tym, iż wszelkie niewyjaśnione okoliczności należy tłumaczyć przeciwko wnioskodawcy. Nie wskazał jednak z którego przepisu prawa domniemanie to wywodzi. Organ nie podołał obowiązkom, określonym w art. 77 § 1 k.p.a. - wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Potrzebę dopuszczenia dowodów zastąpił przyjęciem domniemań prawnych. Skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wynikały różne, odmienne stanowiska stron, to organ powinien podjąć, w ocenie strony skarżącej, czynności w celu wyjaśnienia tych kwestii, np. co do lokalności miejsc publikacji i cytowalności w nich dzieł kandydata na staż. Zdaniem strony skarżącej organ dokonał wybiórczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przyjął za pewne oceny anonimowych ekspertów, w żaden sposób nie odniósł się do treści przedłożonego wniosku, a powinien ocenić sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Strona skarżąca podkreśliła, że w świetle pkt 3.3. uchwały postępowanie, konkursowe nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, choć zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy o NCN jego przepisy się stosuje.
W ocenie strony skarżącej, w sytuacji, gdy w myśl art. 18 pkt 7 ustawy o NCN. do zadań Rady NCN należy wybór wskazanych w tym przepisie Zespołów Ekspertów, odpowiedzialnych za ocenę wniosków złożonych w konkursach oraz odpowiedzialnych za ocenę merytoryczną związaną z rozliczeniem przyznanych środków, to merytoryczna ocena wniosku należy tylko do drugiego Zespołu Ekspertów - odpowiedzialnego za ocenę merytoryczną związaną z rozliczeniem przyznanych środków. Rozdział między oceną merytoryczną rozliczenia przyznanych środków a oceną formalną wniosków złożonych do konkursu jest podziałem wynikającym z ustawy o NCN. Potwierdza to art. 22 ust. 1 ustawy o NCN, wskazując na obowiązek Dyrektora NCN powołania na wniosek Rady NCN dwóch kategorii Zespołów Ekspertów - do dokonywania ocen wniosków złożonych w konkursach i przygotowywania na tej podstawie list rankingowych oraz do dokonywania ocen merytorycznych związanych z rozliczeniem przyznanych środków. Przedstawione w decyzji Komisji Odwoławczej stanowisko, że Zespoły Ekspertów przeprowadzają w dwóch etapach ocenę merytoryczną jest pozbawione podstaw prawnych. Strona skarżąca uważa, że Zespół Ekspertów wyraża ocenę wyłącznie formalną, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sporządzone zatem oceny według pkt 3.3 uchwały oraz wydane na ich podstawie decyzje administracyjne są niezgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy o NCN, który expressis verbis ustanawia regułę wyłączenia stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, tylko i wyłącznie wtedy, gdy przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Art. 18 pkt 7 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o NCN wyraźnie oddzielają część postępowania "niemerytorycznego" od postępowania "merytorycznego." Oznacza to, że Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w postępowaniu "niemerytorycznym." Strona skarżąca wskazała, że ani uchwała ani kwestionowane decyzje nie podają podstaw wyłączenia konkursu spod władzy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy bezzasadnie przyjęły zatem założenie, że przepisy te nie obowiązują. Zdaniem strony skarżącej mimo ciążącego na organie obowiązku wynikającego z art. 107 § 1 k.p.a. organ nie oznaczył stron postępowania. Organ pierwszej instancji błędnie oznaczył stronę postępowania podając tylko część nazwy podmiotu w języku polskim, co może mieć istotne konsekwencje procesowe. Pominął takie istotne składniki oznaczenia strony jak: siedziba strony oraz nazwa wnioskodawcy drugiego stopnia - Wydział Nauk Społecznych. Komisja Odwoławcza wprawdzie podała oznaczenie siedziby, ale pominęła nazwę wnioskodawcy drugiego stopnia - Wydział Nauk Społecznych, określając jako stronę tylko Uniwersytet. Bezpodstawnie zaakceptowała więc uchybienia organu pierwszej instancji w tym zakresie. Obie decyzje pomijają podstawowe oznaczenia takie jak: Numer Identyfikacji Podatkowej (NIP) i Krajowy Rejestr Urzędowy Podmiotów Gospodarki Narodowej (REGON). Strona skarżąca zarzuciła, że organ sporządzając uzasadnienie nie uczynił zadość wymaganiom stawianym uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Wybiórczo odniósł się do zgromadzonych w sprawie dowodów, do jednych się ustosunkował, inne przemilczał. Nie wskazał, z jakich przyczyn niektórym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie zawarł również wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji administracyjnej. W ocenie strony skarżącej już powyższe argumenty wskazują, że przedmiotowa decyzja nie powinna pozostać w obrocie prawnym.
Strona skarżąca podniosła, że w szczegółowym uzasadnieniu oceny wniosku, sporządzonym przez Zespól Ekspertów, z którym można zapoznać się na stronie internetowej, eksperci stwierdzili, iż osiągnięcia kandydata nie są wystarczająco konkurencyjne dla ERG Advanced Grant. Eksperci stwierdzili, że proponowane badania koncentrują się na rekonstrukcji pomysłów J. F. Friesa i nie określają wyraźnie, które aspekty są nowatorskie. W kolejnym zdaniu Zespół Ekspertów zaprzeczył jednak tej ocenie i stwierdził, że nie mógł ocenić, czy powiązanie badań naukowych nad filozofią Friesa z matematycznym strukturalizmem byłoby wystarczające, aby wniosek o grant ERC stał się konkurencyjny. W ocenie strony skarżącej świadczy to o niekompetencji, niespójności i logicznej sprzeczności opinii.
Strona skarżąca zarzuciła, że Ekspert 1 błędnie ocenił dorobek naukowy kandydata na staż, stwierdzając, że czasopismo "Diametros", w którym publikował, ma zasięg tylko lokalny. Ekspert ten błędnie uznał, że prestiż wydawnictwa Peter Lang jest niski.
Za nierzetelną, nieprecyzyjną i stronniczą uznała strona skarżąca ocenę wniosku sporządzoną przez Eksperta 2. Nie podał on trzech tytułów prac wymienionych we wniosku, które jego subiektywnym zdaniem zostały opublikowane w lokalnych czasopismach polskich.
Ponadto wnioski wynikające z opinii wyrażonych przez ekspertów są w ocenie strony skarżącej niespójne i niekonsekwentne.
Zdaniem strony skarżącej organ dopuścił się również naruszenia przepisów uchwały wykluczając możliwość efektywnej realizacji przedstawionego w preambule celu konkursu - wsparcia uczonych prowadzących badania naukowe w polskich podmiotach w skutecznym występowaniu o środki europejskie na realizację prowadzonych badań i zwiększenie ich udziału w gronie laureatów grantów
Wbrew pkt. 4.1. uchwały organ oceniając wniosek nie uwzględnił osiągnięć naukowych kandydata. Nie przeprowadził oceny poziomu badań przewidzianych do realizacji w planowanym projekcie badawczym w kontekście prawdopodobieństwa uzyskania jego finansowania w konkursie ERC. Organ był obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W sposób dowolny i wybiórczy dokonał oceny dorobku kandydata na staż oraz poziomu planowanych badań. Ponadto, nie wskazał w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nawet, jeżeli by przyjąć, że w tym konkursie Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania, to zaskarżona decyzja narusza przepis zawarty w pkt. 4.8. uchwały. Zespół Ekspertów wybiórczo potraktował bowiem dane zawartych we wniosku i załącznikach do wniosku, pomijając istotne fakty mające znaczenie dla oceny wniosku. Wykazane niespójności w ocenach eksperckich wniosku dowodzą, że wbrew twierdzeniom Komisji Odwoławczej, oceny te nie zostały uzgodnione przez Zespół Ekspertów.
Prócz tego zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem § 4. ust. 1. Zasad etycznych członków rady i ekspertów NCN stanowiących załącznik nr 1 do uchwały Rady NCN nr 22/2017 z dnia 9 lutego 2017 r.
Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komisja Odwoławcza podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z powodu wszystkich przyczyn w niej podniesionych.
Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie składu Sądu sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji wydawanych w trybie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz. U. z 2018 r., poz. 947, zwanej dalej ustawą o NCN) rzeczywiście ograniczona jest wyłącznie do kryterium legalności. Nie oznacza to jednak, że poza tą kontrolą pozostaje zgodność działania organu Narodowego Centrum Nauki z przepisami materialnoprawnymi, determinującymi wydawane rozstrzygnięcia oraz zgodność dokonanej przez ekspertów oceny wniosku z przepisami określającymi jej przeprowadzenie.
W kwestii tej wypowiedział się jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2827/16; LEX nr 2570947, stwierdzając, że sąd administracyjny nie może zastępować oceny ekspertów, co do liczby punktów przyznanych w danej kategorii, swoją oceną i punktacją. "Nie oznacza to jednak, że prawidłowość ich wystawienia przez ekspertów w ramach postępowania konkursowego oraz akceptacji tego dowodu przez organy NCN (dyrektora i Komisję Odwoławczą) pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. W odmiennym przypadku regulacja art. 33 ust. 4 (obecnie ust. 5) ustawy o NCN, że na decyzję Komisji Odwoławczej Rady przysługuje skarga do sądu administracyjnego, byłaby rozwiązaniem jedynie pozornie gwarantującym jednostce prawo do sądu, skoro kluczowy proces subsumpcji przez organ pozostawałby poza zakresem kontroli sądu, podobnie jak prawidłowość przeprowadzenia determinującego rozstrzygnięcie sprawy dowodu w postaci oceny wniosku przez powołanych ekspertów. Taka interpretacja prowadziłaby do niezgodności ww. przepisu z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji, zatem konieczne jest wyłożenie normy art. 33 ust. 4 (obecnie ust. 5) ustawy o NCN w sposób nienaruszający regulacji konstytucyjnych." Podobnie rzecz się ma z kwestią dotyczącą wykładni art. 33 ust. 2 ustawy o NCN, stanowiącym, że odwołanie do Komisji Odwoławczej przysługuje "w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych". Zdaniem NSA rozumienie pojęcia "procedury konkursowej" musi obejmować także zgodność oceny wniosku, w tym przeprowadzenia podstawowego dowodu w sprawie jakim jest ocena sporządzona przez ekspertów, z określonymi przez przepisy prawa kryteriami, zasadami i trybem jej przeprowadzania, gdyż w innym przypadku prawo zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji i art. 15 k.p.a., byłoby iluzoryczne (por. A. Jakubowski, Decyzje w przedmiocie grantów naukowych, ZNSA 2015, nr 5, s. 92)." W tym więc względzie myli się Komisja Odwoławcza.
Sąd podziela wobec tego w pełni wskazane stanowisko NSA. Tylko ocena wniosku dokonana z uwzględnieniem kryteriów wynikających z przepisów prawa materialnego - art. 30 ust. 1 ustawy o NCN - sporządzona w przepisanym trybie i przez odpowiedni skład (art. 20 ust. 2, art. 21 in fine, art. 22 ust. 1-2, art. 30 ust. 3, art. 32 ustawy o NCN) oraz poprzedzona dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującym swoje potwierdzenie w aktach administracyjnych, a więc w zgodzie z postanowieniami art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), może determinować wynik konkursu oraz decyzję Dyrektora NCN. Taka ocena wówczas nie może być skutecznie podważona w postępowaniu odwoławczym, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Skoro sąd administracyjny, w świetle postanowień art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a w tym wypadku przepisy ustawy o NCN, ani nie ustanawiają odmiennego kryterium kontroli, ani nie zawężają jej zakresu, to Sąd rozpoznając skargę na decyzję Komisji Odwoławczej zobowiązany jest do przeprowadzenia kontroli, czy ocena ekspertów wniosku była przeprowadzona zgodnie z wszystkimi określającymi ją przepisami prawa.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o NCN. przy ocenie wniosków składanych w konkursach na realizację projektów badawczych uwzględnia się: 1) poziom naukowy badań lub zadań przewidzianych do realizacji; 2) nowatorski charakter problemu naukowego, którego rozwiązanie jest proponowane; 3) osiągnięcia naukowe zespołu wykonawców; 4) zasadność planowanych kosztów w stosunku do przedmiotu i zakresu badań; 5) wpływ realizacji projektu badawczego na rozwój dyscypliny naukowej; 6) ocenę wykonania przez wnioskodawcę projektów badawczych uprzednio finansowanych ze środków finansowych na naukę.
Dokonując zatem kontroli decyzji organów NCN według kryterium zgodności z tym przepisem, sąd administracyjny rozpoznający skargę obowiązany jest rzetelnie zweryfikować, czy przy ocenie wniosku, którego dotyczy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca:
1) ustalono, jak przedstawia się poziom naukowy badań lub zadań przewidzianych do realizacji we wniosku;
2) sprawdzono, w jakim stopniu charakter problemu naukowego, którego rozwiązanie jest proponowane, jest nowatorski;
3) uwzględniono wszystkie przedstawione osiągnięcia naukowe zespołu wykonawców;
4) rozważono zasadność planowanych kosztów zarówno w stosunku do przedmiotu, jak i zakresu badań;
5) określono, jaki może być wpływ realizacji projektu badawczego na rozwój dyscypliny naukowej;
6) uwzględniono ocenę wykonania przez wnioskodawcę projektów badawczych uprzednio finansowanych ze środków finansowych na naukę.
Powtórzyć zatem należy za NSA, że "wynik oceny wniosku przez eksperta, aby przyczyniał się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., nie może być arbitralny, lecz musi poddawać się weryfikacji, a tym samym powinien być przez oceniającego adekwatnie i w sposób zindywidualizowany uzasadniony w świetle danego kryterium, co sprzyja też realizacji art. 11 k.p.a. (por. A. Jakubowski, jw., s. 87-88)."
Ponadto, jak wskazał w przywołanym wyroku NSA, "...skoro Dyrektor NCN określa szczegółowy tryb sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów, (art. 30 ust. 3 ustawy o NCN), to sąd administracyjny powinien dokonać kontroli, czy oceny wniosku zostały sporządzone przez zespół ekspertów zgodnie z tą regulacją szczegółową określoną przez Dyrektora NCN. W związku z art. 30 ust. 3 ustawy o NCN określa ona bowiem przeprowadzenie dowodu w sprawie."
Biorąc pod uwagę wskazany powyżej wzorzec kontroli decyzji wydawanych w trybie art. 33 ustawy o NCN, Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów materialnoprawnych, determinującymi wydawane rozstrzygnięcia, jak i postępowania.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o NCN Dyrektor NCN, na wniosek Rady, powołuje Zespoły Ekspertów, dokonujące ocen wniosków złożonych w konkursach i przygotowujące na tej podstawie listy rankingowe oraz dokonujące ocen merytorycznych związanych z rozliczeniem przyznanych środków. Eksperci powoływani są spośród, jak wskazuje art. 18 pkt 7 ustawy o NCN, wybitnych naukowców polskich i zagranicznych. W myśl art. 24 ustawy o NCN organizację i obsługę prac Zespołu Ekspertów zapewnia Koordynator Dyscypliny. Z kolei tryb sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów określa Dyrektor NCN (art. 30 ust. 3 ustawy o NCN).
Trafnie więc zwraca uwagę A. Jakubowski w Prawo nauki. Zagadnienia wybrane; LexisNexis 2014, że takie ukształtowanie pozycji ustrojowej Zespołów Ekspertów pozwala stwierdzić, iż stanowią one wyspecjalizowaną część aparatu NCN, stworzoną do dokonania merytorycznej oceny wniosków konkursowych. Zespoły te nie spełniają więc kryterium wyodrębnienia ustrojowego, niezbędnego dla zastosowania do jego opinii lub oceny art. 106 k.p.a., zawierającego procesową instytucję współdziałania. Nie mniej jednak zakres merytorycznej oceny wniosków dokonywanych przez Zespół Ekspertów wskazany został w art. 30 ustawy o NCN.
Biorąc pod uwagę treść wskazanego art. 22 ust. 1 ustawy o NCN, z którego wynika, że Zespoły Ekspertów, dokonują ocen wniosków złożonych w konkursach i przygotowują na tej podstawie listy rankingowe, należy przyjąć, iż Dyrektor NCN związany jest przy wydaniu decyzji oceną dokonaną przez Zespół. Konstrukcja związania Dyrektora tą oceną służy realizacji celu – m. in. przekazaniu środowisku naukowemu kompetencji w zakresie podejmowania decyzji w sprawie finansowania określonych badań.
W takim razie kryteria oceny wniosku, wynikające z art. 30 ustawy o NCN, winny znaleźć niewątpliwie swoje odzwierciedlenie w ocenie ekspertów, którzy wyniki tej oceny z uwzględnieniem wskazanych kryteriów powinni uzasadnić.
W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że kryteria poziomu naukowych badań lub badań przewidzianych do realizacji ( pkt 1 ust. 1 art. 30 ustawy o NCN) oraz osiągnięć naukowych zespołu wykonawców ( pkt 3 ust. 1 art. 30 ustawy) były przez ekspertów uwzględnione, bo Ekspert 2 we wnioskach potwierdził wysoki potencjał naukowy projektu, a zarówno Ekspert 1, jak i Ekspert 2 odnieśli się do dorobku naukowego kandydata na staż. Nie można natomiast stwierdzić, że eksperci uwzględnili przy ocenie wniosku strony skarżącej kryterium nowatorskiego charakteru problemu naukowego, którego rozwiązanie jest proponowane (pkt 2 ust. 1 art. 30 ustawy o NCN). Skoro eksperci stwierdzili, że proponowane badania koncentrują się na rekonstrukcji pomysłów J. F. Friesa i nie określają wyraźnie, które aspekty są nowatorskie, a następnie stwierdzili, iż nie mogli ocenić, czy powiązanie badań naukowych nad filozofią Friesa z matematycznym strukturalizmem byłoby wystarczające, aby przedmiotowy wniosek stał się konkurencyjny, to nie można przyjąć, że w sposób rzetelny i niesprzeczny kryterium to uwzględnili. Podobnie, pozostałe kryteria - zasadność planowanych kosztów w stosunku do przedmiotu i zakresu badań ( pkt 4 ust. 1 art. 30 ustawy o NCN) oraz, co istotne w tym przypadku z uwagi na zakres pracy badawczej, kryterium wpływu realizacji przedmiotowego projektu badawczego na rozwój dyscypliny naukowej (pkt 5 ust. 1 art. 30 ustawy o NCN), w ogóle nie zostały przez ekspertów uwzględnione przy ocenie wniosku.
W tym zakresie doszło zatem zdaniem Sądu do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 30 ustawy o NCN) w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy poprzez nieustalenie, że przepis ten ma zastosowanie, nieprzeprowadzenie jego wykładni i niezastosowanie w sprawie. Brak ustalenia niektórych ze wskazanych kryteriów stanowi zarazem naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.
Zdaniem Sądu nie jest uprawnione twierdzenie strony skarżącej, że ocena merytoryczna wniosku należy tylko i wyłącznie do drugiego Zespołu Ekspertów, o którym mowa w art. 18 pkt 7 i 22 ust. 1 ustawy o NCN.
Analiza art. 18 pkt. 7 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o NCN nie daje podstaw do takich twierdzeń i takiego podziału ocen wniosku konkursowego, jak to stwierdziła strona skarżąca, na część "niemerytoryczną" i "merytoryczną", z uwagi na zakres dokonywanej w tych etapach kontroli wniosku. Nie jest zasadny argument, że kryteria wskazane w art. 30 ustawy o NCN byłyby przez Zespoły Ekspertów brane pod uwagę tylko w "drugim etapie" a to wobec zawartego w art. 18 pkt 7 zdanie końcowe sformułowania "odpowiedzialnych za ocenę merytoryczną związaną z rozliczeniem przyznanych środków". Przyjęcie takiego stanowiska przeczyłoby nie tylko postanowieniom art. 22 ust. 1 w zw. z art. 18 pkt 7 ustawy o NCN, z którego wprost wynika, że Dyrektor, na wniosek Rady, powołuje Zespoły Ekspertów, o których mowa w art. 18 pkt 7, w celu dokonywania ocen wniosków złożonych w konkursach i przygotowania na tej podstawie list rankingowych oraz dokonywania ocen merytorycznych związanych z rozliczeniem przyznanych środków, ale przede wszystkim podważałoby sens regulacji art. 34 ust. 4 ustawy o NCN. W świetle tego ostatniego przepisu "Dyrektor dokonuje rozliczenia umowy o realizację i finansowanie projektu badawczego finansowanego przez Centrum po przyjęciu sprawozdania finansowego przedłożonego przez podmiot, o którym mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1-7 i 9, oraz po uzyskaniu pozytywnej oceny merytorycznej projektu dokonanej przez Zespół Ekspertów oraz Radę." Najpierw zatem właściwy Zespół Ekspertów musi ocenić wniosek konkursowy przy uwzględnieniu kryteriów wskazanych w art. 30 ustawy o NCN, czego efektem powinna być merytoryczna ocena wniosku, a następnie jeszcze na tej podstawie powinien przygotować listę rankingową.
Nie można nadać sformułowaniu zawartemu w art. 18 pkt 7 ustawy o NCN - "odpowiedzialnych za ocenę merytoryczną związaną z rozliczeniem przyznanych środków" - innego normatywnego znaczenia, jak tylko takie, że sformułowanie to stanowi część treści normy zadaniowej Rady NCN wyboru tego rodzaju Zespołu Ekspertów. Z treści zaś art. 22 ust. 1 oraz art. 34 ust. 4 ustawy o NCN wynika norma zadaniowa i kompetencyjna Dyrektora do powołania określonych rodzajów Zespołów Ekspertów i rozliczenia umowy o realizację i finansowanie projektu badawczego. Ze wskazanych przepisów wynika, że Zespół Ekspertów odpowiedzialnych za ocenę merytoryczną, związaną z rozliczeniem przyznanych środków sporządza właśnie opinię (merytoryczną) po zawarciu umowy o realizację i finansowanie tego projektu z konkretnym podmiotem, w ramach nadzoru nad realizacją projektu badawczego, sprawowanego przez Dyrektora, jak to stanowi art. 34 ust. 3 i 4 ustawy o NCN - w zakresie związanym z rozliczeniem przyznanych środków finansowych. Do tego to zadania Zespół ten winien być więc powołany.
W tym względzie nie można dopatrzeć się niewłaściwego, niezgodnego
z przepisami działania organów konkursowych.
Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie Komisji Odwoławczej, "...została zachowana procedura oceny wniosku, wynikająca z ustawy o NCN, Regulaminu oraz Zarządzenia."
Zdaniem Sądu uchwała nr 110/2018 Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia 8 listopada 2018 r. w sprawie warunków i regulaminu konkursu UWERTURA 3 na staże w zagranicznych zespołach naukowych realizujących granty ERC nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć konkursowych. Na kwestię tę zwrócił uwagę NSA w przywołanym już wyroku z dnia 4 września 2018 r. ( sygn. akt I OSK 2827/16; LEX nr 2570947) odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt P 1/11, OTK ZU 2011, seria A, Nr 10, poz. 115). Co prawda wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.), ale problem w nim poruszony jest analogiczny na gruncie ustawy o NCN, co trafnie zaakcentował NSA. Trybunał w wyroku tym podkreślił, że "akty powszechnie obowiązujące to akty, do stanowienia których prawodawca musi się legitymować kompetencją udzieloną mu przez Konstytucję (lub-w wypadku rozporządzeń - przez przepis ustawy spełniający wymagania wskazane w art. 92 ust. 1 Konstytucji), mające formę przewidzianą w ustawie zasadniczej, ustanowione w procedurze określonej w Konstytucji lub ustawie i takie, których normy mogą być adresowane do każdego podmiotu: osób fizycznych, organów władzy publicznej, organizacji publicznych i prywatnych oraz mogą wyznaczać im prawa i obowiązki. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dla działalności prawotwórczej wynika z tego bezwzględnie wiążący wniosek: jeżeli prawodawca zamierza unormować sytuację prawną wskazanych wyżej podmiotów, musi legitymować się kompetencją udzieloną przez Konstytucję i uczynić to w formie aktu normatywnego wskazanego w Konstytucji (np. w ustawie, rozporządzeniu z mocą ustawy, rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego), a ponadto-należycie go ogłosić (por. art. 88 Konstytucji)."
Zdaniem składu orzekającego Sądu wydane przez organy NCN, choć na podstawie upoważnienia ustawowego, akty (uchwała zawierająca regulamin i warunki konkursu oraz zarządzenie Dyrektora NCN) nie są aktami wewnętrznymi. Nie zostały wydane przez wskazane w Konstytucji podmioty i nie należą do tych rodzajów aktów w niej wskazanych. Nie mieszczą się zatem w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. "Normy kompetencji prawodawczej nie można wywodzić z pozycji ustrojowej, zadań bądź funkcji danego organu, nie można także poddawać jej wykładni rozszerzającej, domniemając uprawnienia do stanowienia prawa (zob. TK – K 25/99, U 5/06)." (por. P. Radziewicz w Tuleja P.(red.) Czarny P., Florczak-Wątor M., Naleziński B. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. WKP 2019; komentarz do art. 87 w LEX).
Działanie w ramach upoważnienia ustawowego nic w tej materii nie mogło więc zmienić. NSA w ww. wyroku wyraźnie podkreślił, że "...art. 21, czy art. 30 ust. 2 ustawy o NCN nie mogą być wykładane w taki sposób, który prowadziłby do ich niezgodności z art. 87 Konstytucji, tj. że przepisy ustawowe mogą rozszerzać katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego względem określonego w Konstytucji."
Sąd nie jest wobec tego, w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, związany w tej sprawie postanowieniami wskazanej uchwały. Nie jest również rzecz jasna związany załącznikiem nr 4 do wskazanej uchwały, określającym Zasady oceny wniosków w konkursie UWERTURA, podobnie jak zarządzeniem nr 55/2018 Dyrektora NCN i jego załącznikiem nr 1, określającym Etapy oceny wniosków, skoro także i te regulacje zostały utworzone przez te same podmioty (Radę i Dyrektora NCN) niewskazane w Konstytucji, a przez to niemające kompetencji prawotwórczych.
W konsekwencji, skoro podjęte w niniejszej sprawie decyzje, zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, były wynikiem stosowania wskazanej uchwały, załącznika do tej uchwały, jak i również wskazanego zarządzenia, to Sąd nie mógł uznać je za decyzje administracyjne wydane na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Argument Komisji Odwoławczej, że została w tym przypadku zachowana procedura oceny wniosku, jest niezasadny.
W tym aspekcie doszło również do obrazy przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy. Sąd nie może jednak oceniać prawidłowości przeprowadzenia samej oceny dokonanej przez Zespół Ekspertów. Pozostaje to poza kognicją sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Oceniając zgodność decyzji z prawem, sąd powinien zbadać, czy organy ustaliły uwzględnienie przez ekspertów kryteriów wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy o NCN.
Uzasadniony jest zatem i procesowy zarzut strony skarżącej, że żaden z orzekających w sprawie organów nie wskazał materialnoprawnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia – art. 30 ust. 1 ustawy o NCN. Podstawę prawną decyzji tworzą bowiem wszystkie przepisy prawne powszechnie obowiązujące - prawa materialnego, jak i postępowania - mające zastosowanie w sprawie.
Ponadto, przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło w ocenie Sądu także do naruszenia przepisów postępowania.
Związanie Dyrektora NCN oceną Zespołu Ekspertów oznacza, że organ ten wydając decyzję w pierwszej instancji, powinien należycie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie. Nie jest prawidłowe stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że odmowa przyznania środków finansowych nastąpiła w związku z negatywną oceną zespołu ekspertów – niezakwalifikowaniem wniosku do finansowania. Zdaniem Sądu nie można zaakceptować jako dopuszczalnego na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzenia Dyrektora NCN, że ze szczegółowym uzasadnieniem oceny wniosku, sporządzonym przez Zespół Ekspertów, można się zapoznać poprzez system ZSUN/OSF na stronie internetowej. Sąd stoi na stanowisku, że nawet wyłączenie w art. 33 ust 4 ustawy o NCN stosowania w tego rodzaju postępowaniach art. 77 i 107 k.p.a., nie zwalnia i nie może zwalniać ani Dyrektora, ani Komisji Odwoławczej, od obowiązku sporządzenia rzetelnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie każdej decyzji powinno zawierać przedstawienie pełnego, jasnego, logicznego i spójnego wnioskowania, które doprowadziło organ do podjęcia rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie decyzje organów konkursowych nie byłyby weryfikowalne. Organ pierwszej instancji powinien więc przedstawić ocenę wraz z jej szczegółowymi motywami, zawierającymi wyjaśnienie wszystkich kryteriów wymienionych w art. 30 ustawy o NCN w odniesieniu do wniosku. Pod tym względem uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie zawiera przedstawienia w sposób wymagany przepisami motywów podjętego rozstrzygnięcia. W żaden sposób nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Komisji Odwoławczej, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., w tym uzasadnienie prawne oraz wskazanie dowodów, w sytuacji, gdy w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, iż z uzasadnieniem oceny można się zapoznać na stronie internetowej, a oceny sporządzone zostały w języku angielskim.
W tym kontekście wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I GSK 164/11; LEX nr 1218806, wskazał, że z konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 27 Konstytucji RP, której odzwierciedleniem są przepisy ustawy o języku polskim, nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania wszelkich czynności urzędowych w języku polskim, nie można wprawdzie wywodzić bezwzględnego zakazu dopuszczenia nieprzetłumaczonego dokumentu obcojęzycznego, jako dowodu w postępowaniu przed organami administracji. Dopuszczenie takiego dowodu nie jest sprzeczne z prawem. Zauważył jednak NSA, że czym innym jest dopuszczenie obcojęzycznego środka dowodowego, jako dowodu w postępowaniu, a czym innym wynikający z Konstytucji RP i ustawy o języku polskim wymóg dokonywania czynności urzędowych przez organy administracji publicznej w języku polskim. Wymóg ten jest realizowany w ten sposób, że czynność urzędowa organu polegająca na badaniu treści dokumentu obcojęzycznego wymaga dokonania tłumaczenia dokumentu. W uchwale z dnia 14 maja 1997 r. (sygn. akt W 7/96, OTK z 1997 r. Nr 2, poz. 27), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zachowujący aktualność na gruncie obecnego stanu prawnego, że czynności urzędowe to wszelkie czynności organów i instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych, związane z realizacją ich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, chyba że z istoty tych czynności wynika konieczność posłużenia się językiem obcym.
Wprawdzie organy NCN nie są organami stricte administracji publicznej, ale w znaczeniu funkcjonalnym pełnią taką rolę, zatem powyższe wymogi również ich dotyczą. Skoro organy NCN związane są ocenami ekspertów, jako podstawowego dowodu w sprawach o przyznanie środków finansowych na projekty badawcze, to tym bardziej w uzasadnieniach decyzji winna się znaleźć treść tych ocen wraz z uzasadnieniem w języku polskim.
Uzasadnienie decyzji Komisji Odwoławczej także powinno, oprócz odniesienia się do postawionych zarzutów odwołania, zawierać przede wszystkim przedstawienie procesu ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy. Decyzja organu odwoławczego nie polega bowiem tylko na kontroli prawidłowości działań organu pierwszej instancji, ale w świetle zasady dwuinstancyjności, na ponownym rozpoznaniu i rozpatrzeniu sprawy tak, by zapadły dwa rozstrzygnięcia - każde w danej instancji. Twierdzenie Komisji Odwoławczej w zaskarżonej decyzji, że uzasadnienie organu odwoławczego nie powinno inkorporować oceny ekspertów nie jest uprawnione i pozbawione jest wszelkich racji. Organy NCN są związane oceną ekspertów - podstawowego dowodu w tego rodzaju sprawach. Konstrukcja merytorycznej oceny wniosku konkursowego stanowi bowiem odstępstwo od obowiązującej na gruncie postępowania administracyjnego koncepcji swobodnej oceny dowodów na rzecz legalnej teorii dowodowej (tj. nakazującej podporządkowanie się ustalonym w ustawie regułom oceny dowodów; por. A. Jakubowski w Prawo nauki. Zagadnienia wybrane LexisNexis 2014). Brak merytorycznego ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji Komisji Odwoławczej do prawidłowości przeprowadzonej przez ekspertów oceny wniosku z punktu widzenia spełnienia wymogu wyjaśnienia wszystkich kryteriów wskazanych w art. 30 ustawy o NCN (własne stanowisko), brak wskazania powodów uznania za prawidłowego stanowiska organu pierwszej instancji w tym zakresie (ocena stanowiska organu pierwszej instancji), czyni tę decyzję nie tylko za naruszającą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i naruszającą postanowienia art. 7 k.p.a. i 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Nabiera bowiem szczególnego znaczenia przedstawienie w decyzji Komisji Odwoławczej starannego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia odwoławczego w sytuacji, gdy decyzja dotyczy kwestii przydzielenia środków finansowych na badania jednemu spośród konkurujących ze sobą podmiotów. W tym Komisja daje wyraz prymatowi indywidualnego interesu określonego podmiotu nad interesem publicznym. W tym zakresie doszło więc do obrazy przepisów postępowania, w stopniu skutkującym uchyleniem kontrolowanych decyzji.
Nie jest przy tym trafny zarzut strony skarżącej błędnego oznaczenia strony postępowania w kontrolowanych decyzjach. Zwrócić należy bowiem uwagę, że to Uniwersytet, jako uczelnia zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668 ze zm.) posiada osobowość prawną. Wydział natomiast stanowi podstawową jednostkę organizacyjną uczelni. Strona została więc w decyzji prawidłowo określona.
W ocenie Sądu, powyższe obrazuje w dostateczny sposób, że przy wydaniu kontrolowanych decyzji Dyrektor NCN i Komisja Odwoławcza naruszyli nie tylko prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez nieustalenie zastosowania art. 30 ustawy o NCN, ale również i przepisy postępowania – art. 7 i 138 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 7 k.p.a. nakłada obowiązek uwzględnienia interesu strony. Zasada ta dotyczy więc nie tylko zakresu ale i wnikliwości postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Odzwierciedla bowiem, w treści rozstrzygnięcia zastosowane prawo materialne. Komisja Odwoławcza nie miała wobec tego podstaw do skorzystania z kompetencji wskazanych w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
Wobec powyższego skarga musiała odnieść zamierzony skutek.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł, jak w sentencji wyroku.