III SA/Kr 1235/24

III SA/Kr 1235/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 87
Art. 15 ust. 1
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Burmistrza K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 13 czerwca 2024 nr WN-II.4131.1.14.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Burmistrza K. z dnia 7 maja 2024 r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury w K. oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski (dalej również jako "organ nadzoru") rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 czerwca 2024 r., nr WN-II.4131.1.14.2024 stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza K. z dnia 7 maja 2024 r. nr 2.2024 w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury w K.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśniono, że ww. zarządzenie w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, gdyż odwołanie ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury w K. nie czyniło zadość obowiązkowi uzyskania uprzedniej opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, o których mowa w art 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Na poparcie powyższej argumentacji Wojewoda powołał się na wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 stycznia 2020 r., II SA/Łd 897/19 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 marca 2021 r., III SA/Gd 1014/20.
Skargę na powyższy akt nadzoru wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Burmistrz K. ("skarżący") domagając się jego uchylenia w całości. Skarżący wniósł nadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przypisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ww. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - przez błędne przyjęcie, że odwołanie pochodzącego z konkursu i powołanego na czas określony dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został powołany wymaga opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych;
2) art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024, poz. 1465) - przez przyjęcie, że wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu naruszenie przez Burmistrza K. art. 15 ust. 1 ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nawet jeżeli miałoby miejsce, jest naruszeniem istotnym i stwierdzenie nieważności zarządzenia w sytuacji, w której wystarczającym byłoby wskazanie, że zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa.
Skarżący podał, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda "nie odniósł się zupełnie do podstaw odwołania Dyrektora, z czego należy wnosić, że ocenił je za odpowiadające przesłance, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej".
Podniósł, że z art. 15. ust. 1 zd. trzecie ww. ustawy wynika, że zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, a w takim właśnie trybie powołany był odwoływany Dyrektor Centrum Kultury w K. Zaprezentowana przez Wojewodę wykładania ww. przepisu, zgodnie, z którą odwołanie dyrektora wymaga opiniowania, bez względu na tryb w jaki został on powołany, niezasadnie pomija zdanie drugie przywołanego przepisu, które wprost stanowi, że odwołanie dyrektora instytucji kultury następuje w tym samym trybie co jego powołanie. Dlatego też Dyrektor Centrum Kultury w K. mógł być odwołany bez opinii podmiotów wymienionych w art. 15 ust. 1 ww. ustawy.
Zdaniem skarżącego, zarządzenie będące przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest ważne, gdyby jednakże pogląd Wojewody co do potrzeby opiniowania odwołania dyrektora został uznany za słuszny, to w realiach sprawy sankcją nie powinno być stwierdzenie nieważności, a jedynie wskazanie, że zarządzenie w sprawie odwołania wydane zostało z naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że opinie, o których art. 15. ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w żaden sposób nie wiążą organu wykonawczego samorządu terytorialnego, tj. gdyby nawet zostały wyrażone, to organ nie musi się nawet do nich ustosunkowywać. Ustawodawca nie przywiązał do tych opinii istotnej wagi, skoro nie uregulował nawet sposobu i trybu zasięgania takich opinii, ani kryteriów doboru organizacji, które w opiniowaniu powinny uczestniczyć. Ponadto wskazane zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym powody odwołania dyrektora również przemawiają za przyjęciem, że pominięcie opinii w realiach niniejszej sprawy nie stanowiło istotnego naruszenia prawa. Powody te odnosiły się bowiem do gospodarki finansowej oraz kwestii możliwości sprawowania prawidłowej kontroli tej gospodarki przez Burmistrza K. Trudno przyjmować, aby podmioty o których mowa w art. 15 ust. 1 ww. ustawy, z uwagi na przedmiot ich działania mogły wnieść istotne argumenty, dla podejmowanej przez Burmistrza decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ wbrew stanowisku skarżącego, odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został powołany, w drodze konkursu, wymaga opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy.
Przedstawione poniżej uzasadnieni powtarza argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedstawiona w wyroku z 20 marca 2025 r., III SA/Kr 1632/24 dotyczącego analogicznego zagadnienia prawnego. Z tych to powodów Sąd zdecydował się powtórzyć tę argumentację.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Dyrektora instytucji artystycznej powołuje się na okres od trzech do pięciu sezonów artystycznych, o których mowa w art. 11a ust. 2. Dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat (ust. 2). Organizator odwołuje dyrektora samorządowej instytucji kultury, o której mowa w art. 16 ust. 2, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (ust. 4). Organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko (ust. 5).
Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6. Jak stanowi ust. 7 w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68 - 72 Kodeksu pracy.
Okoliczność braku zasięgnięcia opinii jest bezsporna. Sporne jest natomiast, czy brak zasięgnięcia przedmiotowych opinii przez Burmistrza K. stanowi istotne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia.
Ocena wpływu braku zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję przed odwołaniem dyrektora gminnego ośrodka kultury była już przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych.
Podzielić należy stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., II OSK 2381/21), w którym wskazano, że przepis art. art. 15 ust. 6 ustawy dla skutecznego odwołania dyrektora wymagane jest uprzednie uzyskanie opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zaniechanie opiniowania dotyczy jedynie wyłonienia dyrektora w drodze konkursu. Ratio legis takiego uregulowania wynika z procedury wyłaniania kandydata na dyrektora (konkursowej), zapewniającej udział przedstawicieli organizacji związkowych i stowarzyszeń zawodowych lub twórczych. W przypadku odwołania dyrektora (bez względu na sposób jego powołania) ustawa wymaga natomiast każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe (o ile działają na terenie instytucji) oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się znaczenie procedury zasięgnięcia opinii w postępowaniu o odwołanie dyrektora ośrodka kultury. Ustawodawca bowiem – określając ramy czasowe, na jakie następuje powołanie dyrektorów placówek - dążył do zapewnienia stabilności i niezależności tych podmiotów od organów je powołujących. W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności (wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r. II OSK 1535/20; wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r. II OSK 1190/20). Brak jest również podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy, poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji (wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r. II OSK 1190/20). Taki warunek nie wynika z przepisu ustawy (wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r. II OSK 1295/12).
Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazał, że całkowite pominięcie przez organizatora wymaganych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Zasięgnięcie opinii wybranych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności nie stanowi naruszenia prawa o charakterze istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia/ uchwały (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., II OSK 717/18). W niniejszej sprawie, Burmistrz K. zaniechał obowiązku zasięgnięcia opinii, a zatem już z tej przyczyny należało stwierdzić nieważność zaskarżonego zarządzenia.
Na marginesie sprawy Sąd zauważa, że z urzędu jest mu wiadome, że powtórzona została procedura odwołania Dyrektora Centrum Kultury już po zasięgnięciu wymaganych opinii, w której to sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn.. akt III SA/Kr 39/25.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) skargę oddalił.